杜 暢
(宜昌市婦幼保健院,湖北 宜昌 443000)
公立醫(yī)院與社會資本PPP 合作已是大勢所趨,這種合作模式有利于促進公立醫(yī)院改革,提高醫(yī)院管理水平,擴大醫(yī)療覆蓋面,從而讓更多的人受益。對于公立醫(yī)院而言,其要想有效與社會資本進行合作,就必須考慮到合作協(xié)議問題,因為公立醫(yī)院在于社會資本合作的過程中必然會牽扯的權益問題,深入了解合作協(xié)議,在合作協(xié)議中對雙方的相關權責進行明確,有利于實現(xiàn)效益最大化。
公立醫(yī)院與社會資本PPP 合作項目中,社會資本方與政府方的合作協(xié)議與普通商品或服務的政府采購協(xié)議有著本質(zhì)的差別,前者具有民事合同成分和行政合同成分雙重屬性,而后者是單純的民事合同。公立醫(yī)院與社會資本的合作既有平等主體之間的投資合作關系,同時也有行政管理關系。例如,社會資本方在項目建設過程中會受到政策和法律上的約束和監(jiān)管,但是由于我國尚未構建與之相匹配的法律法規(guī),使得公立醫(yī)院與社會資本合作的過程中的合作協(xié)議的處理方式也有所不同。
目前來看,我國《政府采購法》對PPP 合作項目中的合作協(xié)議尚未作出明確的規(guī)定,一般而言,在涉及公權力行使部分適用行政規(guī)則,其糾紛則通過行政訴訟解決; 對不涉及公權力行使部分適用私法規(guī)則,其糾紛則通過民事訴訟法來解決。從以上處理方法來看,公立醫(yī)院與社會資本PPP合作項目中的合作協(xié)議存在著很大的不穩(wěn)定因素,合同的社會資本方當事人的預期有可能會因政府的行政干預而落空,當社會資本方當事人的利益得不到有效保障時,就會挫傷其合作積極性。另外,根據(jù)財政部2014 年《PPP 項目合同指南(試行) 》中明確指出: “PPP 從行為性質(zhì)上屬于政府向社會資本采購公共服務的民事法律行為,構成民事主體之間的民事法律關系?!蓖瑫r,在該規(guī)定中也指出, “仲裁”是爭議解決的方式之一。
在公立醫(yī)院與社會資本PPP 合作項目中,由于合作協(xié)議具有民事關系和行政管理關系雙重屬性,因此在簽訂合同的時候,要對合同的規(guī)則適用和糾紛解決做出恰當?shù)念A期和安排。首先,要盡量避免出現(xiàn)混合合同,在合作協(xié)議中的確純民事關系的內(nèi)容以民事合同加以明確。針對行政關系,再簽訂合同時要選擇合格的行政主體作為簽約主體,實行“民行分開”; 其次,在合作協(xié)議中,要對一些難以準確確定性質(zhì)的事項作出明確規(guī)定,進而更好地規(guī)制和約束主體的行為。[1]
公立醫(yī)院在與社會資本PPP 合作項目中,公立醫(yī)院通過簽訂一系列合同來確立和調(diào)整項目合作方之間的權利醫(yī)務關系,構成PPP 項目的基本合同體系。由于項目的不同,合作協(xié)議內(nèi)容也會不同,一般而言,PPP 項目中常見的協(xié)議有PPP 項目合同、股東協(xié)議、履約合同、融資合同和保險合同,其中PPP 項目合同是整個PPP 項目合同體系的核心。
(1) 合作雙方的權益問題?,F(xiàn)行醫(yī)療改革形勢下,公立醫(yī)院與社會資本合作已成為必然。公立醫(yī)院在于社會資本方合作的過程中,需要簽訂合同,在合同上就合作雙方的權益進行明確,進而以法律的形式來約束合作雙方的行為。
(2) 主合同與補充合同的協(xié)調(diào)。公立醫(yī)院與社會資本合作項目中,PPP 合同是整個項目合作的核心,同時也是其他合同的依據(jù)。對此,在項目談判過程中,醫(yī)院要以PPP項目合同為主,先主后次,在簽訂主合同后,再簽訂其他合同。[2]在簽訂其他合同時,要以PPP 合同為出發(fā)點,求同存異,確保主合同與補充合同的協(xié)調(diào),就項目合作相關事項在合同上做出全面的規(guī)定。
(3) 處理好民事合同與行政合同的關系。由于社會資本額PPP 項目合同具有民事合同和行政合同雙重關系,也正是因為這種特征,決定了公立醫(yī)院在于社會資本方簽訂合同時,必須處理好民事合同與行政合同的關系,要對民事合同與行政合同進行有效的區(qū)分,進而更好地發(fā)揮合同應有的法律效力。
公立醫(yī)院與社會資本PPP 項目合作過程中,風險是一直存在的,而要想有效地規(guī)避項目經(jīng)營風險,在簽訂合作協(xié)議時,就必須對公、私部門在PPP 項目的風險進行有效分配。根據(jù)相關規(guī)定,項目的設計、建造、財務和運營等商業(yè)風險由社會資本方承擔,法律、政策和最低需求等風險由政府承擔。[3]
公立醫(yī)院與社會資本PPP 合作項目的建設周期較長,在項目建設過程中存在許多不確定性因素,基于這些不確定性因素,在建立合同時,要考慮到退出機制及項目移交這一問題,在合作協(xié)議中就明確退出機制,事先約定好項目的運行年限或事先設定好項目移交需要達到的條件,一旦達到年限或者預期的條件,應有相應的部門接管項目。值得注意的是,在簽訂協(xié)議時,要考慮到公私雙方的承受能力,確保所設定的年限和預期條件符合項目的實際情況,確保移交后公共財產(chǎn)的保值增值。
公立醫(yī)院與社會資本PPP 合作項目建設周期較長,在項目建設過程中存在許多不確定性因素,這些不確定性因素極有可能會影響到項目工期。對此,在合作協(xié)議簽訂過程中,項目雙方應高度關注工期延誤條款。在合作協(xié)議中,要根據(jù)工期延誤原因做出相應的規(guī)定??傮w來說,項目工期延誤的原因可分為主觀和客觀原因。針對主觀原因,要做出全面的介紹,并對工期延誤做出相應的懲罰; 針對客觀原因,要制定相應的約束。
公立醫(yī)院PPP 項目關涉公眾健康,對此,在出現(xiàn)緊急狀況時,政府很可能對委托私人運營的公立醫(yī)院臨時接管或提前終止合作協(xié)議。對此,在簽訂協(xié)議的過程中,要增設項目提前終止條款。當項目需要終止時,就雙方的補償做出全面的規(guī)定,減少利益糾紛。另外,在項目終止前,要考慮到項目風險問題,確保項目能夠順利終止。
綜上所述,公立醫(yī)院與社會資本PPP 合作已成為必然,積極開展PPP 合作項目,有利于醫(yī)院的更好發(fā)展。在與社會資本PPP 項目合作過程中,要想保證項目的高效開展,就必須重視合作協(xié)議。在合作協(xié)議中,就合作雙方之間的權、責、利作出明確規(guī)定,進而保證合作項目的有序開展。