韓 杰 胡愛嘉

水環(huán)境作為人類生存環(huán)境的重要組成部分，是影響人類社會可持續(xù)發(fā)展的重要因素，也是人們進步以及生存的重要保障及條件。伴隨這些年經濟及社會的不斷發(fā)展，我國水環(huán)境問題日益突出，水資源浪費及水污染問題極為嚴重，水資源供需矛盾日益尖銳，水資源匱乏已成為我國的基本國情，水環(huán)境危機不斷加劇。緩解水資源供需矛盾、建立健全有效水資源管理體制以及完善水環(huán)境審計制度迫在眉睫。2012 年11 月，黨的十八大提出“大力推進生態(tài)文明建設”的戰(zhàn)略，生態(tài)建設、綠色發(fā)展逐步成為國民經濟發(fā)展的主旋律。國家極為重視水環(huán)境治理問題，其已然升級為國家層面的戰(zhàn)略計劃，國家審計部門也越來越重視水環(huán)境審計工作。《“十三五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》由國家審計署于2017 年正式頒布，提到必須強化資源環(huán)境審計從而促使資源運用率增加以及資源耗損減少，將生態(tài)環(huán)境優(yōu)化作為長期目標，促使審計范疇增大如生態(tài)環(huán)保、高污染項目整治、審計如水源等各類資源，使得生態(tài)文明構建速度持續(xù)提高?；诖?，本文梳理了現(xiàn)階段我國在生態(tài)文明建設背景下水環(huán)境審計發(fā)展現(xiàn)狀，對我國水環(huán)境審計的定義、特點、主體等總結歸納，提出我國生態(tài)文明建設背景環(huán)境審計現(xiàn)存問題及其對策的探討。有助于解決我國水資源治理問題，對生態(tài)文明建設具有重大促進作用。

一、我國水環(huán)境審計的發(fā)展現(xiàn)狀

相比于國外其他國家而言，我國水環(huán)境審計工作起步相對較晚，尚未形成系統(tǒng)完整的水環(huán)境審計制度。1994年，審計署制定環(huán)境審計典型項目，對將滇池充當樣本的環(huán)境污染管控領域開展了績效審計；直到2003 年7 月，擔負支持政府有關部門開展環(huán)境審計分析的環(huán)境審計委員會宣告成立，意味著環(huán)境審計變成了一項重大的任務。同時，伴隨水資源供應沖突的不斷加劇與社會民眾環(huán)保思想的持續(xù)加深，在生態(tài)文明建設的背景下，國家越來越重視水環(huán)境審計工作，在水環(huán)境審計工作中也取得了一定的成果。

目前，我國水環(huán)境審計正處于不斷探索階段，國家正在不斷發(fā)展完善我國的水環(huán)境審計制度。從審計工作進程來看，2008 年，審計署對“三河三湖”2001 年至2007 年水污染防治績效情況進行調查研究，審計評價內容涉及到水污染防治資金管理、污水處理廠處理能力等方面；《審計署關于加強資源環(huán)境審計工作的意見》由審計署于2009 年正式頒布，對國內水環(huán)境審計運作計劃以及目標進行確認；在2011 年審計署又對天津、上海等九個省市的城鎮(zhèn)污水垃圾處理專項資金進行了審計?？梢娢覈鴮徲媰热葜饾u專業(yè)化、細致化，審計范圍越來越廣泛，審計方式也逐步由財務合規(guī)性審計向環(huán)境方面的審計轉變。就審計執(zhí)行主體而言國內水環(huán)境審計工作的重要主體為會計事務所、內部審計以及政府審計部門三大機構構成。由于我國水環(huán)境審計工作起步較晚，水環(huán)境審計相關理論體系與制度都不夠成熟，所以逐漸形成了以政府機關為主導，帶動其他相關部門開展審計工作的格局，這種以點帶面的發(fā)展形勢一定程度上推動了我國水環(huán)境審計工作的開展，加快了我國水環(huán)境審計工作的進程。從審計內容來看，我國水環(huán)境審計內容主要包括水污染審計、水資源審計、用水審計以及水利工程等諸多方面的內容。審計的內容以及范疇在持續(xù)擴展及豐富，不僅存在對水環(huán)保資金管控運用狀況的核查，還存在對項目運作維護與建設管控以及政策落實效力等諸多方面的評估，然而審計項目僅限定在部分水污染整治績效項目以及資金績效，而未能包含對流域水環(huán)境績效的全面評估?？偟膩碚f，隨著國家對水環(huán)境保護和治理的高度重視，我國水環(huán)境審計在中央政府的積極帶動下，取得一定的成果，但尚未形成一個完整的水環(huán)境審計制度理論框架, 評價指標體系也有待進一步完善，在審計監(jiān)督上也處于較為薄弱的環(huán)節(jié)。

二、我國水環(huán)境審計現(xiàn)存的問題分析

近年來，伴隨著社會各界對水環(huán)境保護意識的提高，水環(huán)境審計已經成為各國共同關注的主題，在環(huán)境保護與治理上發(fā)揮著不可替代的作用。但由于我國水環(huán)境審計工作開展較晚，對相關概念的界定不明確，也尚未形成系統(tǒng)的水環(huán)境審計制度和框架。本文基于現(xiàn)階段我國水環(huán)境實施情況，對水環(huán)境審計在實踐運用中出現(xiàn)的亟待解決的問題進行深入分析。

1.缺乏健全的水環(huán)境審計法律法規(guī)

水環(huán)境審計具有聯(lián)動性、績效性、復雜性等特點，而我國缺少一套健全的水環(huán)境審計準則作為理論指導?，F(xiàn)行的《審計法》中針對審計的目標、地位和效率等問題作出明確定位，對審計工作的開展起到重要的指導意義，但《審計法》中對水環(huán)境審計的工作內容、審計人員的工作職責等方面尚未涉及。其他環(huán)境保護法律例如《環(huán)境保護法》、《中華人民共和國水法》也是以改善環(huán)境、治理污染物為出發(fā)點，落實生態(tài)文明建設任務，并未對水環(huán)境審計的具體實施和評估標準做出定義。我國對水環(huán)境審計領域的法律法規(guī)體系建設相對滯后，沒有建統(tǒng)一的水環(huán)境評價體系與審計標準，導致審計人員在實務工作中無據可依，降低水環(huán)境審計效率，增加了審計成本，進一步影響了水環(huán)境審計結論的可靠性。

2.未建立有效的水環(huán)境審計監(jiān)督機制

目前我國水環(huán)境審計的主體是以政府部門為主導，自上而下的管理體制，而社會審計組織和企業(yè)自身內部審計參與度較低，參與水環(huán)境審計的企業(yè)更多關注于自身經濟效益，忽略了環(huán)境審計的落實，而政府部門有限的審計資源也難以滿足社會對水環(huán)境審計的需求，部分地區(qū)對水環(huán)境審計的實施情況披露不完整，跨流域工作使得各政府部門工作任務相重疊，缺乏有效的溝通，未建立統(tǒng)一的水環(huán)境審計監(jiān)督機制。而各部門審計人員各司其職，審計標準和內容不一致，缺少一體化管理機制，影響了審計結果的權威性和客觀性。同時，水環(huán)境審計信息資源共享平臺發(fā)展的不成熟也導致審計人員交流困難。

3.水環(huán)境審計執(zhí)行力度不足

在生態(tài)文明建設中，水環(huán)境審計是保障水環(huán)境保護和治理有效性的重要舉措，但水環(huán)境審計執(zhí)行力度的不足限制了水環(huán)境審計工作的進行。其一水環(huán)境審計具有較為狹窄的范疇。如今國內水環(huán)境審計對象依然停滯于水污染治理層面，由于涉及內容較淺難以取得成效。同時，審計中未能覆蓋事前、事中、事后全過程，等到問題暴露后才引起重視，往往為時已晚。另一方面，跟蹤審計的不到位也是執(zhí)行力度不夠的體現(xiàn)。對于水環(huán)境審計后提出的問題未能及時跟進，導致審計結果的整改問責不到位，后續(xù)的整改情況也沒有對外公開。因此，由于追責制度的欠缺與懲罰力度的不足，企業(yè)違法污染水環(huán)境的行為屢禁不止。

三、完善我國水環(huán)境審計的對策探討

1.加快水環(huán)境審計政策法規(guī)建設

在生態(tài)文明構建當中水環(huán)境審計最為關鍵的作用在于推動有關法律及政策的構建。生態(tài)文明建設任務的核心是如何處理好人與自然之間的關系，而法律法規(guī)體系的完善也是踐行生態(tài)文明建設的基礎。目前關于水環(huán)境審計的法律條文雖已設立，但究其詳盡內容和規(guī)定仍有不深入、不全面之處。一方面，對于現(xiàn)存的水環(huán)境立法與政策要加以補充說明，制定新章節(jié)專門統(tǒng)籌規(guī)劃水環(huán)境審計，明確水環(huán)境審計的工作職責以及內容，建立起統(tǒng)一的審計要求和評價體系。并對今后的水環(huán)境審計工作的內容、方法、程序提供指導，規(guī)范有關部門管理體系和資金使用等情況。例如在《審計法》中增設補充水環(huán)境審計目標、水資源利用效率評價、水環(huán)境審計質量控制等內容，為水環(huán)境審計提供完備的政策支持。

另一方面，各類水環(huán)境立法應加強聯(lián)系。水環(huán)境審計政策法規(guī)建設具有全局性、協(xié)調性的特點，要求各相關法律之間應相互配合、相互滲透。不同地區(qū)政府組織應結合各地水資源的實際情況，制定專門的水環(huán)境立法，配合國家水資源的統(tǒng)一規(guī)劃。同時，在法律規(guī)定的層面上適當拓寬審計范圍，促使水環(huán)境審計具有更大的效力。

2.完善水環(huán)境審計監(jiān)督機制

對水環(huán)境審計監(jiān)管體系進行優(yōu)化及改善是水環(huán)境審計執(zhí)行的有效保障。鞏固水環(huán)境審計監(jiān)督機制的實施要注意以下三點：第一，成立專門的水環(huán)境審計機構?，F(xiàn)階段我國水環(huán)境審計的工作主要是由政府組織完成，但是水環(huán)境審計是一個全新的審計領域，各政府部門由于管轄領域和工作職責的不融合致其在審計工作中各司其職，造成“權、責、利”的不統(tǒng)一。因此，除政府等組織外，社會民眾與企業(yè)都應參與到水環(huán)境審計過程中，成立外部監(jiān)督機構。重視審計工作的宣傳力度和企業(yè)自身內部監(jiān)督建設，主動承擔水資源環(huán)保的社會責任；第二，爭取實現(xiàn)事前預警、事中貫徹、事后追蹤的審計程序。為了避免“先污染，后審計”的現(xiàn)象出現(xiàn)，要設置水環(huán)境審計預警機制，及時發(fā)現(xiàn)并糾正違法違規(guī)的惡劣行為。其次開展責任追究制，水資源問題暴露后，告知相關負責認為審計任務不合格并責令整改，強調后續(xù)追蹤審計，使其重視審計結果，督促其認識到水環(huán)境保護重要性；第三，引入現(xiàn)代信息技術，構建資源共享平臺。使得各項數據得以整合歸納，同時各審計人員可在線上學習交流，積累實例經驗，提高實務工作效率，發(fā)揮水環(huán)境審計效用。

3.強化水環(huán)境審計執(zhí)行機制

從水環(huán)境審計工作的執(zhí)行階段上看，仍存在審計范圍受限、審計內容不夠細化等缺陷，水環(huán)境審計機制有待進一步完善。一是要拓寬水環(huán)境審計領域?，F(xiàn)有水環(huán)境審計力度大多集中在水利水電項目建設、城鎮(zhèn)污水處理、地下水基礎設施建設等方面，還應涉及環(huán)境績效、水權以及排放權交易等內容，其次也很少有對水利政策執(zhí)行情況、資金運營管理情況的評估。我國可在該方面多多借鑒美國、英國等國外先進的發(fā)展經驗，拓展審計范圍；二是審計對象且強化績效審計工作。不僅要重視合規(guī)性審計以及會計審計還需要關注績效審計。水利項目工程的規(guī)劃、運營中資金使用的合理性、流域內水質變化情況等要素均應納入審計執(zhí)行內容中。三是增強審計結果的運用。首先要完善水環(huán)境審計結果的披露情況，實時向社會公眾披露水環(huán)境治理職責履行情況，加大審計人員對其工作的緊迫感和責任感，也使公眾認識到水環(huán)境審計的必要性。其次是督促責任部門對審計結果的重視度，通過建立嚴格的懲戒制度，按照制度追究到人，對于惡意違法破壞水環(huán)境的行為必將嚴肅處理。

課題名稱：

本文系2018年度南華大學大學生研究性學習和創(chuàng)新性實驗計劃校級項目“生態(tài)文明建設背景下我國水環(huán)境審計制度構建研究”（項目編號：2018XJXZ232）的研究成果。