柴海瑞 中共鄭州市委黨校

黨的十九大報(bào)告指出：“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)’分置制度。”2019年中央1號(hào)文件《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見(jiàn)》又指出：“完善落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律法規(guī)和政策體系?！蓖恋刂贫纫恢笔俏覈?guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的根本與核心。我國(guó)農(nóng)地制度改革的重要內(nèi)容就是農(nóng)地流轉(zhuǎn)。所謂農(nóng)地流轉(zhuǎn)，就是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)（使用權(quán)）流轉(zhuǎn)，是指在土地承包期內(nèi)，擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶(hù)把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶(hù)或者經(jīng)濟(jì)組織，保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。也就是說(shuō)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是在不改變土地所有制基礎(chǔ)上進(jìn)行的。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)是鄭州市實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)化的重要路徑。鄭州市現(xiàn)轄6區(qū)5市1縣及鄭東新區(qū)、鄭州高新區(qū)、鄭州經(jīng)開(kāi)區(qū)、鄭州航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)（新鄭綜合保稅區(qū)）。全市總面積7446萬(wàn)畝，人口972.4萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到71%。2017年，鄭州市土地流轉(zhuǎn)面積74.6萬(wàn)畝，占家庭承包耕地總面積338.59萬(wàn)畝的22.04%。土地流轉(zhuǎn)主要集中在六個(gè)縣（市），流轉(zhuǎn)面積68.68萬(wàn)畝，占總流轉(zhuǎn)面積的92.06%；剩余6個(gè)區(qū)及4個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)的流轉(zhuǎn)面積為5.92萬(wàn)畝，僅占總流轉(zhuǎn)面積的7.94%。流轉(zhuǎn)形式以出租和轉(zhuǎn)包為主。鄭州市隨著國(guó)家中心城市建設(shè)的加快推進(jìn)，如何將農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)”分置好，實(shí)施好，顯得越來(lái)越緊迫和重要。今后鄭州市建設(shè)都市生態(tài)農(nóng)業(yè)，土地需要大力適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，必須通過(guò)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)。

一、鄭州市農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)困境審視

近些年來(lái)鄭州市在促進(jìn)農(nóng)地健康有序流轉(zhuǎn)方面，對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同進(jìn)行電子備案，建立了流轉(zhuǎn)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同等的數(shù)字化管理。管理與服務(wù)進(jìn)一步完善。農(nóng)地流轉(zhuǎn)以出租和轉(zhuǎn)包為主要形式；農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體向農(nóng)戶(hù)與各種中介、服務(wù)組織之間的流轉(zhuǎn)；農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模向集中連片發(fā)展；農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)模式向特色農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)或觀光農(nóng)業(yè)發(fā)展；農(nóng)地流轉(zhuǎn)率由低向高轉(zhuǎn)變；土地流轉(zhuǎn)管理與服務(wù)逐步走向規(guī)范化、制度化。農(nóng)地流轉(zhuǎn)取得了一定的成效。但是鄭州市農(nóng)地流轉(zhuǎn)仍然面臨不少的現(xiàn)實(shí)困境。

（一）農(nóng)地流轉(zhuǎn)農(nóng)民的主動(dòng)性不強(qiáng)、積極性不高。一是由于基層干部對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策理解不深、不透，對(duì)相關(guān)法規(guī)政策宣傳不到位，使農(nóng)民對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)認(rèn)識(shí)較為模糊，沒(méi)有起到應(yīng)有的引導(dǎo)作用。二是不健全的農(nóng)村社會(huì)保障體系，農(nóng)民擔(dān)心農(nóng)地流轉(zhuǎn)后失去土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，要把土地作為最后的生活保障，不愿意進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)。三是鄭州市農(nóng)地流轉(zhuǎn)推動(dòng)力是基層政府，其他市場(chǎng)主體參與的積極性不高，造成農(nóng)戶(hù)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)主動(dòng)性也不強(qiáng)。

（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化程度低、服務(wù)不到位。目前，鄭州市農(nóng)地流轉(zhuǎn)雖然形成了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，但仍然沒(méi)有形成統(tǒng)一完善的服務(wù)平臺(tái)，未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。鄭州市縣市和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦）雖然都建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心（站），但是很多鄉(xiāng)級(jí)服務(wù)站缺乏專(zhuān)職人員，大部分為兼職人員，鄉(xiāng)級(jí)服務(wù)站專(zhuān)職人員配備不足30%等。

（三）農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非農(nóng)”情況較為嚴(yán)重。對(duì)鄭州市農(nóng)地流轉(zhuǎn)后土地用途調(diào)查顯示，農(nóng)戶(hù)之間小規(guī)模土地流轉(zhuǎn)，基本上是從事傳統(tǒng)的糧食作物種植。而養(yǎng)殖種植大戶(hù)、企業(yè)、合作社之間的流轉(zhuǎn)，農(nóng)地的用途一般會(huì)發(fā)生變化。如有的將原來(lái)種植糧食作物的土地種植花卉、飼養(yǎng)家禽，有的變更為建設(shè)用地。造成近些年來(lái)農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非農(nóng)”比例日益加重。

（四）農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、機(jī)制不完善。鄭州市部分農(nóng)民在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中存在自發(fā)性和隨意性問(wèn)題。如有的未簽訂書(shū)面合同，相互之間只是私下達(dá)成口頭協(xié)議，或者是請(qǐng)他人做擔(dān)保簽下書(shū)面字據(jù)協(xié)議，內(nèi)容簡(jiǎn)單，不具備法律效應(yīng)。有的有合同，但條款、程序不規(guī)范，法律效應(yīng)差。有的存在強(qiáng)制流轉(zhuǎn)、價(jià)格混亂等現(xiàn)象。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，存在無(wú)合同流轉(zhuǎn)、機(jī)制不健全、程序不規(guī)范現(xiàn)象。

二、鄭州市農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展路徑選擇

針對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中存在的現(xiàn)實(shí)困境，鄭州市今后在推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面要以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，把提高發(fā)展質(zhì)量與效益做為中心，注重改革創(chuàng)新，加大力度，依法依規(guī)有序推進(jìn)。

（一）加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。針對(duì)農(nóng)民農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主動(dòng)性不強(qiáng)、積極性不高問(wèn)題，一是政府部門(mén)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律政策要加大宣傳力度，可以充分利用電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等媒介平臺(tái)廣泛宣傳土地流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民充分了解土地流轉(zhuǎn)政策，打消農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)農(nóng)地的潛在顧慮，完善服務(wù)，監(jiān)督指導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。二是加快發(fā)展規(guī)?；厣r(nóng)業(yè)，鼓勵(lì)農(nóng)民積極流轉(zhuǎn)土地。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；l(fā)展要因地制宜，可“一村一品”、也可“一縣一業(yè)”，如積極發(fā)展蔬菜大棚、食用菌、中藥材、特色養(yǎng)殖、花卉苗木等產(chǎn)業(yè)。三是要大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，形成農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)集群。開(kāi)辟就業(yè)門(mén)路與空間，促進(jìn)勞動(dòng)力就業(yè)轉(zhuǎn)移，從而促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。四是建立招商引商機(jī)制。培育新型農(nóng)業(yè)企業(yè)，制定系列優(yōu)惠政策，把有吸引力的經(jīng)濟(jì)實(shí)體通過(guò)招商引資方式引進(jìn)從事土地流轉(zhuǎn)，吸引社會(huì)資金加大農(nóng)業(yè)投資，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。五是積極培育龍頭企業(yè)、創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機(jī)制等方式鼓勵(lì)多類(lèi)經(jīng)營(yíng)主體參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)。如鼓勵(lì)社會(huì)能人、工商企業(yè)等帶項(xiàng)目、資金、技術(shù)與農(nóng)民聯(lián)合發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，著重抓好家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，健全農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

（二）建構(gòu)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，提升農(nóng)地流轉(zhuǎn)監(jiān)管和服務(wù)水平。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的管理和服務(wù)。一是完善基層管理體系。提高鄭州市土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心（站）管理與服務(wù)水平，在土地流轉(zhuǎn)上進(jìn)一步加強(qiáng)指導(dǎo)。土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系工作人員要切實(shí)履行職責(zé)，發(fā)揮有效作用，克服農(nóng)民盲目流轉(zhuǎn)土地問(wèn)題。二是開(kāi)發(fā)建設(shè)農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息服務(wù)平臺(tái)，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”，實(shí)施數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略。農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息服務(wù)平臺(tái)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)土地流轉(zhuǎn)信息，及時(shí)發(fā)布，形成信息共享。三是建立中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。如建立流轉(zhuǎn)政策、流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估等指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，為農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地提供咨詢(xún)服務(wù)，保證農(nóng)地的健康流轉(zhuǎn)。四是做好土地流轉(zhuǎn)動(dòng)態(tài)與檔案管理，進(jìn)一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。五是建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)情況日常統(tǒng)計(jì)制度。對(duì)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)、管理規(guī)范的縣鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心（站）進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，以提高土地流轉(zhuǎn)管理與服務(wù)水平，六是發(fā)展鄉(xiāng)村新型服務(wù)業(yè)。支持供銷(xiāo)、農(nóng)民合作社等開(kāi)展土地托管、農(nóng)技推廣、代耕代種、等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)，加快土地流轉(zhuǎn)。

（三）加強(qiáng)法律法規(guī)及政策宣傳，提高民眾糧食安全意識(shí)。加大糧食安全宣傳力度，增強(qiáng)安全意識(shí)，正確引導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，對(duì)鄭州市實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要意義。一是對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的典型代表進(jìn)行大力宣傳，充分發(fā)揮其示范帶頭作用。使小塊分散的農(nóng)地向集約化、產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變，使農(nóng)民由被動(dòng)向主動(dòng)流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變，農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。二是宣傳農(nóng)地流轉(zhuǎn)的流程和規(guī)范，使農(nóng)戶(hù)能夠在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中明白農(nóng)地流轉(zhuǎn)的流程，規(guī)范行為、維護(hù)自己的利益，確保農(nóng)地規(guī)范流轉(zhuǎn)。三是宣傳糧食安全的重要性，堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用、防止非農(nóng)化，鼓勵(lì)與支持流轉(zhuǎn)的土地用于糧食生產(chǎn)。采取一定措施，解決耕地保護(hù)問(wèn)題。

（四）健全法律法規(guī)，充分保障農(nóng)民權(quán)益。近年來(lái)，鄭州市在農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面，先后制訂了《鄭州市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施方案》等文件。但現(xiàn)有的農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律規(guī)范不健全，需進(jìn)一步完善有關(guān)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為。一是進(jìn)一步健全農(nóng)地承包責(zé)任權(quán)流轉(zhuǎn)制度。二是大力宣傳《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)，真正從農(nóng)民現(xiàn)實(shí)利益出發(fā)，制定切實(shí)可行的法律法規(guī)，使農(nóng)地流轉(zhuǎn)更加合規(guī)、合理化。三是進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)，在土地流轉(zhuǎn)中確保農(nóng)民利益不受侵害，在權(quán)利受到侵害時(shí)，也能夠依法維護(hù)。另外加快修訂物權(quán)法等法律法規(guī)?？傊?，要完善落實(shí)“三權(quán)”分置的法律法規(guī)和政策體系。

（五）完善政府支持保護(hù)制度，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供充分的服務(wù)。政府要從農(nóng)民的利益出發(fā)，完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，充分為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)。一是要營(yíng)造良好的制度環(huán)境。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面，政府要通過(guò)制定政策、引入土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)，建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制等，在農(nóng)戶(hù)與市場(chǎng)連接方面營(yíng)造一個(gè)更加有利的制度環(huán)境，使農(nóng)地流轉(zhuǎn)健康有序進(jìn)行。二是要大力扶持，建立補(bǔ)貼機(jī)制。加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系。金融機(jī)構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”的激勵(lì)約束機(jī)制加快建立，切實(shí)降低“三農(nóng)”信貸擔(dān)保服務(wù)門(mén)檻，對(duì)鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅(jiān)中長(zhǎng)期信貸業(yè)務(wù)要鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)加大支持力度。三是完善流轉(zhuǎn)制度。促進(jìn)農(nóng)地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。農(nóng)戶(hù)參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)，要簽訂規(guī)范的農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同，建檔保管，建立穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)機(jī)制，避免農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛。四是強(qiáng)化用地保障機(jī)制。健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保融資。五是每年政府要對(duì)農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)技能方面的培訓(xùn)，加強(qiáng)就業(yè)服務(wù)，為就業(yè)開(kāi)辟?gòu)V闊的道路。增加農(nóng)民非農(nóng)收入，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力多渠道轉(zhuǎn)移就業(yè)和增收。

（六）借鑒經(jīng)驗(yàn)，積極探索、發(fā)展多種形式的土地流轉(zhuǎn)。鄭州市要不斷進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，創(chuàng)新借鑒一些地方土地流轉(zhuǎn)模式，加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)。一是可借鑒四川省崇州市經(jīng)驗(yàn)，探索建立土地股份合作社+農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人+農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)“三位一體”的“農(nóng)業(yè)共營(yíng)制”新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。二是可借鑒福州沙縣經(jīng)驗(yàn)，探索開(kāi)展以土地信托流轉(zhuǎn)為核心的“土地信托——土地整治——集中流轉(zhuǎn)——規(guī)?；?jīng)營(yíng)——專(zhuān)業(yè)化生產(chǎn)”新模式。三是可借鑒河南臨穎經(jīng)驗(yàn)，按照市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)、企業(yè)化運(yùn)作要求，成立“土地銀行”，把農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體作為服務(wù)對(duì)象，把開(kāi)展農(nóng)民土地“存入”和“貸出”作為主體業(yè)務(wù)，同時(shí)開(kāi)展田間作業(yè)、融資、農(nóng)資代購(gòu)等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)?？傊鋵?shí)扶持小農(nóng)戶(hù)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的政策，加快培育各類(lèi)社會(huì)化服務(wù)組織。

綜上可見(jiàn)，鄭州市在“三權(quán)”分置背景下農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面面臨一些現(xiàn)實(shí)困境，面對(duì)困境要改革創(chuàng)新，借鑒經(jīng)驗(yàn)，勇于探索農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展的對(duì)策，促使鄭州市農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。