張治宇 程思

自2015年《立法法》的修改增加“授權(quán)暫停法律實(shí)施”的條款至今，這一措施在我國(guó)已得到廣泛的應(yīng)用。但該制度在性質(zhì)上既不屬于法律的修改，也不屬于授權(quán)立法，而是一項(xiàng)獨(dú)立的立法權(quán)行使形式。現(xiàn)實(shí)和理論的要求需要我們?nèi)ニ伎荚撝贫鹊男再|(zhì)及合法性，并對(duì)其加以配套措施的建設(shè)以使其規(guī)范化，將其納入法制軌道。

1 問題之緣起

2012年全國(guó)人大常委會(huì)通過的《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在廣東省暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批的決定》開啟了我國(guó)授權(quán)暫停法律實(shí)施的序幕，全國(guó)人大常委會(huì)以決定的形式，宣告部分法律規(guī)定在特定的地域和期限內(nèi)暫時(shí)失去法律約束力，從而而避免改革事項(xiàng)的推行與既有的法律規(guī)則相沖突。此后，授權(quán)暫停法律實(shí)施作為一項(xiàng)緩解改革與法治緊張關(guān)系的靈活性制度，在多個(gè)改革領(lǐng)域中被廣泛運(yùn)用且適用范圍不斷擴(kuò)大，成為實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，落實(shí)“重大改革于法有據(jù)”的重要手段。然而，在全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國(guó)的雙重背景下，該制度的性質(zhì)、合法性等成為學(xué)界爭(zhēng)議的熱點(diǎn)。

2015 年修改的《立法法》增設(shè)了“授權(quán)暫停法律實(shí)施”條款，有學(xué)者認(rèn)為《立法法》第 13 條為各地突破法律框架深化改革奠定了合法性基礎(chǔ)，然而，第 13 條缺乏憲法文本依據(jù)，將造成人民代表大會(huì)制度與依法治國(guó)方略之間的沖突。有學(xué)者認(rèn)為全國(guó)人大常委會(huì)所作授權(quán)決定既不符合法律修改的形式，也不足以產(chǎn)生法律修改的效力;也有學(xué)者將該項(xiàng)制度稱為“立法后中止實(shí)施”，認(rèn)為其屬于《立法法》公布實(shí)施以來授權(quán)立法模式的新常態(tài)類型。

綜上，可以看到，探尋地方性法規(guī)暫停實(shí)施的性質(zhì)及合法性是理論和現(xiàn)實(shí)的雙重需要，本文在厘清其基本性質(zhì)和合法性的基礎(chǔ)上，嘗試就其合法性基礎(chǔ)的建設(shè)以及配套措施的建立提出建議。

2 概念辨析與合法性分析

盡管學(xué)界對(duì)授權(quán)暫停法律實(shí)施的性質(zhì)爭(zhēng)議不斷，但均未否認(rèn)其所具有的立法屬性，《立法法》將增設(shè)的“授權(quán)暫停法律實(shí)施”條款放置在“立法權(quán)限”一節(jié)，表明最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)暫停法律實(shí)施立法屬性的認(rèn)定。盡管如此，學(xué)界對(duì)于暫停法律實(shí)施究竟屬于何種立法形式卻并未達(dá)成一致。厘清暫停法律實(shí)施的性質(zhì)，既是在法治軌道上完善該項(xiàng)制度的出發(fā)點(diǎn)，也是實(shí)現(xiàn)深化改革和維護(hù)法治雙重目的的必然要求。

2.1 概念辨析

2.1.1 地方性法規(guī)暫停實(shí)施不等于法律修改

地方性法規(guī)屬于法律的一種，通常來講，立法包括法律的制定、修改、廢除和解釋等。多數(shù)學(xué)者從形式和內(nèi)容上認(rèn)為暫停法律實(shí)施更應(yīng)屬于四項(xiàng)立法形式中的法律修改，此觀點(diǎn)將法律部分內(nèi)容、效力的變動(dòng)全部歸入法律修改，并未考慮法律修改所特有的“以新?lián)Q舊”的實(shí)質(zhì)要求。同時(shí)，根據(jù)“誰制定，誰修改”的立法原則，全國(guó)人大常委會(huì)能否授權(quán)國(guó)務(wù)院及其部門或者地方有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)修改自己制定的法律，尚值得商榷。通常情況下，上級(jí)可以修改下級(jí)的法律法規(guī)而下級(jí)不可修改上級(jí)的法律法規(guī)。因此，不應(yīng)將其認(rèn)定為法律修改。

除此之外，按照法制統(tǒng)一原則的要求，法律修改只可能在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施而不具有局部適用性，如果暫停法律實(shí)施被認(rèn)定為法律修改，將會(huì)產(chǎn)生法律在全國(guó)范圍內(nèi)未被修改的情況下反而在試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)被修改的情形，這顯然為法制統(tǒng)一原則所不容。同時(shí)，從法律修改的效果來看。法律修改的最終效果是被替代的法律規(guī)范自此失去效力而不再適用，而授權(quán)決定中規(guī)定“對(duì)實(shí)踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定”?？梢?，暫停法律實(shí)施具有立法試驗(yàn)的法律功能，能否產(chǎn)生法律修改的效果需要依據(jù)改革試點(diǎn)效果進(jìn)行檢驗(yàn)。故此，筆者認(rèn)為授權(quán)暫停法律實(shí)施不應(yīng)納入法律修改的范疇。

2.1.2 地方性法規(guī)暫停實(shí)施不等于授權(quán)立法

從《立法法》關(guān)于授權(quán)立法的規(guī)定來看，暫停法律實(shí)施與授權(quán)立法根本不同：一是授權(quán)立法的被授權(quán)主體明確且唯一，即國(guó)務(wù)院，而暫停法律實(shí)施的被授權(quán)主體不僅有國(guó)務(wù)院，還有最高人民法院和最高人民檢察院，甚至并未明確被授權(quán)主體。二是授權(quán)立法最基本的前提條件是對(duì)屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)尚未制定法律，而又存在現(xiàn)實(shí)需要，因此授權(quán)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，而暫停法律實(shí)施是對(duì)現(xiàn)行有效法律的適用進(jìn)行局部調(diào)整，這與授權(quán)立法根本的出發(fā)點(diǎn)完全不同。綜上所述，從既有法律文本和制度實(shí)踐的目的來看，暫停法律實(shí)施不宜被認(rèn)定為授權(quán)立法。

2.2 地方性法規(guī)暫停使用的合法性分析

2015年《立法法》修改前，全國(guó)人大常委會(huì)共作出了5項(xiàng)授權(quán)改革試點(diǎn)決定。除了2012 年在《對(duì)〈關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在廣東省暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批的決定（草案）〉的說明》中提到“這種授權(quán)的依據(jù)是憲法第八十九條關(guān)于國(guó)務(wù)院職權(quán)的規(guī)定：‘全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)授予的其他職權(quán)”，其余授權(quán)決定抑或草案說明中幾乎都沒有提及法律依據(jù)的問題。通過這一兜底條款，國(guó)務(wù)院可以通過被授權(quán)而獲得這一開放性的職權(quán)，但“其他職權(quán)”中是否包括授權(quán)暫停法律實(shí)施權(quán)？通過分析全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)范圍我們可以發(fā)現(xiàn)，憲法第67條并未明確將授權(quán)國(guó)務(wù)院在部分地區(qū)暫停實(shí)施相關(guān)法律作為全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)之一，即使認(rèn)為這是基于憲法第67條的兜底條款——“全國(guó)人民代表大會(huì)授予的其他職權(quán)”，然而全國(guó)人大卻并未以明示或默示的方式將該項(xiàng)職權(quán)授予全國(guó)人大常委會(huì)?？梢姡瑢椃ǖ?9條作為授權(quán)暫停法律實(shí)施的法律依據(jù)顯然是不合理的，其背后的支撐可以說十分脆弱，而不斷發(fā)展的態(tài)勢(shì)要求了必須對(duì)其進(jìn)行規(guī)范化建設(shè)，以盡可能的規(guī)避由其不完善而導(dǎo)致的制度風(fēng)險(xiǎn)。

3 完善之建議

“如果說，在改革開放之初，受法制不完善的時(shí)代條件限制，推進(jìn)改革往往比較粗放，那么今天法律體系形成、法治理念高揚(yáng)的新時(shí)代背景下推進(jìn)改革，于法有據(jù)則是改革的基本前提。”面對(duì)暫停法律實(shí)施的發(fā)展態(tài)勢(shì)，我們?nèi)孕枰獜募扔兄贫瓤蚣軐用孀鞒龌貞?yīng)。

3.1 加強(qiáng)對(duì)《立法法》13條的解釋

成文法所具有的滯后性以及深化改革的復(fù)雜性，決定了某一時(shí)期的立法并不能完全適應(yīng)不斷發(fā)展的改革實(shí)踐。具體表現(xiàn)為：（1）暫停法律實(shí)施制度的發(fā)展態(tài)勢(shì)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了立法者的預(yù)期;（2）授權(quán)暫停法律實(shí)施作為深化改革與推進(jìn)法治的一項(xiàng)新制度，盡管制度實(shí)施的大致方向已確定，但是具體實(shí)施措施和制度設(shè)計(jì)并不成熟。全國(guó)人大通過對(duì)《立法法》的修訂為全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)暫停法律實(shí)施提供了憲法基礎(chǔ)，但《立法法》第13條中“改革發(fā)展的需要”“等領(lǐng)域”“特定事項(xiàng)”“一定期限”“部分地方”“部分規(guī)定”等規(guī)定屬于不確定法律概念，需要進(jìn)一步明確其具體內(nèi)涵。要實(shí)現(xiàn)法律規(guī)范與當(dāng)前暫停法律實(shí)施制度的發(fā)展相適應(yīng)，關(guān)鍵在于明確《立法法》第13條“等”字的涵義?！读⒎ǚā穼?duì)暫停法律實(shí)施制度的確認(rèn)既是對(duì)此前經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域出現(xiàn)的諸多試點(diǎn)改革實(shí)踐的認(rèn)可，也為今后制度推行提供了法律保障。

3.2 完善“授權(quán)暫停法律實(shí)施”的配套制度

在法律解釋的基礎(chǔ)上，需要建立相應(yīng)的配套制度以加強(qiáng)對(duì)暫停法律實(shí)施的監(jiān)督。筆者認(rèn)為應(yīng)從事前、事中、事后三方面全面把握和科學(xué)運(yùn)用授權(quán)暫停法律實(shí)施權(quán)，將法律暫停實(shí)施制度納入法治軌道。

第一，開展授權(quán)暫停法律實(shí)施可行性與必要性評(píng)估。授權(quán)暫停法律實(shí)施涉及法制統(tǒng)一這一重大法制原則，實(shí)踐中應(yīng)區(qū)分不同的改革事項(xiàng)和不同的情況，只有實(shí)踐條件不成熟需要先行先試的事項(xiàng)才能采取暫停實(shí)施法律的方式。所以，為防止暫停法律實(shí)施權(quán)過度濫用而對(duì)法制統(tǒng)一原則造成沖擊，需要對(duì)授權(quán)決定出臺(tái)的可行性和必要性進(jìn)行專門評(píng)估。

第二，健全全國(guó)人大及其常委會(huì)主導(dǎo)授權(quán)暫停法律實(shí)施工作的體制機(jī)制。全國(guó)人大及常委會(huì)作為我國(guó)最高立法機(jī)構(gòu)，需在推進(jìn)法律暫停實(shí)施合法化這一進(jìn)程中起主導(dǎo)作用。總的來說分為如下三個(gè)方面：其一，嚴(yán)格法律暫停實(shí)施的審議批準(zhǔn)程序，保證授權(quán)過程公開透明，在充分聽取各方意見的基礎(chǔ)上作出決定，并吸收專家學(xué)者參與，提升授權(quán)決定的專業(yè)化科學(xué)化水平。其二，授權(quán)主體要加強(qiáng)對(duì)暫停法律實(shí)施情況的同步監(jiān)督。明確規(guī)定在改革試點(diǎn)過程中，對(duì)于試點(diǎn)情況應(yīng)及時(shí)向授權(quán)主體作出中期報(bào)告，便于加強(qiáng)試點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)管控，及時(shí)總結(jié)分析和糾正試點(diǎn)中出現(xiàn)的問題;改革試點(diǎn)辦法或方案應(yīng)報(bào)授權(quán)主體備案，由全國(guó)人大相關(guān)專門委員會(huì)或全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查。其三，應(yīng)明確被授權(quán)主體。如前所述，從地方性法規(guī)暫停實(shí)施的程序來看，可見這種授權(quán)顯然太過隨意。針對(duì)這一情況，筆者認(rèn)為應(yīng)授權(quán)給它們共同的上一級(jí)機(jī)關(guān)，如監(jiān)察體制改革中涉及多層次多元化主體，這時(shí)由全國(guó)人大授權(quán)給相關(guān)機(jī)構(gòu)共同的上一級(jí)機(jī)構(gòu)——全國(guó)人大常委會(huì)更為適宜。

第三，建立授權(quán)暫停法律實(shí)施改革試點(diǎn)效果評(píng)估機(jī)制。暫停法律實(shí)施是試點(diǎn)性的改革措施，是為進(jìn)一步全面改革積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。因此，當(dāng)試點(diǎn)期限屆滿，應(yīng)及時(shí)客觀地總結(jié)評(píng)估試點(diǎn)工作情況，并進(jìn)行相應(yīng)處理。該工作可由全國(guó)人大、全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行均可，目的在于及時(shí)匯總暫停實(shí)施情況，經(jīng)實(shí)踐證明可行，滿足法律修改條件的，應(yīng)將意見反饋給立法機(jī)關(guān)，以便及時(shí)修法;存在一些需要通過進(jìn)一步深化試點(diǎn)解決的問題，有必要延長(zhǎng)試點(diǎn)授權(quán)期限的，則按照延期決定程序處理;實(shí)踐證明試點(diǎn)效果不符合改革發(fā)展需要的，則由授權(quán)機(jī)關(guān)撤銷授權(quán)決定，恢復(fù)暫停實(shí)施的法律規(guī)定。

總之，完善“授權(quán)暫停法律實(shí)施”配套制度，加強(qiáng)授權(quán)的合法性、規(guī)范性、嚴(yán)肅性，進(jìn)而使全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)在推進(jìn)國(guó)家重大改革、彌補(bǔ)憲法法律漏洞方面發(fā)揮應(yīng)有的作用，從而將改革全程納入法治軌道，實(shí)現(xiàn)立法引領(lǐng)改革，改革推動(dòng)立法。

（作者單位：南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)院）