一、案情簡介

1999年4月益民公司取得工商營業(yè)執(zhí)照，其經(jīng)營范圍包括燃氣。2000年7月，益民公司又取得管道燃氣專營權(quán)。同年7月7日，原周口地區(qū)建設(shè)局以周地建城（2000）10號文對益民公司作出《關(guān)于對周口市益民燃氣有限責任公司為“周口市管道燃氣專營單位”的批復》，該批復批準益民公司為周口城市管道燃氣專營單位。益民公司取得該文后，又先后取得了燃氣站《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，周口市大慶路、八一路等路段的燃氣管網(wǎng)鋪設(shè)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》和《建設(shè)工程施工許可證》等批準文件。到一審判決為止，益民公司已在周口市川匯區(qū)建成燃氣調(diào)壓站并在該區(qū)的主要街道和部分小區(qū)實際鋪設(shè)了一些燃氣管道。2002年9月23日，面對當時周口市兩個燃氣公司即益民公司和周口市燃氣有限公司并存的狀況，周口市規(guī)劃管理局要求益民公司鋪設(shè)管道工作必須停止。2003 年周口市發(fā)展計劃委員會組織周口市天然氣城市管網(wǎng)項目法人招標，根據(jù)招標方案的結(jié)果確定河南省由億星公司獨家經(jīng)營市規(guī)劃內(nèi)城市天然氣管網(wǎng)工程?！蛾P(guān)于河南億星實業(yè)集團有限公司獨家經(jīng)營周口市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)城市管網(wǎng)燃氣工程的通知》54號文送達后，億星公司辦理了天然氣管網(wǎng)的有關(guān)項目用地手續(xù)，購置了輸氣管道等管網(wǎng)設(shè)施，于2003年11月與中國石油天然氣股份有限公司西氣東輸管道分公司簽訂了“照付不議”用氣協(xié)議，并開始動工開展管網(wǎng)項目建設(shè)。同月，周口市建設(shè)委員會以授予益民公司管道燃氣專營單位資格缺少法律的依據(jù)和不符合有關(guān)的規(guī)章和規(guī)范性文件，做出了周城建（2003）39號文廢止了原周口市建設(shè)局周地城建（2000）10 號文。

益民公司認為，市計委、市政府作出的《招標方案》、《中標通知》和 54 號文違反了法律規(guī)定，并侵犯了其依法享有的管道燃氣經(jīng)營權(quán)，向河南省高級人民法院提起行政訴訟。后因不服一審判決上訴至最高人民法院。

最高人民法院認為：按照正當程序，市計委亦應(yīng)在依法先行修正、廢止或者撤銷該文件，并對益民公司基于信賴該批準行為的合法投入給予合理彌補之后，方可作出《招標方案》。因此，市計委置當時仍然生效的周地建城（2000）10號文于不顧，逕行發(fā)布《招標方案》屬于違反法定程序，亦損害了益民公司的信賴利益”，同時認為發(fā)布《中標通知書》和54號文與發(fā)布《招標方案》的違法理由相同。據(jù)此，最高人民法院認為，雖然被訴具體行政行為存在違反法定程序之情形，且影響了上訴人的信賴利，但若判決撤銷上述行政行為，將使公共利益受到損害。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第58條的規(guī)定，最高人民法院作出了確認違法判決，并責令被訴行政機關(guān)采取相應(yīng)的補救措施，但對于上訴人就鋪設(shè)管道等投資之外的直接經(jīng)濟損失提出的行政賠償請求不予支持。

二、基于案情解析信賴利益

在行政法領(lǐng)域的信賴利益，是指相對人因為信賴行政主體的行為、許諾或者行政政策法律規(guī)則而產(chǎn)生的既得或者預期利益。有的學者認為，“信賴保護保護人們的處置權(quán)。人民如何行使處置權(quán)其實反映的是對現(xiàn)行法的信任。”從理論上來講，在存在信賴基礎(chǔ)，并且公民個人基于信賴而做出一定的行為之后，進而產(chǎn)生信賴利益。按照行政法學界通說觀點，信賴保護理論的客體是公民個人所產(chǎn)生的正當?shù)睦妗Ｋ^正當，就是善意無過失，行政相對人處于善意的在合理正常的情況下所產(chǎn)生的期待。信賴則指因為信任行政行為或者國家行為從而產(chǎn)生的心理及行為狀態(tài)，并將此處的信任視為自己行為的依據(jù)。

在本案中，對益民公司而言，其信賴表現(xiàn)在基于對周地建城（2000）10號文（內(nèi)容是授予益民公司燃氣專營權(quán)）的信任而進行的合法投入，諸如建設(shè)施工工程款、租賃場地與廠房費用等即是其信賴利益。對億星公司而言，其信賴表現(xiàn)在基于對市計委和市政府的54號文的信任而進行的合法投入。其信賴利益的具體表現(xiàn)與上述益民公司的信賴利益相似。

對于益民公司信賴利益的保護而言，最高人民法院以“違反法定程序”為由確認被訴具體行政行為違法，并責令被上訴人對益民公司的利益損失采取相應(yīng)補救措施;但最高人民法院通過認定益民公司提交的證據(jù)材料與本案的關(guān)聯(lián)性，對益民公司就鋪設(shè)管道等投資之外的直接經(jīng)濟損失解釋為尚不屬于現(xiàn)實的損失，因此不屬于國家賠償法上規(guī)定的可賠償范圍，于是判決駁回行政賠償請求。由此可見，根據(jù)現(xiàn)行行政訴訟制度，益民公司的信賴利益能夠獲得司法救濟，但就救濟的法律效果而言，并未能夠達至充分保護的程度，究其原因，在于現(xiàn)行成文法對信賴利益的保護標準仍限于“直接的且現(xiàn)實的損失” 規(guī)定之內(nèi)。

信賴保護方式有兩種： 一是存續(xù)保護， 即因行政行為而產(chǎn)生的行政法律關(guān)系主體之間的法律關(guān)系，不論其是否合法，一律穩(wěn)定行政相對人所信賴的法律狀態(tài)，維持行政行為，或者恢復行政行為的法律后果;二是財產(chǎn)保護， 即衡量公共利益后， 撤銷、廢止或者改變原來作出的行政行為，而對行政相對人因信賴行政行為而遭受的損失予以財產(chǎn)上的保護，給相對人適當?shù)慕?jīng)濟補償，即信賴補償。

本案中，最高法對本案的裁判是圍繞著“違法法定程序”+“信賴利益損害” 這一清晰的主線，當然在對規(guī)范性文件的合法性審查中依據(jù)的主要因素是“違反法定程序”，法院裁判認為，在此案中合法的行政行為應(yīng)該是市政府第一步要修改或者撤銷該文件，而后對益民公司由此產(chǎn)生的信賴給予補償，然后再撤銷該文件，只有這樣才不會有悖于合法程序，不會對信賴方造成信賴利益的損害。從本案一審和二審的裁判文書中，不難發(fā)現(xiàn)法院判定被訴行政行為違法法定程序，侵害信賴方——益民公司的信賴利益，原本應(yīng)當撤銷裁判，保障信賴方的信賴利益，但是最高院卻對此進行利益衡量后做出了補償決定。綜上，我們可以看出在“益民公司案”中，最高人民法院雖然適用了信賴利益然而此處的信賴利益也不是前文所探討的含義，而僅僅是指“合法投入”，是一種合法利益，而且依法院的態(tài)度對其最終強調(diào)的還是“正當程序”保護，也將對行政相對人的“信賴利益”保護歸結(jié)為正當程序的保護中去。而且，從判決的結(jié)果來看，最高法對于“信賴利益”保護中的存續(xù)保護并不予以承認，而僅僅采取了唯一的保護方式——財產(chǎn)保護。

億星公司信賴利益的保護而言，最高人民法院在對判決撤銷被訴行政行為所帶來的公共利益損害與益民公司信賴利益損失之間的衡量中，是把重新招標結(jié)果不確定性以及億星公司的信賴利益作為公共利益性質(zhì)來考量的，把億星公司的信賴利益推導為公共利益的一部分，并通過情勢判決予以了保護。

三、我國行政信賴利益保護制度中存在的問題

第一，在立法方面，僅《行政許可法》中對信賴利益保護原則進行了確立，其他行政法律法規(guī)中并未制定信賴利益保護原則。在這種條件下，僅行政許可屬于信賴利益保護的受益性行政行為，其他行政行為不再信賴利益保護的司法適用范圍內(nèi)。但是從社會實踐來看，許多非行政學科的行政行為都給公民信賴利益帶來了損害。而在司法實踐中，由于缺少能適用信賴利益保護原則的法規(guī)，導致法院缺少為公民提供信賴利益保護的法律依據(jù)，所以僅能對此作出闡釋，無法進行判決。

第二，按照《行政許可法》第8條規(guī)定，行政機關(guān)為滿足公共利益需要，可依法對已經(jīng)生效的行政許可進行變更或撤銷。但是，“公共利益”在法律上依然為不確定的概念，將導致行政機關(guān)獲得較大的自由裁量權(quán)。在個案中，行政主體需要在現(xiàn)有法律框架內(nèi)對公共利益的適用問題展開價值判斷，以免行政相對人受到信賴利益損失。對于法官來講，在司法實踐中則容易陷入公共利益與個人利益間的矛盾中。針對公共利益這一概念，由于缺少明確的法律界定，所以法官只能根據(jù)良知和自我判斷對公共利益作出價值性描述，確定公共利益是否適用于個案審批中。同時受傳統(tǒng)文化的影響，相較于社會利益、國家利益和集體利益，個人利益都要進行讓位。在司法實踐中，缺少明確判斷基準，同時受法律素質(zhì)水平不同這一因素的影響，法官在缺少價值實證分析的法學思維下，容易遵循集體利益最優(yōu)的原則，認為侵犯絕大多數(shù)人利益的個人利益即違反公共利益，繼而導致公民信賴利益無法得到有效保護。

四、我國行政信賴利益保護制度的完善

第一，明確該原則的適用范圍的大小。明確行政相對人的信賴利益保護的范圍大小應(yīng)當以行政相對人的善意為基點且符合上述信賴利益保護的五大構(gòu)成要件的即可納入保護范圍，并獲得該原則的保護。同時在立法時也可采用列舉的辦法把具體的信賴利益列舉出來 加以保護。

第二，完善行政補償制度。國家在現(xiàn)行行政法律規(guī)范中和以后制定《行政程序法》中應(yīng)明確具體的補償程序和補償標準。行政補償程序的啟動以行政相對人的申請為前提，行政相對人可以與行政主體進行協(xié)商，達不成協(xié)商意見的再根據(jù)行政補償有關(guān)程序作出行政裁決， 行政相對人對行政裁決仍然不服的可以向法院提起行政訴訟。

作者簡介：潘佳怡（1994.01—），性別：女，民族：漢，籍貫：四川成都。學歷，在讀研究生，研究方向 刑法，四川省成都市，610000。