黃鳳羽 吳奇

摘要：文章通過研究財政事權(quán)的支出范圍、劃分財政事權(quán)與支出責任的依據(jù)、劃分財權(quán)的依據(jù)、如何運用轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)財力余缺，構(gòu)建中央和地方財政關(guān)系。以上述4個問題答案為參照，對比國際經(jīng)驗，我國中央和地方財政關(guān)系存在的問題和改革建議是：第一，財政支出要退出競爭性領(lǐng)域，增加醫(yī)療、教育、環(huán)保支出;第二，地方承擔了部分應(yīng)該中央承擔的事權(quán)，中央在共同事權(quán)中支出責任過輕，要強化中央財政事權(quán)與支出責任;第三，財權(quán)劃分上共享稅比例過高，地方缺乏主體稅種，可將增值稅中央稅、企業(yè)所得稅由比例分成制改為按核定稅基分享制，開征房地產(chǎn)稅作為地方稅主體稅種;第四，專項轉(zhuǎn)移支付過多過散，與財政事權(quán)、支出責任劃分不匹配，要取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ棧瑢?yīng)屬于中央事權(quán)的轉(zhuǎn)移支付劃為中央本級支出，取消應(yīng)屬于地方事權(quán)的轉(zhuǎn)移支付。

關(guān)鍵詞：財政事權(quán);支出責任;財權(quán);財力

中圖分類號：F812? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2019）02-0040-005

黨的十八屆三中全會將財政定位到“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”特殊高度，提出建立現(xiàn)代財政制度的改革目標，包括現(xiàn)代預(yù)算制度、稅收制度體系、中央和地方財政關(guān)系。黨的十九大將中央和地方財政關(guān)系改革擺在財稅體制改革任務(wù)第一位。本文將構(gòu)建中央和地方財政關(guān)系的邏輯框架，并以此為參照，對當前我國中央和地方財政關(guān)系進行檢驗，查找存在問題，提出改進思路。

劉尚希（2014）指出，在國家治理的視角下，國家治理實行兩級架構(gòu)，一級是國家（中央）層面，另一級是地方層面，省以下都屬于地方治理。（1）本文所述中央和地方財政關(guān)系，指的是中央政府和省級政府財政關(guān)系。

一、界定政府和市場邊界——構(gòu)建政府間財政關(guān)系前提

厘清政府可以在哪些領(lǐng)域發(fā)揮資源配置的作用，是研究政府間財政關(guān)系的前提。

（一）市場經(jīng)濟中的政府職責

在市場經(jīng)濟體制下，市場在資源配置中起決定性作用，政府只應(yīng)該在造成市場失靈的外部性領(lǐng)域發(fā)揮作用，主要包括四方面：一是宏觀經(jīng)濟調(diào)控，二是提供公共產(chǎn)品，三是維護公平競爭的統(tǒng)一市場秩序，四是收入分配調(diào)節(jié)。相應(yīng)的，運用財政資金履行的政府職責——財政事權(quán)的支出范圍，同樣需要遵循上述要求。

政府的職責，最顯著的特點是“公共性”，為表述方便，下文統(tǒng)一用“公共服務(wù)”概括政府職責。

（二）財政事權(quán)是否“越位”、“缺位”——對支出領(lǐng)域的分析

1.財政事權(quán)是否“越位”——競爭領(lǐng)域支出情況

2017年全國一般公共預(yù)算支出項目中，競爭性領(lǐng)域（或者說非公共服務(wù)領(lǐng)域）有物價管理、運動項目管理、體育訓(xùn)練、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項支出、普惠金融發(fā)展支出、目標價格補貼、制造業(yè)、工業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)支持、支持中小企業(yè)發(fā)展和管理、建設(shè)項目貸款貼息、技術(shù)改造、中藥材扶持資金、重點產(chǎn)業(yè)振興和技術(shù)改造項目貸款貼息、民貿(mào)企業(yè)補貼、民貿(mào)民品貸款貼息、金融發(fā)展等16個科目共計4260.44億元支出，占一般公共預(yù)算支出總額的2.1%（2）。

2.財政事權(quán)是否“缺位”——公共服務(wù)支出情況

政府的職責主要是提供公共服務(wù)，尤其是公眾最關(guān)注的的教育、醫(yī)療、環(huán)境保護等事關(guān)民生權(quán)利、社會公平的基本公共服務(wù)。下面，將我國與部分發(fā)達國家在公共服務(wù)、經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域支出作一簡要對比。

從表1看出，我國衛(wèi)生健康支出占財政支出比例只有3.05%，其他發(fā)達國家中，最低的是日本，但占比也達到了13.03%，差距巨大。而我國經(jīng)濟建設(shè)支出比重遠遠高于其他國家。

（三）對優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)的建議

1.增加部分公共服務(wù)投入

持續(xù)增加在衛(wèi)生健康事業(yè)上的公共投入，滿足公眾對多層次、多樣化的健康需求，是補齊財政事權(quán)短板、完善政府支出結(jié)構(gòu)的主要著力點。

科技創(chuàng)新是決定經(jīng)濟內(nèi)生增長、長期發(fā)展的決定性要素，教育投入水平是科技創(chuàng)新能力的重要影響因素，應(yīng)該進一步加大教育投入，為提升全要素生產(chǎn)率、實現(xiàn)可持續(xù)的高質(zhì)量發(fā)展提供保障。

我國與發(fā)達國家在環(huán)保領(lǐng)域的支出占比相差不多，但考慮到發(fā)達國家環(huán)境質(zhì)量普遍較好，我國正處于污染防治“攻堅戰(zhàn)”、生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵時期，大力增加環(huán)保領(lǐng)域投入也是自然選項。

2.逐步降低經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域支出

一方面，要盡快從競爭性領(lǐng)域退出，讓市場在資源配置中起決定性作用;另一方面，隨著基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的不斷完善，這一部分支出從長遠來看自然會逐步降低。

二、財政事權(quán)、支出責任、財權(quán)、財力——政府間財政關(guān)系的構(gòu)成要素及其關(guān)系

在明確政府財政事權(quán)支出范圍之后，緊接著的問題就是——具體的財政事權(quán)由哪一級政府履行最為合適，再進一步的問題則是——如何為各級政府履行財政事權(quán)配備財力。

（一）財政事權(quán)與支出責任相適應(yīng)

財政事權(quán)，是一級政府應(yīng)承擔的運用財政資金履行的任務(wù)和職責，簡單說就是一級政府“花錢該干什么事”。

支出責任，是一級政府履行財政事權(quán)而必須承擔的財政支出義務(wù)，簡單說就是“該誰干的事，該誰掏錢”。

擁有怎樣的財政事權(quán)，就需要承擔怎樣的支出責任。各級政府履行財政事權(quán)的同時應(yīng)該承擔相應(yīng)的支出責任，即“財政事權(quán)與支出責任相適應(yīng)”。

（二）財政事權(quán)與財力相匹配

財力，是一級政府為履行財政事權(quán)而必須獲得的足額資金，簡單說就是一級政府“需要獲得多少錢”。財力必須滿足財政事權(quán)的支出需求，即“財政事權(quán)與財力相匹配”。

一級政府財力的來源，一般有兩條途徑。一是通過本級財權(quán)獲得。財權(quán)，是一級政府籌集和獲得收入的權(quán)力，包括稅收權(quán)、收費權(quán)、發(fā)債權(quán)等，簡單說就是“籌錢的權(quán)力”。二是通過上級政府轉(zhuǎn)移支付。一般來說，中央政府相對地方政府集中更多的財力，地方政府本級財政收入不足以負擔本級支出責任，需要中央財政通過轉(zhuǎn)移支付彌補財力余缺。

（三）財政事權(quán)、支出責任、財權(quán)、財力總體關(guān)系

財政事權(quán)、支出責任、財權(quán)、財力是構(gòu)成中央和地方財政關(guān)系的四個要素，它們之間的邏輯可以用以下思維導(dǎo)圖描述四要素關(guān)系。

三、財政事權(quán)與支出責任相適應(yīng)——劃分依據(jù)與現(xiàn)狀分析

（一）劃分財政事權(quán)的首要依據(jù)——受益范圍

不同領(lǐng)域的外部性，影響范圍是有區(qū)別的。相應(yīng)的，政府的公共服務(wù)受益或影響范圍也是有區(qū)別的。若要充分調(diào)動各級政府提供公共服務(wù)的積極性，就應(yīng)該按照受益范圍劃分事權(quán)與支出責任。

一是對于受益范圍僅限于當?shù)胤秶墓卜?wù)，可作為地方財政事權(quán)，并由地方政府履行支出責任。包括：社會治安、市政交通、農(nóng)村公路、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等與當?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)、受益范圍地域性強的公共服務(wù)。

二是對于事關(guān)全局、受益范圍或影響范圍覆蓋全國的公共服務(wù)，可作為中央財政事權(quán)，并由中央政府履行支出責任。包括：國防、外交、國家安全、出入境管理、國防公路、國界河湖治理、全國性重大傳染病防治、全國性大通道、全國性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護、涉及全國統(tǒng)一市場和要素自由流動、跨地區(qū)司法糾紛審理等公共服務(wù)。

三是對于受益范圍跨區(qū)域的公共服務(wù)，既事關(guān)本地利益，又事關(guān)局部或整體利益，可作為中央和地方共同財政事權(quán)，并由中央政府和有關(guān)地方政府共同履行支出責任。包括：義務(wù)教育、高等教育、科技研發(fā)、公共文化、基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險、就業(yè)、糧食安全、跨?。▍^(qū)、市）重大基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)、環(huán)境保護與治理等體現(xiàn)中央戰(zhàn)略意圖、跨?。▍^(qū)、市）的公共服務(wù)。

（二）如何履行共同事權(quán)與劃分支出責任——區(qū)分兩類情況

共同事權(quán)由中央和地方共同履職并承擔支出責任，容易出現(xiàn)職責不清、推諉卸責的問題，因此，科學(xué)劃分共同事權(quán)的權(quán)責邊界與支出責任就至關(guān)重要。

從共同事權(quán)的服務(wù)對象是否重合這一特點入手，可以將共同事權(quán)區(qū)分為兩類情況。

第一類是中央和地方管理和服務(wù)的對象并不重合。如科技研發(fā)、公共文化等財政事權(quán)，中央和地方有各自機構(gòu)承擔相應(yīng)職責，公共投入各有側(cè)重、并不重合，并各自承擔相應(yīng)支出責任。

第二類是中央和地方管理和服務(wù)的領(lǐng)域、對象重合。如跨?。▍^(qū)、市）重大基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)、環(huán)境保護與治理等，或者如基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保障、基本公共衛(wèi)生服務(wù)、義務(wù)教育、基本就業(yè)服務(wù)、基本生活救助、基本住房保障等體現(xiàn)國民待遇和公民權(quán)利的基本公共服務(wù)。

第二類事權(quán)有一個重要特點，就是“信息不對稱”——地方政府更接近服務(wù)對象，更了解基本情況，相對中央政府有明顯的信息優(yōu)勢。對此，可以中央負責制定標準、出臺規(guī)劃、監(jiān)督管理，地方負責具體執(zhí)行。中央與地方按比例承擔支出責任，比例的大小需要根據(jù)財政事權(quán)基本公共服務(wù)屬性輕重、受益范圍外溢程度、是否激勵相容而定。

兩類財政事權(quán)中，第二類是財政研究中的焦點、難點問題。

（三）對當前財政事權(quán)和支出責任劃分現(xiàn)狀的分析

下面，對2017年中央和地方本級支出數(shù)據(jù)進行分析，得出以下主要結(jié)論：

1.部分財政事權(quán)劃分不符合受益范圍依據(jù)

從受益范圍劃分財政事權(quán)的原則來看，地方政府承擔了一些應(yīng)該由中央政府承擔的職責，包括以下11項科目支出：質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督與檢驗檢疫事務(wù)，國防，擁軍優(yōu)屬，退役士兵能力提升，部隊供應(yīng)，在鄉(xiāng)復(fù)員、退伍軍人生活補助，義務(wù)兵優(yōu)待，農(nóng)村籍退役士兵老年生活補助，退役安置，食品和藥品監(jiān)督管理事務(wù)，國際河流治理與管理。以上科目支出共計2085.06億元。

2.部分共同事權(quán)中央支出責任過輕

對于第二類共同事權(quán)，支出責任的分擔也要分兩種情況對待：

一種是體現(xiàn)國民待遇和公民權(quán)利、事關(guān)全局長遠發(fā)展或涉及全國統(tǒng)一市場和要素自由流動的財政事權(quán)，中央相對地方更有激勵去履職，所以應(yīng)以中央為主、地方為輔劃分支出責任。包括15項支出科目：普通教育，職業(yè)教育，特殊教育，科學(xué)技術(shù)普及，基本公共衛(wèi)生服務(wù)，疾病預(yù)防控制機構(gòu)，財政對基本養(yǎng)老保險基金的補助，財政對基本醫(yī)療保險基金的補助，殘疾人事業(yè)，自然災(zāi)害生活救助，臨時救助，最低生活保障，特困人員救助供養(yǎng)，其他生活救助，扶貧。這15個項目，目前中央和地方支出分別為1558.43億元、44632.79億元，中央支出占比嚴重偏低。

一種是受益范圍跨地區(qū)、地方政府具有更多信息優(yōu)勢的財政事權(quán)，可由中央和地方同等承擔支出責任。包括8項支出科目：就業(yè)補助，污染防治，自然生態(tài)保護，天然林保護，退耕還林，風(fēng)沙荒漠治理，退牧還草，長江黃河等流域管理。這8個項目，目前中央和地方支出分別為41.9億元、3792.94億元，中央支出占比仍然很低。

（四）對財政事權(quán)和支出責任劃分調(diào)整的建議

可將國防等18項地方政府承擔的事權(quán)和支出責任劃給中央，可將普通教育等11項事權(quán)的中央、地方支出比例調(diào)整為8∶2，可將就業(yè)補助等8項事權(quán)的中央、地方支出比例調(diào)整為5∶5。

四、通過財權(quán)獲得收入——財權(quán)劃分原則與現(xiàn)狀分析

（一）財權(quán)劃分的兩個原則

稅收權(quán)是財權(quán)最主要的部分，也是中央和地方財權(quán)劃分的核心內(nèi)容，其劃分主要應(yīng)該遵循兩個原則：

1.收入劃分側(cè)重中央

無論是聯(lián)邦制國家還是單一制國家，中央政府都應(yīng)該掌握大部分財力，居于主導(dǎo)地位，一方面使中央政府對地方政府形成一定的財力調(diào)控，另一方面有利于引導(dǎo)地方政府貫徹中央戰(zhàn)略意圖。

2.稅種劃分科學(xué)合理

按照成熟市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗，一般將稅基流動性較強、地區(qū)間分布不均衡、年度間波動較大以及稅負易轉(zhuǎn)嫁、涉及收入分配等的稅種劃給中央政府，將稅基較為地域化、地方擁有信息優(yōu)勢的稅種劃給地方政府。

（二）財權(quán)劃分現(xiàn)狀分析

對照前述中央和地方稅種劃分標準，我國稅種劃分存在兩個突出問題：

一是共享稅比例過高激勵地方政府過度投資。增值稅具有稅基流動性強、易轉(zhuǎn)嫁的特點，企業(yè)所得稅具有稅基流動性強、事關(guān)收入分配的特點，這兩種稅適合作為中央政府稅收。2017年，增值稅和企業(yè)所得稅占據(jù)地方政府稅收收入的58.1 %，兩稅集中在工業(yè)部門征收，只要工業(yè)投資擴張，一般會帶來增值稅和企業(yè)所得稅增長，這就激勵地方政府大力推動工業(yè)企業(yè)擴大投資規(guī)模。當所有地方政府追逐工業(yè)投資帶來的稅收增長和GDP增長時，就會競相上馬大型工業(yè)項目，進行大量工業(yè)投資，最終造成嚴重產(chǎn)能過剩、引發(fā)債務(wù)風(fēng)險。

二是地方政府缺乏主體稅種。如前所述，我國地方政府的主要稅收收入來自共享稅，缺乏地方主體稅種。

（三）財權(quán)劃分改革建議

1.優(yōu)化部分稅種劃分

可將增值稅改為中央稅（并降低增值稅稅率），同時，為減少對地方收入減少影響，可允許地方在不超過原增值稅分享額度內(nèi)開征零售環(huán)節(jié)銷售稅。將企業(yè)所得稅由中央、地方比例分成制改為按核定稅基分享制，地方按固定比例征稅，中央征收累進稅。

2.建立地方主體稅種

房地產(chǎn)稅稅基穩(wěn)定，缺乏流動，是理想的地方稅種，在絕大多數(shù)國家都是地方政府主體稅種。此外，房地產(chǎn)稅是對土地存量的市值征收，與地方政府的公共服務(wù)職能是激勵相容的，因為地方政府為了獲得更多的房地產(chǎn)稅收入，就必須改善公共服務(wù)、優(yōu)化營商環(huán)境。因此，可把房地產(chǎn)稅作為地方主體稅種。

五、如何通過轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)財力——關(guān)鍵問題與現(xiàn)狀分析

（一）運用轉(zhuǎn)移支付的兩個關(guān)鍵問題

一是轉(zhuǎn)移支付規(guī)模要適度。轉(zhuǎn)移支付過低，不能有效彌補地方政府財力余缺，無法實現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展、國家戰(zhàn)略部署的目標;轉(zhuǎn)移支付過高，容易削弱地方官員發(fā)展本地經(jīng)濟和依法籌集稅收的激勵，引發(fā)地方官員道德風(fēng)險和資源浪費。

二是轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)要合理?？紤]到政府的職能主要就是提供公共服務(wù)，應(yīng)該以促進基本公共服務(wù)均等化為目標的一般轉(zhuǎn)移支付為主，專項轉(zhuǎn)移支付為輔。此外，由部門管理的專項轉(zhuǎn)移支付項目繁雜、資金分散，不利于發(fā)揮資金規(guī)模效益，同樣要求盡量減少專項轉(zhuǎn)移支付。

（二）對轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)狀分析

1.轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過大。2017年，中央對地方轉(zhuǎn)移支付占中央一般公共預(yù)算支出的60.1%，是中央本級支出的1.9倍;占地方一般公共預(yù)算收入的36.4%。如此大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付，不利于調(diào)動地方政府發(fā)展經(jīng)濟、培植稅源的積極性。

2.專項轉(zhuǎn)移支付安排不合理

2017年，專項轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的38.4%（占比仍然接近四成），一共70個支出科目，逐項分析后發(fā)現(xiàn)存在以下問題：

一是仍然存在競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?。在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金、工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項獎補資金、目標價格補貼、普惠金融發(fā)展專項資金、農(nóng)業(yè)保險保費補貼、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金、工業(yè)轉(zhuǎn)型升級資金、中小企業(yè)發(fā)展專項資金、服務(wù)業(yè)發(fā)展資金、外經(jīng)貿(mào)發(fā)展資金、民族貿(mào)易和民族特需商品生產(chǎn)企業(yè)貸款貼息等11個領(lǐng)域安排了1469.28億元專項，占全部專項轉(zhuǎn)移支付的6.7%。

二是與財政事權(quán)、支出責任劃分不匹配。退役安置補助經(jīng)費、重要物資儲備貼息資金、糧食風(fēng)險基金等3個支出項目安排了579.45億元專項，占全部專項轉(zhuǎn)移支付的2.6%，其對應(yīng)的事權(quán)應(yīng)該屬于中央事權(quán)，轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該劃為中央本級支出;城市管網(wǎng)專項資金、農(nóng)村危房改造補助資金、統(tǒng)借統(tǒng)還外國政府貸款和國際金融組織貸款項目等3個支出領(lǐng)域安排了444.85億元專項，占全部專項轉(zhuǎn)移支付的比例為2.0%，其對應(yīng)的事權(quán)應(yīng)該屬于地方事權(quán)，應(yīng)該取消相應(yīng)轉(zhuǎn)移支付。

三是共同事權(quán)領(lǐng)域存在專項轉(zhuǎn)移支付過多過散。70個專項平均每個項目312.6億元，金額最少的項目（民族貿(mào)易和民族特需商品生產(chǎn)企業(yè)貸款貼息）只有0.02億元，金額最多的項目（基建支出）高達3942.36億元，標準差高達627.8。

（三）改進轉(zhuǎn)移支付的建議

1.縮減轉(zhuǎn)移支付規(guī)模

根據(jù)財政事權(quán)與支出責任劃分的分析，今后要強化中央事權(quán)和支出責任，相應(yīng)地削減地方財政事權(quán)與支出責任，這為減少轉(zhuǎn)移支付騰出空間，縮減規(guī)模的重點是專項轉(zhuǎn)移支付。

2.縮減和整合專項轉(zhuǎn)移支付

一是逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?。要盡快清理競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?。對確需扶持的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)，可探索政府投資基金等市場化運作模式。

二是促進轉(zhuǎn)移支付和財政事權(quán)與支出責任劃分銜接有序。對屬于中央事權(quán)的，要將轉(zhuǎn)移支付劃為中央本級支出，由中央單位直接承擔;對屬于地方事權(quán)的，取消專項轉(zhuǎn)移支付，由地方承擔支出責任。對其他共同事權(quán)的專項轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)考慮在強化中央支出責任以后，相應(yīng)取消或減少專項規(guī)模。

三是進一步清理整合專項轉(zhuǎn)移支付。大幅度整合同一支出方向下不同專項，推動同一支出方向資金的統(tǒng)籌使用。

總體來看，當前我國的中央和地方財政關(guān)系，距離國家治理現(xiàn)代化的要求，還存在差距。需要在優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)、強化中央財政事權(quán)與支出責任、健全地方稅體系、縮減和整合專項轉(zhuǎn)移支付等方面著重推進改革，達到“財政事權(quán)與支出責任相適應(yīng)、與財力相匹配”的制度目標。

注釋：

（1）劉尚希：《基于國家治理的財政改革新思維》.《地方財政》，2014年第1期。

（2）本文所有涉及2017年財政數(shù)據(jù)，全部來源于財政部“2017年全國財政決算數(shù)據(jù)（http：//yss.mof.gov.cn/qgczjs/index.html）”或據(jù)其計算所得。

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[9]楊志勇.中央和地方事權(quán)劃分思路的轉(zhuǎn)變：歷史與比較的視角[J].財政研究，2016，（9）.

[10]周飛舟.分稅制十年：制度及其影響口[J].中國社會科學(xué)，2006，（6）.

[11]International Monetary Fund.Government Finance Statistics Yearbook 2015[M].http：//data.imf.org/？sk=388DFA60-1D26-4ADE-B505-A05A558D9A42&sId=1479331931186.

（責任編輯 吳曉妹）