肖書興 白福臣

摘?要：伏季休漁制度是保護(hù)漁業(yè)資源的一種重要政策手段。結(jié)合目前湛江市的漁業(yè)資源被過度開發(fā)的實際狀況，從公共政策學(xué)的角度作為研究的切入點，運(yùn)用公共政策學(xué)領(lǐng)域的相關(guān)理論，從休漁政策本身、政策合理性、政策具體性、政策穩(wěn)定性四方面探討了目前湛江市伏季休漁制度本身存在的缺陷，和以政策執(zhí)行者、政策工具、政策環(huán)境三個方面存在的三個問題作為切入點研究伏季休漁制度執(zhí)行中要改進(jìn)的地方。提出設(shè)立多元化伏季休漁管理體制、優(yōu)化現(xiàn)有的伏季休漁政策、健全執(zhí)法機(jī)制，完善執(zhí)法系統(tǒng)、和完善伏季休漁最新的宣傳機(jī)制等方面的相關(guān)優(yōu)化對策建議。

關(guān)鍵詞：伏季休漁;制度優(yōu)化;禁漁制度;漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展

中圖分類號：F276.44

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

自從20世紀(jì)90年代以來，人類獲取海洋漁業(yè)資源的能力不斷提高，現(xiàn)代化的漁業(yè)生產(chǎn)借助大型漁船和先進(jìn)的魚群探測儀器、捕撈工具等使得捕撈效率極高，造成了漁業(yè)資源的過度捕撈。但眾所周知，漁業(yè)資源不是取之不盡用之不竭的，而是再生性資源。如果我們盲目和過度不節(jié)制地捕撈，那么就有可能造成捕撈業(yè)蕭條和漁業(yè)資源衰竭的嚴(yán)峻情況。因此，重視海洋生態(tài)保護(hù)，不掠奪海洋資源，保護(hù)海洋漁業(yè)環(huán)境和生態(tài)多樣性，走可持續(xù)發(fā)展道路越來越成為人們的共識[1]。

據(jù)統(tǒng)計，湛江市海岸線長達(dá)1 243.7 km2，占廣東省總海岸線長度的30.2%，是個漁業(yè)大市。漁業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有15個，漁業(yè)村約219個，其中以海洋漁業(yè)捕撈為主的漁業(yè)村197個。漁業(yè)人口高達(dá)45.13萬人，捕撈漁業(yè)人口25.26萬人。全市海洋捕撈漁船約1.52萬艘、功率高達(dá)34.13萬kW。漁業(yè)資源在湛江市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展扮演重要的角色，保護(hù)湛江市漁業(yè)資源，促進(jìn)漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展，對于湛江市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民安居樂業(yè)來說至關(guān)重要。同時由于國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2018年5月1日選擇在湛江市組織開展全國海洋伏季休漁執(zhí)法啟動活動，說明對湛江伏季休漁的重視，因此深入研究伏季休漁制度，對于湛江市落實并完善休漁制度和促進(jìn)漁漁業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展起到重要作用。

1?湛江市伏季休漁制度出臺背景和實施情況

1.1?湛江市伏季休漁制度的出臺背景

伏季休漁制度是在1995年正式實施，在東海和黃海海域最先試行。屬于北部灣海域的湛江市實行伏季休漁制度相對其他海域晚4年，1999年才開始實施伏季休漁制度。在沒實施伏季休漁制度前的湛江市，隨著本地漁民捕魚技術(shù)水平提高和捕撈強(qiáng)度不斷加大，超過了漁業(yè)資源恢復(fù)能力，湛江市海洋漁業(yè)資源開始出現(xiàn)衰退的現(xiàn)象，最明顯的表現(xiàn)在于經(jīng)濟(jì)魚類的減少。根據(jù)廣東省海洋捕撈業(yè)的調(diào)查數(shù)據(jù)反映，湛江市由1987年漁船單位平均作業(yè)時產(chǎn)大約550 kg到1997年時產(chǎn)大約222 kg，十年時間經(jīng)濟(jì)魚類下降了一半以上。經(jīng)濟(jì)魚類的的快速下降導(dǎo)致了海洋漁業(yè)效益嚴(yán)重下滑，漁船生產(chǎn)虧損，漁民收入減低，甚至出現(xiàn)漁船停產(chǎn)等嚴(yán)重問題。而這些問題不可避免地轉(zhuǎn)化成影響湛江市漁區(qū)社會安定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利因素。為此，相關(guān)水產(chǎn)專家、廣大漁民群眾和基層干部呼吁必須盡快采取有效措施保護(hù)漁業(yè)資源，做好漁業(yè)資源合理利用和養(yǎng)護(hù)工作[2]。

而湛江市作為北部灣最重要的沿海漁業(yè)城市，在南海區(qū)漁政漁港監(jiān)督管理局和農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局協(xié)同合作下做了充分的調(diào)查研究，并且與相關(guān)水產(chǎn)專家、廣大漁民群眾和基層干部不斷地交換意見和反復(fù)論證之后，征求有關(guān)省和相關(guān)自治區(qū)漁業(yè)主管部門的意見，大家普遍認(rèn)為東海和黃海海域伏實施季休漁制度是當(dāng)時行之有效的保護(hù)漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展的成功經(jīng)驗，建議也在面臨漁業(yè)衰退的湛江市推行伏季休漁制度。而且當(dāng)時國家政府除了積極推行伏季休漁制度，還制定了其他策略，如關(guān)注發(fā)展遠(yuǎn)洋捕撈業(yè)和海外漁業(yè)，推出“零增長”和“負(fù)增長”的漁業(yè)政策。為了貫徹國家政策，最重要的是保護(hù)漁業(yè)資源和漁民的長久利益，于是經(jīng)湛江市政府和漁業(yè)相關(guān)部門研究決定，湛江市1999年6月1日開始實施伏季休漁制度，至今已有約20年。

1.2?湛江市伏季休漁制度的實施情況

根據(jù)整理資料和具體情況本文總體上把湛江近20年的伏季休漁制度執(zhí)行實施的情況分為四個階段：

初步實施階段（1999—2000年）：初步實施階段為1999年到2000年的每年6月1日零時到七月31日24時，休漁時間持續(xù)兩個月，由于是初步實施階段，該階段對漁業(yè)的作業(yè)類型限制得比較寬松，禁止其他作業(yè)捕魚，但允許刺網(wǎng)和釣業(yè)捕魚。該階段主要工作是借鑒其他地方的伏季休漁制度的經(jīng)驗和收集處理實施伏季休漁制度的社會各階層的反應(yīng)，建立完善的法律法規(guī)和成立相關(guān)立法執(zhí)法部門，同時做好伏季休漁政策的執(zhí)行有效性評估和宣傳工作。這一階段由于是開始階段，各種執(zhí)法行動不嚴(yán)，偷捕行為比較多，政策實施的效果較差。

逐步完善階段（2001—2008年）：雖然這階段延續(xù)了伏季休漁期是兩個月的時間長度沒變，但不同的是，隨著伏季休漁政策在湛江市實施的工作經(jīng)驗的積累，湛江市各級漁業(yè)主管部門與相關(guān)職能部門的配合已經(jīng)做到通力合作，精心組織，周密安排，休漁工作取得明顯效果。同時湛江市相關(guān)部門為了扭轉(zhuǎn)海洋捕撈業(yè)的生產(chǎn)狀況，該階段湛江市還鼓勵實施增殖放流和興建人工魚礁等因地制宜的活動，雖然在一定程度上湛江市漁業(yè)資源狀況衰退趨勢得到一定的緩解，但還遠(yuǎn)未能從根本上改善湛江市漁業(yè)資源基礎(chǔ)。伏季休漁制度對漁業(yè)資源的保護(hù)主要從休漁時間、休漁作業(yè)類型和休漁海域范圍三個維度來綜合管理才能達(dá)到最優(yōu)，湛江市在海域范圍和休漁時間不變的前提下，只能對伏季休漁制度的作業(yè)類型來調(diào)整，雖然作業(yè)類型的調(diào)整對漁業(yè)資源保護(hù)收效甚微，但是也在逐步完善。

全面實施階段（2009—2016年）：政策的調(diào)整變化趕不上科學(xué)技術(shù)的發(fā)展步伐，這一階段湛江市各種高科技的捕魚技術(shù)出現(xiàn)（魚群探測器、GPS魚群定位技術(shù)等），導(dǎo)致伏季休漁制度沒能逆轉(zhuǎn)漁業(yè)資源衰退狀況，甚至出現(xiàn)過度捕撈趨勢加重的情況，保護(hù)海洋漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展迫在眉睫，因此，湛江市開始了全面實施伏季休漁階段，不只在休漁作業(yè)類型的維度上加強(qiáng)調(diào)整，同時還在休漁時間的維度上也做出了調(diào)整。休漁作業(yè)類型加強(qiáng)調(diào)整表現(xiàn)為，禁止所有生產(chǎn)漁船作業(yè)和其他作業(yè)，拖網(wǎng)和燈光圍網(wǎng)也在禁止之內(nèi)，相比之前允許刺網(wǎng)、籠捕和釣業(yè)，這階段在休漁作業(yè)類型的執(zhí)行力度上已經(jīng)明顯增加;在休漁時間上也有所變化，根據(jù)湛江市魚類產(chǎn)卵實際情況，結(jié)合國家政策，為確保休漁效果，有針對性地提前休漁時間，提前了半個月，從每年的5月16日12時就開始全面禁海休漁，直到當(dāng)年8月1日12時，休漁時間持續(xù)2個半月之久。比前兩階段休漁時間延長了半個月。因此這一階段不管是在時間長度，禁止作業(yè)類型的具體性等方面都做到了更加全面。

史上最嚴(yán)階段（2017—2018年）：這階段，由于全球氣候變暖，各種生物的生活規(guī)律都發(fā)生了變化，湛江市的的主要魚類產(chǎn)卵期也提前，但是不屬于休漁期，漁民保護(hù)漁業(yè)資源意識不強(qiáng)，大肆圍補(bǔ)幼魚，幼魚還沒得到足夠時間生長，個頭和重量都偏小，因此經(jīng)濟(jì)漁業(yè)產(chǎn)量嚴(yán)重下滑。有鑒于此，農(nóng)業(yè)部決定調(diào)整思路，2017年年初農(nóng)業(yè)部對湛江市海洋伏季休漁制度做出重新調(diào)整和規(guī)定，不但延長了休漁時間、還擴(kuò)大了休漁范圍。在前階段休漁時間2個半月的基礎(chǔ)上延長至3個半月，也就是從每年的5月1日12時一直到8月16日12時，這三個半月的時間里禁止捕魚[3]。同時休漁的作業(yè)類型執(zhí)法力度也空前嚴(yán)格，除釣具外，禁止一切作業(yè)類型，甚至配套服務(wù)的捕撈輔助漁船也只能停留在港口，同步休漁。中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2018年5月在湛江舉行全國伏季休漁執(zhí)法啟動活動，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)要求湛江市政府要突出執(zhí)法合作，促進(jìn)漁政部門與生態(tài)環(huán)境、市場監(jiān)管、海警、交通等部門之間相互合作，同時保持積極密切聯(lián)系，做到聯(lián)合執(zhí)法，強(qiáng)化港口碼頭和船籍確實落實到位，對定置網(wǎng)嚴(yán)格清理，保證伏季休漁真正做到有效果，將伏季休漁執(zhí)法活動和力度調(diào)整至最強(qiáng)。這一階段可以稱為湛江“史上最嚴(yán)”休漁階段。

根據(jù)表1可知，湛江市從1999年開始實施伏季休漁制度到目前的2018年剛好20年整，而伏季休漁制度的執(zhí)行實施情況是根據(jù)漁業(yè)資源保護(hù)效果和執(zhí)行過程遇到的問題而不斷改變的。從表中的變化不難發(fā)現(xiàn)，湛江市伏季休漁政策由于各種原因?qū)е滦轁O效果不佳，因此休漁政策越來越嚴(yán)格。

2?湛江市伏季休漁制度政策實施存在的問題

2.1?湛江市休漁制度政策制定存在的問題

2.1.1?休漁制度本身存在的問題?湛江市漁業(yè)管理部門一般都是執(zhí)行國家制定的伏季休漁政策，而國家制定的伏季休漁政策作為命令和控制型政策，本身就存在該類政策固有的不足和缺陷而達(dá)不到全面發(fā)揮伏季休漁政策保護(hù)漁業(yè)資源的效果[4]。主要體現(xiàn)在命令和控制型政策呈現(xiàn)出一種主動和被動的對立關(guān)系，伏季休漁政策的實施方——政府占據(jù)主動地位，是強(qiáng)制性執(zhí)行和克服各種阻力實施下去，而漁民卻是弱勢群體，始終處于被動接受政府命令的處境。因此伏季休漁政策在觸動到漁民乃至漁業(yè)行業(yè)各個環(huán)節(jié)的切身利益的情況之下，不但沒有喚醒漁民和相關(guān)漁業(yè)從業(yè)人員主動參與到該政策中去保護(hù)漁業(yè)資源，反而引起嚴(yán)重抵觸伏季休漁政策的反作用，以致于在政策實施的這些年，湛江市每年都會有各種各樣的偷捕違法行為，不斷給執(zhí)法人員增加難度。漁業(yè)資源具有很強(qiáng)的流動性，導(dǎo)致漁民潛意識里認(rèn)為屬于公共資源，而且湛江市屬于北部灣，和很多國家相鄰，我國單方面強(qiáng)制實施伏季休漁制度，而其他國家不實施，在漁民的眼中就是養(yǎng)肥的魚兒流到別人家中去了，嚴(yán)重地與漁民的利益目標(biāo)不相符，漁民會試圖躲過政府的管制外出捕魚，湛江市在執(zhí)行伏季休漁政策時沒有解決好這些問題，雖然休漁制度執(zhí)行這么多年且不斷改進(jìn)，但收效甚微。以致當(dāng)?shù)鼐用裾J(rèn)為伏季休漁制度“治標(biāo)不治本”[5]。

2.1.2?休漁政策缺乏合理性?政策具備合理性有如下要求：一是符合客觀規(guī)律;二是合法化;三是與社會文化保持一致;四要符合廣大人民群眾根本利益，才能取得社會公眾對該政策的認(rèn)同。湛江市政府本著因地制宜和為廣大人民利益著想的原則，多次向省政府提出以下政策建議：（1）將南海伏休時間提前到3月15日。湛江市屬于熱帶亞熱帶氣候，魚、蝦產(chǎn)卵、繁殖時間較早，魚、蝦洄游集中產(chǎn)卵繁殖時間在每年3-4月。同時建議縮短休漁時間，由現(xiàn)在的3個半月調(diào)整為3個月。3個半月休漁期時間長，數(shù)量龐大、長期集中停泊的休漁漁船經(jīng)雨淋曝曬，漁船防風(fēng)、消防安全監(jiān)管壓力大。同時，漁民全年可正常出海生產(chǎn)的時間其實不多，休漁時間過長對漁民生產(chǎn)生活影響甚大。（2）12米以下小型刺網(wǎng)作業(yè)漁船是生計漁船，對漁業(yè)資源破壞程度低，關(guān)系到漁民的“精準(zhǔn)扶貧”和漁區(qū)社會穩(wěn)定，建議列為免休對象。但是這種合理的建議并沒有得到采納。相反，上級政府一刀切的伏季休漁政策缺乏因地制宜的合理性，不但增加了湛江市政府政策的執(zhí)行成本和阻力，同時不符合客觀規(guī)律和人民群眾的利益，不但無法取得漁民的認(rèn)同感和支持，而且無法有效地調(diào)節(jié)、組織、管理和控制漁民的生產(chǎn)作業(yè)活動和提高休漁制度政策執(zhí)行的效率[6]。

2.1.3?休漁政策缺乏具體性?政策方案和目標(biāo)應(yīng)具體明確，政策的行動步驟和工具要有明文明確規(guī)定，而且盡可能地細(xì)化子政策，這樣明確具體性的政策才能確保行政人員在執(zhí)行時不會因含糊不清、模棱兩可的政策界定而導(dǎo)致政策無法順利推行。

由于歷史原因，湛江市沿海地區(qū)一直存在著一定數(shù)量的“三無”捕撈船舶。這些利用“三無”船舶捕魚的漁民均較貧困，他們世代以漁為生，離開漁業(yè)生存成為較大問題，對這些“三無”船舶處置一直存在不同看法。長期以來對“三無”船舶從事海洋捕撈作業(yè)管理缺乏有效管理措施，特別是休漁期，這些“三無”船舶出海捕撈，查扣后處置難度非常大。如果作銷毀處理，不利于社會穩(wěn)定;如果只作罰款處理，船舶放行后可能又會出海捕撈;如果長期扣押，看管十分困難，看管成本十分巨大。湛江市政府曾建議上級部門給出明確的處理意見，而上級政府一直沒給具體的執(zhí)行方案。而這種缺乏具體性的政策造成湛江市相關(guān)漁業(yè)部門執(zhí)行困難和推行進(jìn)度緩慢。

還有，湛江市海域廣闊，因此魚類種群繁多，魚類的產(chǎn)卵時間雖然集中在夏天，但依然存在著產(chǎn)卵時間的差異，但湛江市執(zhí)行的我國伏季休漁制度政策沒有細(xì)化明確規(guī)定在休漁期間對哪種產(chǎn)卵魚類進(jìn)行重點保護(hù)，沒有制定出相關(guān)的品種保護(hù)細(xì)則，只是做出一個大概的規(guī)定，正是這種不具體、界限含糊不清的政策造成了湛江市在制定統(tǒng)一休漁時間時和某些產(chǎn)卵習(xí)性種群不在休漁期間的魚類種群不相符，而達(dá)不到休漁政策所要達(dá)到保護(hù)漁業(yè)資源的效果，也難以對所有種群的魚類形成有效保護(hù)[7]。

2.1.4?休漁政策缺乏穩(wěn)定性?政策的穩(wěn)定性要求一旦政策制定出來，便不可輕易變動。朝令夕改、變化頻繁的政策即使符合要求，也會讓公眾難以適從，使政策的威信嚴(yán)重打折扣，執(zhí)行起來必然困難重重。

根據(jù)農(nóng)業(yè)部休漁制度有關(guān)規(guī)定，湛江市自1999年實施伏季休漁以來，伏季的休漁時間不管是日期還是長度都不間斷地在發(fā)生變化，從最初的兩個月到兩個半月再到三個半月。休漁期的作業(yè)類型也是不斷地變化，從最初允許刺網(wǎng)，到禁止刺網(wǎng)，到禁止所有類型，再到連配套服務(wù)的捕撈漁船都禁止?；谝陨系淖兓浑y看出，伏季休漁政策缺乏一定的穩(wěn)定性，隨著時間的推移休漁的時間越來越長，休漁作業(yè)的強(qiáng)度也是越來越大[8]。雖然說政策的變化有它的必要性和適時性，但變化頻繁會使以捕魚為生的漁民需要不斷地重新適應(yīng)和接受。特別是延長伏季休漁時間，這實際上是減少了漁民出海捕魚的收入，觸碰到他們的既得利益。因此漁民們對這種缺乏穩(wěn)定性的政策表現(xiàn)出相當(dāng)大的不滿，這無形中給政策的執(zhí)行增加了阻力和難度，伏季休漁的效果也因此受到直接的影響。

2.2?休漁政策執(zhí)行存在的問題

2.2.1?休漁政策執(zhí)行者問題?執(zhí)行者是政策執(zhí)行的主體和核心要素，一個行動高效、堅強(qiáng)有力的執(zhí)行者是政策高效執(zhí)行的重要依靠，執(zhí)行者的素質(zhì)、利益取向、認(rèn)知水平、價值觀、執(zhí)行心態(tài)及能力等的發(fā)揮往往決定了政策執(zhí)行的效果。但是湛江市局部地區(qū)的相關(guān)部門卻表現(xiàn)出相反的作風(fēng)，據(jù)湛江日報2018年7月4日報道稱，雷州市海洋與漁業(yè)局黨組書記、局長蔡某濤，在擔(dān)任該局的負(fù)責(zé)人時，因長期不履行管黨治黨責(zé)任，在其位不謀其職，工作嚴(yán)重瀆職，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)班子政治生態(tài)惡化，基層黨組織和基層工作紀(jì)律軟弱渙散，于2018年7月2日被雷州市委免職。據(jù)當(dāng)?shù)厝罕娊榻B，蔡某濤任職期間，群眾強(qiáng)烈反應(yīng)和上訪的“漁霸”“包海”及“保護(hù)傘”問題不但沒有盡力解決，還睜一只眼閉一只眼縱容親信違規(guī)執(zhí)法、以罰代管、“吃拿卡要”、隨心所欲習(xí)以為常，甚至出現(xiàn)下級漁政執(zhí)法中隊扣押上級漁政執(zhí)法大隊船只長達(dá)半月之久的烏龍事件，并被紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)立案審查。蔡某濤雖然級別不高，但官方通報中的問題描述詳細(xì)且“罕見”[9]。樹如果從根開始爛，人從思想開始腐敗的話，那么再好的政策也是執(zhí)行不下去的，蔡某濤作為一局之長，一個地方伏季休漁政策的核心執(zhí)行者，其表現(xiàn)出來的素質(zhì)、價值觀、認(rèn)知水平、利益取向、政策執(zhí)行心態(tài)等都是腐敗的官僚作風(fēng)行為，導(dǎo)致整個領(lǐng)導(dǎo)班子都出了問題，而這種問題在湛江市其他地方也時有發(fā)生，因此湛江市伏季休漁政策執(zhí)行效果不盡人意。

2.2.2?休漁政策工具問題?公共政策的成功執(zhí)行需要借助某種執(zhí)行工具作為手段去實施，執(zhí)行工具選擇是否正確、運(yùn)用是否恰當(dāng)和是否充足，關(guān)系到政策目標(biāo)能否順利實現(xiàn)。適時、正確地使用政策執(zhí)行工具能夠提升政策執(zhí)行力。但同時，如果不恰當(dāng)?shù)厥褂谜邎?zhí)行工具或者缺乏政策執(zhí)行的工具，就會從不同的方面影響政策目標(biāo)的實現(xiàn)。

湛江是漁業(yè)大市，地處雷州半島，三面環(huán)海，海岸線彎曲和狹長。因此休漁政策不管在宣傳還是在管理上都面臨巨大的壓力，在漁民素質(zhì)不高的情況下，實施實時監(jiān)控尤為重要，可是從表2休漁政策執(zhí)行工具漁政船情況來看，2003到2014年之間漁政船在16到28艘之間，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均不到2艘，一艘漁政船要管理七八個漁業(yè)村，不難看出政策工具漁政船配備率極其低下，不利休漁政策實施。而且休漁期間，湛江市政府為了有效遏制非法捕撈行為，漁業(yè)管理部門會加大海上巡查力度，漁政船除白天巡查外，還要強(qiáng)化夜間巡查，在這么高強(qiáng)度的使用下，漁政船要定期安排裝備維護(hù)保養(yǎng)，所以在政策執(zhí)行工具漁政船配備率這么低的情況下，一旦漁政船發(fā)生故障，伏季休漁政策就會出現(xiàn)三天打魚兩天曬網(wǎng)的結(jié)果，嚴(yán)重影響休漁政策的政策宣傳、管理、目標(biāo)等效果實現(xiàn)。

2.2.3?休漁政策環(huán)境問題?公共政策執(zhí)行總是處于一定的自然環(huán)境和社會環(huán)境當(dāng)中，并受到當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境和社會環(huán)境的制約，影響著政策目標(biāo)的實現(xiàn)和政策執(zhí)行的整個過程。在自然環(huán)境方面，良好的自然條件、適宜的氣候、便利的交通，這些都會大大減少政策執(zhí)行的費用，降低執(zhí)行成本，提高政策執(zhí)行效率[10]。

湛江市伏季休漁政策的實行環(huán)境則剛剛相反，據(jù)我們對雷州海洋與漁業(yè)局副局長的訪問，每年在伏季休漁期間都會發(fā)生一些沖突事件，第一，行政執(zhí)法人員與漁民沖突。湛江市很多村鎮(zhèn)都有自己的本地方言，“閩南語”居多。當(dāng)?shù)貪O民的文化水平又不高。但目前很多執(zhí)法人員不懂當(dāng)?shù)卣Z言，在執(zhí)法的過程當(dāng)中，可能由于語言誤會引起沖突，或者在宣傳政策的時候形成誤解，導(dǎo)致漁民對休漁政策的理解存在嚴(yán)重偏差，這種語言不通環(huán)境下伏季休漁制的政策執(zhí)行阻礙重重。第二，當(dāng)?shù)氐膱?zhí)法人員工資待遇普遍偏低，執(zhí)法的積極性比較低，對于政策執(zhí)行沒有做到盡心盡責(zé)，恪守公職。第三，湛江位于北回歸線以南，屬于熱帶季風(fēng)氣候，氣溫年均23.2 ℃，7月最高，月平均為28.9 ℃，最高曾達(dá)38.1 ℃。特別是伏季休漁這段時間正屬氣溫高溫期，執(zhí)法人員在外面作業(yè)容易中暑，真正在海上執(zhí)法時間并沒達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。第四，交通極為不便，湛江市沿海農(nóng)村比較偏僻，執(zhí)法人員在執(zhí)法作業(yè)的過程當(dāng)中從工作單位到執(zhí)法地點路程較遠(yuǎn)和時間花費較多，正常工作時間的實際工作量不能按時完成。基于以上惡劣的政策執(zhí)行環(huán)境，伏季休漁制度在湛江市的執(zhí)行一直處于不理想滯后狀態(tài)。

3?湛江伏季休漁制度的優(yōu)化對策建議

3.1?設(shè)立多元化伏季休漁管理制度

（1） 轉(zhuǎn)變管理部門的管理模式。海洋漁業(yè)資源的有效保護(hù)離不開相關(guān)部門的管理。由于海洋漁業(yè)資源管理涉及到海洋、環(huán)境、資源、漁業(yè)等多個部門。湛江市目前“單一部門”海洋與漁業(yè)局的管理模式在解決漁業(yè)資源過度捕撈的問題上存在嚴(yán)重缺位的現(xiàn)象，因此，湛江市政府應(yīng)根據(jù)管理的需要，結(jié)合農(nóng)業(yè)部門、資源和生態(tài)管理部門等和漁業(yè)管理相關(guān)部門單位的具體情況，在伏季休漁期間與海洋與漁業(yè)局建立合作，向“多部門綜合管理”轉(zhuǎn)變。形成全方位的管理模式，在伏季休漁期間把休漁政策落實到位[11]。（2）由現(xiàn)在“單一化”管理層級向“多元化”轉(zhuǎn)變。湛江海域?qū)拸V，漁業(yè)縣、漁業(yè)鎮(zhèn)和漁業(yè)村分布比較散，他們卻能在伏季休漁期間共享湛江所有的海域，共享海洋漁業(yè)資源。但湛江伏季休漁在海域管理上，不同漁業(yè)縣、鎮(zhèn)、村的管理不同，因此可能同層級管理部門沖突，所以建議結(jié)合各自海域特征建立下一級海洋漁業(yè)機(jī)構(gòu)參與到伏季休漁管理中來，形成多層“多元化”管理。（3）最后從海洋漁業(yè)資源管理主體上看，湛江政府在漁業(yè)休漁管理中要起到主導(dǎo)作用，除了政府機(jī)構(gòu)外，漁業(yè)經(jīng)營體系中的漁企、漁業(yè)協(xié)會、甚至是漁民都應(yīng)該參與到伏季休漁管理保護(hù)中來，逐步形成以政府為主導(dǎo)，漁業(yè)資源利益相關(guān)者為輔的管理模式，這樣既可以彌補(bǔ)伏季休漁期間政府管理中的不足，對政府形成監(jiān)督，保證政府工作效率，又可以節(jié)約政府成本[12]。

3.2?優(yōu)化現(xiàn)有的伏季休漁制度

（1）優(yōu)化休漁制度首先不斷地完善在伏季休漁期間的生產(chǎn)補(bǔ)貼制度，由于休漁期間漁民面臨失業(yè)停業(yè)狀況，因此政府做好休漁補(bǔ)貼對社會安定非常重要，補(bǔ)貼的對象重點向減船轉(zhuǎn)產(chǎn)和生計捕撈漁船傾斜，全面評估休漁期間漁民生活費用支出，通過政策幫扶補(bǔ)貼方式促進(jìn)失業(yè)停業(yè)漁民及時轉(zhuǎn)崗和短時間再就業(yè)。對于伏季休漁減船轉(zhuǎn)產(chǎn)要在評估漁業(yè)資源可承載能力的情況下做到科學(xué)有序地減船，建立減船轉(zhuǎn)業(yè)配套政策，確保休漁期轉(zhuǎn)產(chǎn)后有穩(wěn)定收入作為保障，保障社會穩(wěn)定。（2）一是細(xì)化休漁政策細(xì)則，對湛江市各休漁海域要全面、科學(xué)、系統(tǒng)地進(jìn)行休漁期漁業(yè)種類基礎(chǔ)調(diào)查，有針對性地對不同魚類生長周期和產(chǎn)卵時間調(diào)查建檔，以備適當(dāng)調(diào)整該海域休漁時間;二是休漁期間加強(qiáng)捕撈漁具的監(jiān)管力度，禁止買賣漁網(wǎng)漁具等行為，同時休漁結(jié)束后，應(yīng)該對漁網(wǎng)的網(wǎng)目尺寸納入相關(guān)最小管理規(guī)定，避免休漁結(jié)束后捕撈幼魚、小魚，達(dá)到保護(hù)漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展效果[13]。

3.3?健全執(zhí)法機(jī)制，完善執(zhí)法系統(tǒng)

（1）強(qiáng)化執(zhí)法責(zé)任追究機(jī)制，湛江市應(yīng)明確規(guī)定執(zhí)行主體對執(zhí)行過程及結(jié)果應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，伏季休漁執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中如果出現(xiàn)重大偷捕漏捕行為，執(zhí)法人員應(yīng)負(fù)相應(yīng)的責(zé)任。（2）完善執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和群眾的同時監(jiān)督作用，在執(zhí)法過程中保證監(jiān)督的客觀性和公正性，促進(jìn)執(zhí)法效率提高。（3）各級海警隊伍應(yīng)切實加大海上執(zhí)法力度，明確重點，統(tǒng)籌兼顧，確保休漁執(zhí)法監(jiān)管不留死角，還要發(fā)揮海警執(zhí)法隊伍優(yōu)勢，盡量內(nèi)外配合、協(xié)調(diào)工作，保持執(zhí)法伏季休漁從開始到結(jié)束的高壓態(tài)勢，同時加大涉漁刑事執(zhí)法力度，嚴(yán)懲涉漁違法犯罪，做到切實凈化伏休秩序。（4）肅清不具備執(zhí)法人員資格的非編人員，提高湛江市伏季執(zhí)法透明度和執(zhí)法公正效率度，杜絕腐敗發(fā)生。

3.4?完善伏季休漁最新的宣傳機(jī)制

湛江市各級主管部門還應(yīng)該及時更新伏季休漁政策的宣傳機(jī)制，除了保持傳統(tǒng)的設(shè)立宣傳欄、張貼標(biāo)語、懸掛橫幅、流動車宣傳、派發(fā)宣傳冊子和電視、報刊、無線廣播宣傳，還應(yīng)當(dāng)與時俱進(jìn)，借助新的傳播媒體介質(zhì)如QQ、微博、微信公眾號、抖音等使用頻率高、下載率高和傳播率高的軟件加強(qiáng)宣傳。使宣傳的力度滲透到各個階段、各個階層的群體，特別是在湛江市的重要港口、漁村等漁區(qū)營造一種濃厚的休漁范圍，使廣大漁民群眾對休漁制度的執(zhí)行，從被迫、被動的“要我休”，變?yōu)樽杂X、主動的“我要休”。

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