王洋

【摘 要】整體政府理論為解決農(nóng)民權(quán)益保障問題提供了一個(gè)新的路徑。本文通過分析目前農(nóng)民權(quán)益受損的現(xiàn)狀，從整體政府理論出發(fā)，分析政府在農(nóng)民權(quán)益保護(hù)中的空心化、碎片化問題，最后從價(jià)值層面、組織結(jié)構(gòu)層面和治理機(jī)制三方面探尋構(gòu)建農(nóng)民權(quán)益保障的整體治理機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)民權(quán)益保障；整體性政府；空心化；碎片化

農(nóng)民問題是三農(nóng)問題的核心，而農(nóng)民權(quán)益問題又是解決農(nóng)民問題的根本之所在，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。當(dāng)前，農(nóng)民權(quán)益保護(hù)工作進(jìn)展緩慢，權(quán)益受損狀況較為嚴(yán)峻，農(nóng)民權(quán)益保障過程中的制度缺失、執(zhí)行不力、服務(wù)不周等現(xiàn)象比比皆是，這與政府在公共服務(wù)供給中缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)整合機(jī)制是密不可分的。因此，本文試圖從整體政府視角予以分析。

一、整體政府理論闡釋與分析框架

整體政府理論強(qiáng)調(diào)在統(tǒng)一的公共服務(wù)目標(biāo)指引下，通過橫向管理與縱向協(xié)調(diào)將不同的公共服務(wù)供給主體整合起來統(tǒng)一行動(dòng)。協(xié)調(diào)、合作與整合是整體政府內(nèi)涵的集中體現(xiàn)，它包括價(jià)值理念、組織結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制等各種要素的有機(jī)統(tǒng)一，是一種系統(tǒng)性的變革。在應(yīng)對涉及不同公共部門、不同行政層級(jí)和政策范圍的復(fù)雜性公共問題時(shí)，該理論主張進(jìn)行整體思考和整合行動(dòng)，同時(shí)在執(zhí)行中整合不同的行動(dòng)機(jī)構(gòu)和主體。這一方面包括政府內(nèi)部的跨邊界和跨層級(jí)整合；另一方面也包括政府與外部的多元主體整合，即公共部門、私人企業(yè)和非政府組織之間的聯(lián)合行動(dòng)。

二、整體政府視角下的農(nóng)民權(quán)益保障分析

（一）農(nóng)民權(quán)益保障特點(diǎn)：跨層級(jí)，跨部門，跨地區(qū)的復(fù)雜工程

農(nóng)民權(quán)益保障是一個(gè)整體化、系統(tǒng)化的工程。社會(huì)權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、政治權(quán)利，文化權(quán)利相互依存，緊密聯(lián)系，忽視任何一種權(quán)利都會(huì)造成農(nóng)民主體地位的損害。農(nóng)民權(quán)益得不到維護(hù)，其中有農(nóng)民自身的問題，但更多原因在于政府。政府的觀念、行為、服務(wù)機(jī)制直接影響了公共服務(wù)提供效果。如果不從深層次全面剖析政府在農(nóng)民權(quán)益保障方面的價(jià)值理念、機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行機(jī)制就不可能撼動(dòng)問題的實(shí)質(zhì)。

（二）農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的價(jià)值缺失：對農(nóng)民權(quán)利主體地位的漠視

從古至今，農(nóng)民一直都處于社會(huì)的最底層，被稱作弱勢群體。這種觀念一方面反映了農(nóng)民權(quán)益的脆弱性，另一方面也反映了政府和社會(huì)其他階層對農(nóng)民國民身份的不認(rèn)同。中國在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中實(shí)行的城鄉(xiāng)二元分割管理體制使農(nóng)民受到種種歧視，并被剝奪了其作為平等公民應(yīng)該享有的權(quán)利資源。在政治，經(jīng)濟(jì)，文化各個(gè)方面都被被當(dāng)作不平等的公民來對待。政府自身的非農(nóng)偏向政策及行為直接導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益受損，在制定政策和提供公共服務(wù)的過程中普遍存在著對農(nóng)民主體地位的忽視，往往以損害農(nóng)民利益為代價(jià)片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。

（三）農(nóng)民權(quán)益受損的核心表現(xiàn)：空心化和碎片化

1.農(nóng)民權(quán)益保障的空心化問題

公共服務(wù)的空心化表現(xiàn)在政府在應(yīng)對公共問題時(shí)責(zé)任模糊、能力不足，相關(guān)的政策措施出現(xiàn)空白。當(dāng)前農(nóng)民權(quán)益保護(hù)更多的依賴大大小小的政策，農(nóng)民權(quán)益保障并沒有真正上升到法律層面。雖然我國農(nóng)民總體數(shù)量龐大，但是往往作為分散的個(gè)體存在，缺乏自己的代言機(jī)構(gòu)，地位和能力上的弱勢使他們無法單獨(dú)為自己撐起權(quán)益的保護(hù)傘。目前我國的農(nóng)民自治組織主要集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，比如農(nóng)民專業(yè)合作社，這些組織由于結(jié)構(gòu)松散，規(guī)范性差，難以承擔(dān)起維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的重任。代表農(nóng)民權(quán)益的自治組織的缺乏使得農(nóng)民無法聯(lián)合起來保障自己的權(quán)利，也缺乏有效的利益表達(dá)通道，更無法影響國家的政策和行動(dòng)，最終只能導(dǎo)致權(quán)益被進(jìn)一步侵害。

2.農(nóng)民權(quán)益保障的碎片化問題

所謂碎片化，即在不同功能及專業(yè)的機(jī)構(gòu)之間，缺乏協(xié)調(diào)和真正利益統(tǒng)一，而形成溝通與合作障礙，自我中心，各自為陣的局面，無法真正形成一個(gè)有機(jī)的團(tuán)結(jié)的整體來處理那些與公眾利益相關(guān)的跨部門、跨層級(jí)的棘手民生議題，造成政府機(jī)關(guān)或整個(gè)政策目標(biāo)執(zhí)行時(shí)低效甚至失敗。從橫向來看，農(nóng)民的權(quán)益問題，往往涉及多個(gè)平行的行政部門，但是各行政部門間沒有隸屬關(guān)系，在行動(dòng)上很難做到溝通協(xié)調(diào)?；鶎诱畽C(jī)構(gòu)設(shè)置重復(fù)，權(quán)責(zé)界限不清的現(xiàn)象尤其嚴(yán)重，在農(nóng)民權(quán)益受到侵害時(shí)，往往出現(xiàn)各部門的推諉扯皮，相互推卸責(zé)任。從縱向來看，政府內(nèi)部各個(gè)層級(jí)也存在政策傳達(dá)、執(zhí)行不暢的現(xiàn)象，上下級(jí)部門的目標(biāo)存在偏差，上下級(jí)之間缺乏對話、協(xié)商。

三、整體聯(lián)動(dòng)：農(nóng)民權(quán)益保障的對策建議

整體政府的治理模式為農(nóng)民權(quán)益保護(hù)中出現(xiàn)的空心化、碎片化問題提供了較為完善的分析框架。

（一）價(jià)值層面：尊重農(nóng)民主體地位，倡導(dǎo)公平正義的價(jià)值理念

整體政府強(qiáng)調(diào)公平正義的公共服務(wù)精神，反對單純追求行政效率、效益的目標(biāo)。權(quán)利的平等是現(xiàn)代法治社會(huì)及和諧社會(huì)的重要原則，政府要充分承認(rèn)農(nóng)民的權(quán)利，將農(nóng)民與市民同等對待，在制定政策，完善法律等方面尊重農(nóng)民意愿，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。政府應(yīng)樹立起廣大農(nóng)民利益高于一切的執(zhí)政理念，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行利益整合，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。

（二）組織結(jié)構(gòu)層面：推行大部門制改革，設(shè)立農(nóng)民權(quán)益保障協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

根據(jù)農(nóng)民權(quán)益的不同種類，對關(guān)乎農(nóng)民利益的相同或相近的政府職能進(jìn)行整合，建立一種“組織規(guī)模大、職能范圍廣”的大部門體制。加強(qiáng)中央的控制領(lǐng)導(dǎo)地位，設(shè)立專門針對農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的協(xié)調(diào)整合機(jī)構(gòu)，對各級(jí)政府及各職能部門的政策行動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)中央、省、縣鄉(xiāng)、農(nóng)民四位一體的農(nóng)民權(quán)益保障工作體制。

（三）治理機(jī)制層面：建立跨界合作的治理機(jī)制，實(shí)行多主體聯(lián)合治理

1.培育農(nóng)民自治組織，建立農(nóng)民自我利益表達(dá)機(jī)制

農(nóng)民自治組織是維護(hù)農(nóng)民權(quán)利的有效依托。沒有組織就不能形成農(nóng)民整體的自治。政府要正確引導(dǎo)農(nóng)民建立代表自身利益的農(nóng)民組織，并給以政策、資源上的扶持。如：為合作組織提供統(tǒng)計(jì)信息、市場調(diào)查、知識(shí)普及等服務(wù)型政策，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)和保護(hù)；從財(cái)政、信貸、稅收等方面對合作組織的發(fā)展予以支持和鼓勵(lì)；通過正規(guī)教育和社會(huì)教育并舉的辦法，積極推廣農(nóng)業(yè)方面的教育科研工作，為合作組織建設(shè)培養(yǎng)科技、管理人才；等等。

2.建立政府、農(nóng)民、社會(huì)組織共同參與的多主體農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制

農(nóng)民權(quán)益保障是一個(gè)系統(tǒng)化工程。不僅需要相關(guān)政策措施的完善，還需要充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民、各級(jí)政府以及其他社會(huì)組織參與的積極性。構(gòu)建構(gòu)建政府、農(nóng)民、社會(huì)組織共同參與的多主體的農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制有利于改變單一的政府主體模式，克服單方力量不足的局面，對不同主體進(jìn)行服務(wù)整合，發(fā)揮農(nóng)民權(quán)益保障的最大功效。在保障機(jī)制的構(gòu)建中，要注重明確各方職責(zé)，進(jìn)行資源整合、政策整合，建立溝通協(xié)商機(jī)制。

3.構(gòu)建整體性的農(nóng)民權(quán)益保障服務(wù)平臺(tái)，提供無縫隙服務(wù)

整體政府主張?jiān)跈C(jī)構(gòu)協(xié)同、業(yè)務(wù)整合的基礎(chǔ)上為公民構(gòu)建整體性的公共服務(wù)平臺(tái)，提供一站式、無縫隙服務(wù)。在農(nóng)民權(quán)益保障中，政府要改革單一化、分散化的服務(wù)模式，以農(nóng)民需求為導(dǎo)向，以實(shí)現(xiàn)公平正義為目標(biāo)，進(jìn)行跨部門的業(yè)務(wù)整合，流程整合，為農(nóng)民搭建一站式服務(wù)平臺(tái)，對農(nóng)民的需求做出靈敏回應(yīng)，要充分運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)平臺(tái)，推行電子政務(wù)，在政府部門內(nèi)部，政府部門與社會(huì)公共組織之間建立信息資源共享機(jī)制，整合信息系統(tǒng)，讓各部門間，各組織機(jī)構(gòu)間能夠快速針對民眾需求做出回應(yīng)，讓公眾可以享受高效便捷的服務(wù)。

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