潘嘉斌

【摘 要】2012年安徽省與浙江省就新安江流域環(huán)境治理啟動國內(nèi)首個跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)，備受矚目的“億元對賭水質(zhì)”最終發(fā)展成為橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)摹靶掳步Ｊ健狈侗?，并被推廣應(yīng)用到兩省省內(nèi)諸多環(huán)保問題的解決和國內(nèi)其他跨流域綜合治理上。在全面依法治國的背景下，以環(huán)境正義為出發(fā)點(diǎn)和衡量標(biāo)準(zhǔn)，除了算好生態(tài)賬和經(jīng)濟(jì)賬，還要算好權(quán)利義務(wù)的法治賬，通過分析安徽在流域綜合治理的政策和行政行為、結(jié)合國內(nèi)其他地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行的現(xiàn)狀，反思總結(jié)其中的法治正當(dāng)性價值。

【關(guān)鍵詞】生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；跨流域生態(tài)；環(huán)境治理；法治正義

自然生態(tài)系統(tǒng)的存在是人類文明發(fā)展的起源和基礎(chǔ)，其覆蓋范圍有著廣泛性和自然性的特點(diǎn)，非先天形成的行政區(qū)劃因其人為性和封閉性，注定無法靠集一省一市之力就可以完成全面的管理和治理工作；也因?yàn)楦髯缘牡乩韰^(qū)位造就的固有環(huán)境條件，不同區(qū)域的生態(tài)稟賦存在先天差異，因此，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制成為當(dāng)下各區(qū)域探索協(xié)調(diào)雙贏的共同選擇。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制也與城市帶、經(jīng)濟(jì)發(fā)展走廊的互惠思路相對接，成為跨地區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)的一種重要表現(xiàn)形式。

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制指的是，不同區(qū)域在共享河湖水域或大氣環(huán)境的地理背景下，通過一定時期內(nèi)的生態(tài)監(jiān)測確定環(huán)境狀況，在達(dá)到技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)時由受益方向損失方（通常是下游補(bǔ)償上游）支付相應(yīng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)囊惶缀献黧w系。其目的在于以經(jīng)濟(jì)利益換取生態(tài)利益，以優(yōu)質(zhì)生態(tài)換經(jīng)濟(jì)發(fā)展，迫切需要優(yōu)良環(huán)境的相對發(fā)達(dá)地區(qū)通過轉(zhuǎn)移支付的方式促使有能力進(jìn)行生態(tài)源頭治理的欠發(fā)達(dá)地區(qū)加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)，來實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的最終目的。

一、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制理論與現(xiàn)實(shí)的發(fā)展

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制由頂層設(shè)計(jì)和省級部署即中央和地方兩個模塊組成，同時也是宏觀規(guī)劃和基層實(shí)施這一理論與實(shí)踐的結(jié)合。

新安江生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的具體內(nèi)容為：以流域斷面水質(zhì)為考核標(biāo)準(zhǔn)，如果經(jīng)測評，斷面流域水質(zhì)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，浙江向安徽支付1億元用于流域治理；反之安徽向浙江轉(zhuǎn)移支付一億元資金。截至2019年，新安江生態(tài)補(bǔ)償已進(jìn)入第三輪，兩省在流域生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域形成的“新安江模式”成為跨流域環(huán)境治理乃至全國范圍內(nèi)改革開放的經(jīng)典案例。

早在2011年2月，習(xí)近平就曾對新安江與千島湖水資源保護(hù)工作作出重要批示：“浙江、安徽兩省要著眼大局，從源頭控制污染，走互利共贏之路”。2012年安徽與浙江兩省政府達(dá)成協(xié)議，開展新安江流域生態(tài)補(bǔ)償，由中央財(cái)政和安徽、浙江兩省共同設(shè)立新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償基金，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的雙贏。

安徽省委省政府也十分重視新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的成果轉(zhuǎn)化和經(jīng)驗(yàn)推廣，坐擁長江淮河兩大水系的安徽，為貫徹五大發(fā)展理念、建設(shè)和諧宜居的美麗安徽，先后出臺了《關(guān)于全面推廣新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的意見》、《安徽省環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》、《關(guān)于全面打造水清岸綠產(chǎn)業(yè)優(yōu)美麗長江（安徽）經(jīng)濟(jì)帶的實(shí)施意見》等，致力于通過一線打通一面，完成守護(hù)綠水青山的生態(tài)攻堅(jiān)戰(zhàn)。

然而，本著嚴(yán)謹(jǐn)務(wù)實(shí)的態(tài)度，我們應(yīng)當(dāng)思考生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是否因高層關(guān)注而高舉“治理典范”的大旗可以一路綠燈，暢行環(huán)境法治的各環(huán)節(jié)流域生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)從環(huán)境法治角度力求建立日臻完善的科學(xué)體系。

二、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的法治正義分析

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制脫胎于經(jīng)濟(jì)學(xué)中的產(chǎn)權(quán)思想，由環(huán)境產(chǎn)權(quán)發(fā)展而來，是建立在環(huán)境資源價值基礎(chǔ)上的生態(tài)-經(jīng)濟(jì)互換。流域本身由于其提供自然生態(tài)服務(wù)功能而具有生態(tài)環(huán)境價值，其環(huán)境容量的稀缺性也決定了其具有一定的環(huán)境資產(chǎn)價值（劉玉龍，2011）。我們都知道，一味地放任產(chǎn)權(quán)擴(kuò)大，必然帶來資源過度消耗和公共利益的減損，生態(tài)補(bǔ)償就是在限制發(fā)展權(quán)利的基礎(chǔ)上，加以適當(dāng)?shù)恼{(diào)整以避免“公地悲劇”，所以生態(tài)補(bǔ)償必須要注重公平正義。

（一）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的立場正義

分析一個事物的合規(guī)性，首先要看它的法律關(guān)系。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的客體無疑是可以用于交換的環(huán)境權(quán)益和經(jīng)濟(jì)權(quán)益。然而，經(jīng)濟(jì)權(quán)益可以通過貨幣進(jìn)行量化，環(huán)境權(quán)益卻難以明確數(shù)量質(zhì)量。皖浙兩省以流域斷面水質(zhì)為核心評價標(biāo)準(zhǔn)，但這并不意味著流域斷面水質(zhì)就與環(huán)境權(quán)益劃等號，畢竟生態(tài)環(huán)境的優(yōu)劣不是僅僅靠數(shù)據(jù)就可以被評判的。

緊接著，參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w更有待商榷，眾所周知，政府的公權(quán)力來源于公民權(quán)利的讓渡，然而在關(guān)乎生存與發(fā)展的核心利益上，政府直接成為制定補(bǔ)償方案、實(shí)施補(bǔ)償機(jī)制的主體，這一點(diǎn)可能是存在權(quán)力授予的欠缺和制度設(shè)計(jì)的缺位的。

（二）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的過程正義

過程正義的焦點(diǎn)是政府間區(qū)域合作協(xié)議的法律效力問題?，F(xiàn)實(shí)中，各地方政府間的合作完全回避明確政府間區(qū)域合作協(xié)議的性質(zhì)，在行政法學(xué)學(xué)者們?nèi)詫π姓f(xié)議存有爭論的前提下，不給出法治正義的指引，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)行難免會迷失方向。

對于行政協(xié)議的定義，有學(xué)者認(rèn)為是行政主體之間為有效地行使國家行政權(quán)力，實(shí)現(xiàn)國家行政管理職能，明確各自的職責(zé)權(quán)限而相互意思表示一致達(dá)成的雙方行政行為（楊臨宏，1998）。在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中，行政協(xié)議的屬性并未得到明確，實(shí)踐中的皖浙兩省的合作，其實(shí)質(zhì)是地方政府間橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)男问剑瑢τ谛再|(zhì)界定和法律保障還處于滯后階段。

（三）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的結(jié)果正義

杭州不論是發(fā)達(dá)程度還是政治地位都要優(yōu)于上游的黃山，“新安江模式”下的生態(tài)補(bǔ)償，最初也是由浙江先提出來的，彼時間下游地區(qū)確實(shí)飽受惡劣水質(zhì)之害，上游地區(qū)的粗放發(fā)展嚴(yán)重影響下游群眾的生產(chǎn)生活。而在前兩輪試點(diǎn)中，黃山市實(shí)施了整治新安江支流、劃定魚禽禁養(yǎng)區(qū)、關(guān)閉沿江部分養(yǎng)殖場、叫停網(wǎng)箱養(yǎng)殖等具體措施，從結(jié)果上看此時上游地區(qū)放棄經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會，用壯士斷腕的行動換取本區(qū)乃至區(qū)外的優(yōu)質(zhì)生態(tài)。

發(fā)展的權(quán)力是與生俱來的，因天賦人權(quán)的基本原則而必須平等和相互尊重，在下游地區(qū)得益于政策開放而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)騰飛和產(chǎn)業(yè)升級的大背景下，不應(yīng)由上游地區(qū)背負(fù)生態(tài)養(yǎng)護(hù)和修復(fù)的歷史負(fù)擔(dān)，上下游之間的互助應(yīng)超越民法概念中的相鄰關(guān)系，從單一經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償向全方位多領(lǐng)域開展合作。

三、跨流域環(huán)境治理的思考

縱觀全國各地的跨流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的嘗試，我們在總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)的同時，也不難發(fā)現(xiàn)其中的隱情。針對其中暴露的問題，需要加以改進(jìn)應(yīng)對，這才是理論指導(dǎo)實(shí)踐的理性思考。

（一）解決跨流域治理主體的資格問題

根據(jù)行政行為的劃分標(biāo)準(zhǔn)，可以將政府間的區(qū)域合作協(xié)議認(rèn)作是兩個或兩個以上行政機(jī)關(guān)聯(lián)合做出的抽象行政行為——區(qū)域合作行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)之間訂立的，但是其內(nèi)容往往涉及到行政相對人的利益，尤其是專項(xiàng)的區(qū)域合作行政協(xié)議，其內(nèi)容詳盡，直接規(guī)定了行政相對人的權(quán)利義務(wù)（張曄2012）。如此一來，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制即使各行政主體在各自行政區(qū)劃范圍內(nèi)實(shí)施的行政行為，其過程可以被納入依法行政的管理和監(jiān)督軌道。

而更進(jìn)一步的是，涉及民生的重大決策，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充人大的相關(guān)決議和授權(quán)，這不是僅保證所謂的程序正當(dāng)，而是從立場正義的角度出發(fā)，確保生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶炱讲幌蛞环絻A斜。

（二）明確環(huán)境保護(hù)契約中參與方間的平等地位

已經(jīng)運(yùn)行的跨流域生態(tài)補(bǔ)償多數(shù)為同級地方政府間橫向的合作，但例如京津冀地區(qū)的一體化發(fā)展，就無法實(shí)現(xiàn)完全的平等，北京的首都地位，潛移默化地將虹吸效應(yīng)最大化、不由自主地降低輻射帶動的最低值。在環(huán)境保護(hù)問題上，北京不僅欠著河北的經(jīng)濟(jì)賬，還欠著生態(tài)的歷史賬。

因此在環(huán)保領(lǐng)域，弱化行政級別，或嘗試由各地政府設(shè)立平級的專門性的生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)作單位，作為被授權(quán)的行政機(jī)關(guān)或事業(yè)單位，負(fù)責(zé)和其他地區(qū)對接、協(xié)商、執(zhí)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w落實(shí)。由此一來，可以有效杜絕因級別高低帶來的“以大欺小”、“恃強(qiáng)凌弱”問題。當(dāng)然最重要的，是在做戰(zhàn)略規(guī)劃時，中央層面就不能將生態(tài)優(yōu)質(zhì)區(qū)默認(rèn)為都市圈的自留地，應(yīng)消除“后花園”思維，向犧牲發(fā)展權(quán)利而貢獻(xiàn)出綠水青山的生態(tài)區(qū)做一定的政策傾斜和重大經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。在認(rèn)識上擺正位置，在思想上確立平等發(fā)展觀是區(qū)域生態(tài)互助發(fā)展的重中之重。

（三）建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的科學(xué)評價體系

事實(shí)上，在“新安江模式”的盛名之下兩省早先關(guān)于水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)還存在爭議。安徽認(rèn)為，新安江在該省流域形態(tài)為河流，應(yīng)當(dāng)按照河流水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測量；而浙江認(rèn)為新安江下游的千島湖屬于湖泊型水庫，應(yīng)執(zhí)行湖泊檢測標(biāo)準(zhǔn)。兩省的水質(zhì)評價標(biāo)準(zhǔn)相異直接影響補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)定，在試點(diǎn)初期，類似問題還有檢測治標(biāo)不明確、監(jiān)測內(nèi)容不能協(xié)商一致，缺乏資金保障等。

可見，明確評價標(biāo)準(zhǔn)是對生態(tài)補(bǔ)償雙方的鼓勵和保障。居中才能客觀，獨(dú)立才能公平，既然中央部委作為牽頭部門為兩省做了牽線搭橋的中間人，也可以并應(yīng)當(dāng)居中評判——例如，由中央環(huán)保行政部門細(xì)化不同斷面點(diǎn)的水質(zhì)評價標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展改革部門評估兩省在經(jīng)濟(jì)發(fā)展-生態(tài)保護(hù)兩方面的正負(fù)發(fā)展得失，財(cái)政行政部門作為轉(zhuǎn)移支付的出納員按檢測所得的達(dá)標(biāo)報告況決定具體支付金額。由較高一級的行政機(jī)關(guān)參與裁判可以最大限度的減少生態(tài)補(bǔ)償執(zhí)行過程中的矛盾分歧、避免扯皮，做出公正的、利于兩方的生態(tài)補(bǔ)償結(jié)論，權(quán)力分置、第三方評估的操作也符合公平正義的基本法治原則。

當(dāng)然，這種評價體系還應(yīng)當(dāng)包括監(jiān)督機(jī)制，既要有對參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜藛T的監(jiān)察監(jiān)督和紀(jì)律檢查，還要有對專項(xiàng)補(bǔ)償資金、生態(tài)轉(zhuǎn)移資金等環(huán)保經(jīng)費(fèi)進(jìn)行追蹤的審計(jì)監(jiān)督。因?yàn)槲覀兯非蟮摹靶掳步Ｊ健辈还馐且粡堊匀幻?，還應(yīng)當(dāng)是經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)的社會治理經(jīng)驗(yàn)。

我們欣見，不論是歸結(jié)于“新安江模式”的指引，還是得益于黨和國家決策和引導(dǎo)，各地都做出了跨流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)呐?，越來越多的“新安江模式”在跨行政區(qū)的流域范圍內(nèi)落地生根。流域綜合治理通過資源互換、以經(jīng)濟(jì)換空間、以金錢償付生態(tài)，不同流域之間可以達(dá)到生態(tài)共生、共穩(wěn)、共享，并最終實(shí)現(xiàn)流域和諧，這即可以證明流域生態(tài)補(bǔ)償可以在探索中不斷完善并被復(fù)制推廣。

黨的十八大以來，生態(tài)文明步步書寫華彩篇章，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，已成為建設(shè)生態(tài)文明的重要制度保障。“新安江模式”下的生態(tài)補(bǔ)償理論和實(shí)踐將作為根基厚植于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的全環(huán)節(jié)，并指引我們在中國化的跨流域環(huán)境治理道路上繼續(xù)闊步前行。

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