白琳

【摘 要】近幾年來，我國政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式推進(jìn)深入、發(fā)展迅猛，但是其快速發(fā)展過程中也存在一些不規(guī)范行為，例如：一些地方采用固定回報(bào)、兜底回購、明股實(shí)債等方式包裝PPP項(xiàng)目，借PPP名義進(jìn)行變相舉債融資，增加了地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。如何用好PPP，避免走向融資誤區(qū)引發(fā)了社會(huì)廣泛的關(guān)注。本文作者通過閱讀國內(nèi)關(guān)于PPP融資的相關(guān)文獻(xiàn)，綜合整理了PPP融資不規(guī)范行為的各種表現(xiàn)及其負(fù)面影響，分析成因、提出切實(shí)可行的解決方案，以維護(hù)PPP市場(chǎng)的良性發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】不規(guī)范行為；固定回報(bào)；明股實(shí)債；兜底回購；最低收益；BT

一、PPP融資不規(guī)范行為表現(xiàn)

（一）固定回報(bào)

在實(shí)際操作中，固定回報(bào)條款是普遍存在于政府付費(fèi)型或補(bǔ)貼可行性缺口的PPP項(xiàng)目。其較為典型的模式為采用單純成本加成或者補(bǔ)回報(bào)率缺口等。而無論采用何種模式，經(jīng)常體現(xiàn)在PPP項(xiàng)目合同之中的條款內(nèi)容就是：政府根據(jù)社會(huì)資本的投入，按照確定的回報(bào)率（如資本金部分按照資本金回報(bào)率、融資部分按照融資利率）向社會(huì)資本付費(fèi)。

采用成本加成模式時(shí)，無論績效考核的優(yōu)劣，均據(jù)實(shí)核算成本同時(shí)加上約定的回報(bào)率來計(jì)算應(yīng)付費(fèi)用。這種情況下，付費(fèi)不與績效關(guān)聯(lián)，違背PPP項(xiàng)目“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的管理理念。與此之外，上海濟(jì)邦投資咨詢有限公司總裁徐玉環(huán)認(rèn)為即使成本加成模式的回報(bào)率是通過競(jìng)價(jià)方式產(chǎn)生，也并非是績效付費(fèi)，其實(shí)質(zhì)依舊是成本加成，只不過回報(bào)率因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)的壓力而略微低一些。

采用補(bǔ)回報(bào)率缺口模式時(shí)，如果核算項(xiàng)目收入及項(xiàng)目支出未達(dá)到約定回報(bào)率水平的，政府補(bǔ)足差額至約定回報(bào)率水平，以此核算政府可行性缺口補(bǔ)貼額度。

（二）明股實(shí)債

明股實(shí)債，即名義上是股權(quán)，實(shí)際上卻是債權(quán)的安排，主要是指在形式上投資人以股權(quán)的方式對(duì)目標(biāo)公司進(jìn)行投資，但在實(shí)際上卻包含了還本付息等約定，其實(shí)質(zhì)是一種債權(quán)債務(wù)關(guān)系。在實(shí)際操作中，多發(fā)生于基金或金融機(jī)構(gòu)作為社會(huì)資本中標(biāo)的存量PPP項(xiàng)目中。其一般表現(xiàn)為在股東協(xié)議或者經(jīng)營合同中，政府或者代表政府的融資平臺(tái)承諾會(huì)在一定期限內(nèi)向社會(huì)資本方逐年支付固定費(fèi)用或者固定價(jià)格來回購股權(quán)，來滿足社會(huì)資本方收回資本金和投資回報(bào)的要求，能夠達(dá)到“旱澇保收”的效果。

真正的股權(quán)投資是風(fēng)險(xiǎn)投資，因?yàn)榇嬖陲L(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本方就會(huì)挑選好的項(xiàng)目，認(rèn)真做好投資、建設(shè)和運(yùn)營的全過程，努力做到降本增效；通過“明股實(shí)債”安排，社會(huì)資本方是債權(quán)投資，將項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)又轉(zhuǎn)嫁到政府方面，社會(huì)方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)極小，無論其是否達(dá)到合同約定的績效指標(biāo)，都沒有相應(yīng)的懲罰措施，達(dá)不到對(duì)社會(huì)資本的激勵(lì)作用，同樣也違背PPP“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的理念。

（三）最低收益

在PPP項(xiàng)目中，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資大、建設(shè)期及回收期較長以及PPP融資結(jié)構(gòu)和成本問題等原因，PPP項(xiàng)目存在較大風(fēng)險(xiǎn)。政府為降低社會(huì)資本承擔(dān)的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，吸引投資，通過協(xié)議的形式向社會(huì)資本承諾最低收益的擔(dān)保，即：如果社會(huì)資本方運(yùn)營PPP項(xiàng)目的收益低于最低收益的標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)資本方可以要求政府方對(duì)于低于標(biāo)準(zhǔn)的部分給予補(bǔ)償。這是合理合法的。本文所稱不合理的最低收益是指并非合理的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，即政府承擔(dān)的是收益保障而非收入保障，一字之差，差的是成本風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)與績效考核。根據(jù)上海濟(jì)邦投資咨詢有限公司總裁徐玉環(huán)的研究，現(xiàn)在PPP項(xiàng)目的最低收益保證設(shè)置越來越精巧，將競(jìng)價(jià)得出的回報(bào)率拆分成固定回報(bào)率和浮動(dòng)回報(bào)率，其中固定部分的回報(bào)率實(shí)際上是無風(fēng)險(xiǎn)回報(bào)率，且回報(bào)率水平已達(dá)到市場(chǎng)能接受的水平；極小部分的浮動(dòng)回報(bào)率和績效考核關(guān)聯(lián)，而就固定回報(bào)率這一部分實(shí)質(zhì)上已構(gòu)成了不合理的最低收益保證。在實(shí)際操作中，這種設(shè)定過高最低收益的情況，會(huì)導(dǎo)致政府承擔(dān)沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，造成地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本缺乏運(yùn)營管理的積極性和動(dòng)力，形成反向激勵(lì)。

（四）BT模式

對(duì)于BT是否屬于PPP的范疇，業(yè)內(nèi)專家存在爭(zhēng)論，但BT在絕大多數(shù)行業(yè)屬于禁止的范疇，其容易被認(rèn)定為購買工程的融資行為，屬于違規(guī)舉借政府性債務(wù)。中建政研信息咨詢中心PPP專家委員會(huì)投融資組組長王樹海認(rèn)為BT與PPP最重要的區(qū)別在于是否風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

PPP模式下，融資主體是項(xiàng)目公司，政府不對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行回購；且PPP加入社會(huì)資本對(duì)于項(xiàng)目的專業(yè)化運(yùn)營，使得項(xiàng)目整個(gè)生命周期的運(yùn)營成本降低了，實(shí)際上提高資產(chǎn)的運(yùn)營效率，真正實(shí)現(xiàn)了“公私合作、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”。

但在BT模式下，社會(huì)資本方要求政府在一定時(shí)間內(nèi)（一般為建設(shè)完成后）進(jìn)行項(xiàng)目回購，先期由社會(huì)資本墊資，期滿后社會(huì)資本方撤資，由政府為項(xiàng)目籌集資金并負(fù)責(zé)運(yùn)營。政府只是延緩付費(fèi)時(shí)間，沒有起到緩解財(cái)政壓力的作用，也沒有實(shí)現(xiàn)長期的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，整個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)營和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)最終完全由政府承擔(dān)。

（五）違規(guī)擔(dān)?；虺兄Z

政府方在PPP項(xiàng)目融資過程中是否應(yīng)該提供擔(dān)?；虺兄Z及若提供采用何種方式同樣也是一個(gè)爭(zhēng)議的問題。普遍認(rèn)為，當(dāng)政府為社會(huì)資本方提供擔(dān)?；虺兄Z，首先會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資本在挑選項(xiàng)目時(shí)傾向于風(fēng)險(xiǎn)高、收益大的項(xiàng)目；另外，項(xiàng)目的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到政府身上，政府也許會(huì)因此承擔(dān)過多的或有負(fù)債，且若事先未對(duì)這些或有負(fù)債進(jìn)行評(píng)估，也會(huì)導(dǎo)致隱性地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。所以，《擔(dān)保法》規(guī)定“國家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外”；《預(yù)算法》規(guī)定“除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)?！?；2017年六部委發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)文），要求地方改正不規(guī)范的融資擔(dān)保行為及金融機(jī)構(gòu)為融資平臺(tái)公司等企業(yè)提供融資時(shí)，不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔(dān)保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔(dān)保。

二、PPP融資不規(guī)范行為影響

（一）政府承擔(dān)更多責(zé)任，加大地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

采用成本加成或補(bǔ)回報(bào)率缺口的固定回報(bào)模式的PPP項(xiàng)目，會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資本有做大成本的動(dòng)機(jī)；所有的PPP融資不規(guī)范行為也違背了“風(fēng)險(xiǎn)—收益”的理念，將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁于政府，而將受益留于社會(huì)資本，這樣不僅達(dá)不到降本增效的目的，反而會(huì)加重政府的負(fù)擔(dān)，加大地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

除了財(cái)政支出責(zé)任之外，政府還要對(duì)于項(xiàng)目質(zhì)量的優(yōu)劣、成本支出情況的方面負(fù)責(zé)，其所帶來的各種不可預(yù)料的風(fēng)險(xiǎn)，也是需要政府來承擔(dān)，嚴(yán)重的話，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目提前終止或臨時(shí)接管。

（二）績效考核機(jī)制失效，項(xiàng)目質(zhì)量、效率低

當(dāng)付費(fèi)與績效考核脫鉤時(shí)，社會(huì)資本對(duì)于提升效率、提高項(xiàng)目質(zhì)量與服務(wù)水平、降低項(xiàng)目成本沒有積極性；績效考核機(jī)制失效，項(xiàng)目效率降低、質(zhì)量下降，對(duì)于推動(dòng)行業(yè)發(fā)展不利。

（三）政府職能轉(zhuǎn)變受挫，誘導(dǎo)“監(jiān)管套利”行為

目前，一些地方政府為了快速、大量地上馬項(xiàng)目，將PPP僅作為融資行為，沒有做好從“參與者”到“監(jiān)管者”的職能轉(zhuǎn)變，這樣不僅不能提升公共管理行為，也容易誘發(fā)社會(huì)資本的“監(jiān)管套利”行為，形成道德風(fēng)險(xiǎn)蔓延，產(chǎn)生“劣幣驅(qū)逐良幣”的局面，對(duì)于PPP發(fā)展不利。

（四）項(xiàng)目無法依法納入項(xiàng)目庫

目前，國家下發(fā)多項(xiàng)文件來遏制PPP融資不規(guī)范行為，對(duì)于社會(huì)資本方而言，若依然存在不規(guī)范行為，則可能無法依法納入項(xiàng)目庫，或者即使入庫也將被清庫，屆時(shí)政府不再對(duì)其提供擔(dān)保承諾的債務(wù)承擔(dān)償債責(zé)任，在項(xiàng)目公司破產(chǎn)清算時(shí)社會(huì)資本方難以基于債權(quán)人身份行使相關(guān)優(yōu)先權(quán)利。

三、PPP融資不規(guī)范行為成因分析

（一）政策法規(guī)、制度安排不完善或者政策執(zhí)行力度不夠

近些年，國務(wù)院辦公廳、財(cái)政部、國家發(fā)展改革委等有關(guān)部委相繼下發(fā)了文件，對(duì)于借PPP項(xiàng)目變相融資行為予以禁止，例如《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》（財(cái)金[2015]57號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步共同做好政府和社會(huì)資本合作（PPP）有關(guān)工作的通知》（財(cái)金[2016]32號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）、《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）等。但是從層級(jí)上看，PPP相關(guān)的法律層次不高、相互之間存在沖突、銜接也存在問題，缺乏系統(tǒng)的、統(tǒng)馭級(jí)別的政策法規(guī)和深入的體制機(jī)制安排和法制環(huán)境。

在有相關(guān)政策法規(guī)約束的條件下，也有地方政府對(duì)于不規(guī)范行為后果認(rèn)識(shí)不足、對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分配的理解不到位，所以對(duì)政策的執(zhí)行力度不夠?qū)е缕鋵?duì)于PPP的融資行為存在不規(guī)范之處。

（二）地方政府財(cái)力薄弱，理念轉(zhuǎn)變不到位，能力和經(jīng)驗(yàn)缺乏

目前，財(cái)權(quán)向中央靠攏、事權(quán)向地方政府下放，地方政府要發(fā)展必須自己籌集資金。但是隨著各部委采取手段規(guī)范地方政府融資、《預(yù)算法》等文件的出臺(tái)，政府融資渠道有限，財(cái)政收支缺口引發(fā)地方政府巨大的融資需求。

為促進(jìn)項(xiàng)目落地開工，地方政府將PPP異化、泛化為融資工具。與發(fā)行地方政府債券相比，PPP項(xiàng)目融資金額較大，能夠滿足地方政府的發(fā)展要求；與政府購買相比，其建設(shè)時(shí)間較長，可將短期支付壓力延展至相對(duì)較長的整個(gè)合作期內(nèi)進(jìn)行支付，平滑當(dāng)?shù)氐呢?cái)政支付壓力，這在一定程度上可解地方政府的資金瓶頸和燃眉之急。為促進(jìn)項(xiàng)目落地開工，地方政府只顧眼前問題、不顧后期實(shí)施，將PPP異化、泛化為融資工具，而非真正是為了發(fā)揮“專業(yè)人做專業(yè)事”的優(yōu)勢(shì)，提升服務(wù)水平及質(zhì)量等。所以PPP項(xiàng)目目標(biāo)跑偏，融資被放置在第一的位置上。

另外，PPP模式引入我國的時(shí)間尚短，地方政府能力和經(jīng)驗(yàn)缺乏，對(duì)于PPP的實(shí)施自然會(huì)有不規(guī)范的地方。

（三）社會(huì)資本信心不足，追求低風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目要求10年以上的合作期限，在這么長時(shí)間內(nèi)，社會(huì)資本可能會(huì)面臨政府換屆風(fēng)險(xiǎn)以及合作過程中有些政府官員的不作為、亂作為等問題，其無法把控地方政府的財(cái)政支付能力與誠信風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步而言，是地政政府對(duì)于社會(huì)資本的履約保證不夠，導(dǎo)致社會(huì)資本信心不足。

此外，資產(chǎn)流動(dòng)性差，關(guān)于PPP的退出機(jī)制尚不完善，社會(huì)資本擔(dān)心承擔(dān)套牢風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)資本在通過各種手段參與了PPP項(xiàng)目后，基本上通過施工賺取施工利潤，同時(shí)采取各種“變通”措施來規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，將股權(quán)轉(zhuǎn)換為債權(quán)抑或異化為拉長版的BT項(xiàng)目。

（四）金融機(jī)構(gòu)擔(dān)保導(dǎo)向融資傳統(tǒng)，項(xiàng)目融資實(shí)現(xiàn)難

目前，很多項(xiàng)目不規(guī)范或出問題，很大程度上與融資難有關(guān)。銀行擔(dān)心PPP項(xiàng)目周期長、收益低，存在長期利率變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)，也擔(dān)憂政府信用、項(xiàng)目運(yùn)營等都存在難以控制的風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)際融資過程中，容易出現(xiàn)過度依賴政府、大企業(yè)，需要項(xiàng)目公司提供額外增信措施。

（四）監(jiān)管措施不到位

除了政府方、社會(huì)資本方的原因外，PPP項(xiàng)目信息披露不完整，監(jiān)管機(jī)構(gòu)為形成監(jiān)管合力、監(jiān)管措施不到位也是PPP融資不規(guī)范的成因之一。

總的來說，PPP項(xiàng)目融資不規(guī)范的成因有許多，但歸根結(jié)底，是政府方與社會(huì)資本方的訴求和利益契合，預(yù)期相同，能夠達(dá)成合作意向。

四、PPP融資行為規(guī)范的政策建議

（一）完善政策法規(guī)、制度安排，加強(qiáng)政策執(zhí)行力度

隨著《預(yù)算法》、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）、《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）等文件的出臺(tái)，對(duì)于明股實(shí)債、固定回報(bào)等違規(guī)擔(dān)保、舉債行為進(jìn)行了明確的處罰規(guī)定，問責(zé)了部分地方人員，取得一定成效，但是不少地方仍存在僥幸心理。如果要從更大范圍約束PPP融資不規(guī)范行為，首先應(yīng)該完善相關(guān)政策法規(guī)，以問題導(dǎo)向加快立法，尤其是類似地方融資平臺(tái)等變相融資途徑方面的法律法規(guī)。將規(guī)范的重點(diǎn)放在“運(yùn)營”、“風(fēng)險(xiǎn)—收益”和“績效考核”等方面，綜合考慮全過程的運(yùn)營管理和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，基于績效考核獲得合理報(bào)酬。其次，綜合利用“法律、政策、指南和合同”等規(guī)制工具，建構(gòu)一個(gè)立體的、層層遞進(jìn)、協(xié)調(diào)互促的PPP規(guī)制體系，綜合協(xié)調(diào)中央和地方的PPP管理機(jī)制。最后，應(yīng)該加大PPP政策執(zhí)行力度，對(duì)違規(guī)行為嚴(yán)格追究法律責(zé)任。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)示范項(xiàng)目的引導(dǎo)示范作用

在PPP項(xiàng)目融資過程中，政府應(yīng)更加注重對(duì)于項(xiàng)目整體的規(guī)劃、政策制定和監(jiān)督職能，而非融資的參與方、擔(dān)保方。首先，政府方應(yīng)該堅(jiān)持以法律政策為依據(jù)進(jìn)行項(xiàng)目的整體規(guī)劃，在保障項(xiàng)目質(zhì)量的基礎(chǔ)上，對(duì)于資金渠道、政策支持方面給予社會(huì)資本方支持，保障雙方的利益；其次，根據(jù)不同類型的項(xiàng)目，依據(jù)實(shí)際采取不同的補(bǔ)貼或者付費(fèi)模式，在做到風(fēng)險(xiǎn)與收益的合理分配基礎(chǔ)上切實(shí)保證社會(huì)資本的合理收益；最后，政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)于項(xiàng)目投資、建設(shè)和運(yùn)營各環(huán)節(jié)的監(jiān)督作用，對(duì)于PPP項(xiàng)目的全過程做到公開透明，加大信息披露力度，對(duì)于不公平項(xiàng)目等加強(qiáng)曝光和處理力度。

（三）社會(huì)資本信心不足，追求低風(fēng)險(xiǎn)。

首先，應(yīng)該完善PPP相關(guān)配套制度，強(qiáng)化政府的市場(chǎng)、法治和契約意識(shí)，明確PPP合作模式中，政府與社會(huì)資本分別應(yīng)該享受的權(quán)利和應(yīng)履行的義務(wù)、項(xiàng)目評(píng)估和行政審批程序等重要問題，強(qiáng)化法律對(duì)于具體問題的限制，提高規(guī)章制度的操作性，以此應(yīng)對(duì)換屆、操作不規(guī)范的問題，確保雙方遵諾守信、切實(shí)履約；其次，將PPP項(xiàng)目的支付承諾納入地方政府部門的預(yù)算，為項(xiàng)目費(fèi)用的支付提供強(qiáng)有力的財(cái)政保證，也可以通過類似建立政府違約擔(dān)?；鸬确绞?，提高政府信用。通過上述措施增加社會(huì)資本對(duì)于政府的信賴程度，對(duì)于PPP項(xiàng)目的投資信心，促進(jìn)社會(huì)資本積極參與PPP項(xiàng)目，加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)。

另外，政府應(yīng)該建立科學(xué)合理的產(chǎn)品服務(wù)定價(jià)機(jī)制，合理確定社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目中的投資回報(bào)率。由于PPP項(xiàng)目時(shí)間較長，應(yīng)該根據(jù)PPP項(xiàng)目實(shí)施過程實(shí)際的物價(jià)水平、項(xiàng)目成本變化等及時(shí)調(diào)整，充分保證社會(huì)資本的利益，提高社會(huì)資本積極性。但是，在保障社會(huì)資本利益的同時(shí)，應(yīng)該合理分配政府方與社會(huì)資本方的風(fēng)險(xiǎn)，通過績效考核制度來確定對(duì)于社會(huì)資本方的付費(fèi)或補(bǔ)貼。

同時(shí)，建立健全PPP項(xiàng)目社會(huì)資本的合理的投資退出機(jī)制，例如資產(chǎn)證券化。

（四）拓展融資渠道

目前，我國的融資渠道依然較為傳統(tǒng)，應(yīng)該加快我國金融體系建設(shè)，提升融資渠道的多樣性。首先，可以加快債券市場(chǎng)建設(shè)，豐富債券種類，擴(kuò)大債券的融資規(guī)模，發(fā)揮債券融資期限長、融資成本低等優(yōu)勢(shì)。完善我國金融體系建設(shè)，提升項(xiàng)目融資渠道的多樣性。其次，可以將保險(xiǎn)行業(yè)、基金行業(yè)的長期資金進(jìn)入PPP項(xiàng)目運(yùn)作，為PPP提供期限較長的資金。第三，可以成立民間資本的擔(dān)保機(jī)構(gòu)，改善金融機(jī)構(gòu)傳統(tǒng)的要求債務(wù)人提供相應(yīng)資產(chǎn)抵押及擔(dān)保的經(jīng)營模式。最后，優(yōu)化傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)對(duì)于PPP項(xiàng)目融資和審批程序，適當(dāng)調(diào)整較為保守的理念，對(duì)于PPP項(xiàng)目給予適當(dāng)?shù)馁J款支持。

（五）監(jiān)管措施不到位

對(duì)于PPP項(xiàng)目的監(jiān)管，可以參照《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）文件，建立財(cái)政、發(fā)展改革委員會(huì)、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等多部門以及注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)、律師協(xié)會(huì)等行業(yè)自律組織參加的監(jiān)管機(jī)制，對(duì)于PPP項(xiàng)目中的融資不規(guī)范行為加強(qiáng)跨部門聯(lián)合懲戒，形成監(jiān)管合力。另外，應(yīng)該利用各個(gè)平臺(tái)，提高PPP項(xiàng)目透明度，也便于社會(huì)公眾對(duì)于PPP項(xiàng)目的監(jiān)督。通過建立行政方面、行業(yè)方面以及社會(huì)方面的多層次監(jiān)管架構(gòu)，倒逼PPP項(xiàng)目的各個(gè)參與方規(guī)范行為。

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