“兒童”代表著家庭的希望與國家的未來，“福利”反映著民生訴求和人民對美好生活的需要。在政府機構改革大規(guī)模裁并部門設置的背景下，民政部將“兒童”與“福利”相結合增設兒童福利司，成為中央政府部門中首個以“兒童”名義設置的專門機構，也是中央政府部門中首個冠以“福利”一詞定義的專門機構，所體現的正是新時代黨和政府對兒童發(fā)展與福利發(fā)展的高度重視，它必定改變行政系統(tǒng)對兒童福利事業(yè)統(tǒng)籌不足、發(fā)展不力的局面，從而揭開了我國兒童福利事業(yè)發(fā)展的新篇章。

從困境兒童福利走向全體兒童福利是必然取向

在我國，過去通常采取狹義兒童福利的概念，主要面向家庭不能滿足其需求的兒童，如孤兒、殘疾兒童、流浪兒童、被遺棄的兒童、被虐待或被忽視的兒童、家庭破碎的兒童、缺乏父母照顧的兒童、行為偏差或情緒困擾的兒童等，這些困境兒童往往需要政府和社會予以特別的救助、保護、矯治，所體現的是社會公正的底線，也是政府必須承擔的兜底責任，而新時代需要以全體兒童為對象來謀劃兒童福利事業(yè)的發(fā)展，因為影響兒童養(yǎng)育的相關因素已經發(fā)生了深刻變化。

1.家庭結構與功能已經發(fā)生了深刻變化，即家庭人口規(guī)模日益縮小且人戶分離現象日益普遍化，家庭養(yǎng)育兒童的功能在持續(xù)弱化。自古以來，中國人就追求“多子多?！薄皟簩O滿堂”“數世同堂”的天倫之樂，大家庭不僅成為中華文化的重要象征，而且事實上有著強大的養(yǎng)老育幼功能，培育兒童向來被視為家庭內部事務。但經過近40年的發(fā)展變化，傳統(tǒng)的大家庭已十分罕見。一方面，家庭人口規(guī)模日益小型化。20世紀50年代前，全國戶均人口基本保持在5.3人水平，隨著經濟社會發(fā)展和計劃生育政策的實施，家庭規(guī)模顯著縮小，1990年縮減到戶均4.0人，2010年為3.1人，2017年為3.03人。不僅如此，家庭戶構成也在不斷變化，2000年1-2人的微型家庭占全部家庭戶的25%，2010年升至40%，2人、3人家庭成為家庭結構的主體，單人家庭、空巢家庭、丁克家庭也在不斷涌現。2018年，全國單身成年人口已超過2億，獨居成年人口超過7700萬人。另一方面，人戶分離現象日益普遍化。2018年全國人戶分離人口(即居住地和戶口登記地不在同一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道且離開戶口登記地半年以上的人口)達2.86億人，其中異地流動人口2.41億人，這進一步影響了家庭規(guī)模。上述事實揭示了家庭的功能早已今非昔比，保育兒童的功能在急劇弱化，從而迫切需要有發(fā)達的兒童福利事業(yè)來彌補家庭保障的不足。

2.人口結構已經發(fā)生了深刻變化，即少子高齡化現象在向深度發(fā)展，對國家全局與長遠發(fā)展產生全面、深刻、持久的影響。一是0-14歲人口占總人口比在快速下降。1953年是36.28%，1964年為40.69%，1982年為33.59%，1990年為27.69%，2000年為22.89%，2010年為16.60%，2018年為16.9%。二是65歲及以上人口占總人口比在快速上升。1953年是4.41%，1964年為3.56%，1982年為4.91%，1990年 為5.57%，2000年 為6.96%，2010年為8.87%，2018年達11.9%。三是總和生育率在快速下降。1960年達57.5‰，2018年降至10.9‰（為1949年以來最低），2018年全國出生人口1523萬人，較2017年減少約200萬，這是放開二孩政策后連續(xù)第二年下降，而一孩出生人口占比已從2013年的64.3%大幅下滑至2017年的42.0%，這意味著許多年輕人連一孩都不愿意生，未來生二孩的可能性會更低。上述數據揭示了“少子高齡化”在向深度發(fā)展，如何維護人口均衡增長已成為國家的重要戰(zhàn)略目標任務，而發(fā)展兒童福利來降低育兒成本，無疑是必要且重要的舉措。

3.社會保障事業(yè)已經發(fā)生了深刻變化，即整個社會保障制度在持續(xù)快速發(fā)展，而兒童福利發(fā)展卻相對滯后。經過近10多年來的快速發(fā)展，全民醫(yī)保目標已基本實現，老年人進入了人人享有養(yǎng)老金的時代，社會救助基本實現了應保盡保，住房保障、養(yǎng)老服務、殘疾人福利事業(yè)也在加快推進之中，但兒童福利仍局限于對困境兒童的有限保障，公共投入不足，兒童服務設施發(fā)展滯后是現實寫照。例如，兒童津貼制度尚未建立（僅有個別地區(qū)開始嘗試），除困境兒童外，兒童的養(yǎng)育成本幾乎全靠家庭負擔；托幼事業(yè)特別是面向3歲以下兒童的保育服務普遍缺乏，質量也參差不齊，兒童大多需要依靠祖輩隔代照顧；兒童醫(yī)院及兒科醫(yī)生極為短缺。這表明兒童作為一個特定群體，還未能與其他群體一樣合理分享到國家發(fā)展成果。因此，加快發(fā)展兒童福利事業(yè)也是健全我國社會保障體系的內在要求。

4.社會經濟條件已發(fā)生深刻變化，國家與社會有能力為促進兒童健康成長提供更好、更全面的制度安排。新中國成立70年來的艱苦奮斗，特別是改革開放40年來所取得的巨大成就，使我國從低收入國家快速步入中等收入國家行列，并正在向高收入國家邁進。我國的國內生產總值（GDP）在1978年為3645.2億元，2000年為9.8萬億元，2018年為90.03萬億元；人均GDP在1978年為385元，2000年為7942元，2018年達到5.03萬元；這兩組指標反映了國民經濟實力的持續(xù)大幅度增長。再以國家一般公共預算收入為例，1978年為1132.26億元，2000年為13395.23億元，2018年為18.3萬億元，這組指標反映了國家財力的快速增長。在這樣的背景下，人民對社會公正和兒童健康成長必然會產生更多的需要和更高的期待，而日益豐厚的物質財富積累則為滿足這種需要創(chuàng)造了條件。

調整政策思路是加快發(fā)展兒童福利的前提條件

從新時代的國家發(fā)展目標出發(fā)，現行兒童福利政策與新時代的不適應性日益顯性化。因此，調整思路勢在必行。

1.確立兒童優(yōu)先的宏觀政策取向。前已述及，兒童是家庭的希望和國家的未來，在老年社會向深度發(fā)展的大背景下，保障兒童還關系到老年人的未來，關系到對億萬家庭熱切期盼的回應。因此，中國已經到了應當確立“兒童優(yōu)先”戰(zhàn)略的發(fā)展階段，國家制定相關政策時要體現“兒童優(yōu)先”原則，保障兒童生存、發(fā)展、受保護和參與的權利，提高兒童整體素質，促進兒童的身心健康發(fā)展。只有確立兒童優(yōu)先的政策取向，兒童福利才能獲得長足發(fā)展，而推動兒童優(yōu)先政策取向的確立，顯然是主管兒童福利事務的行政部門和學界的共同責任。

2.統(tǒng)籌規(guī)劃面向全體兒童的福利政策體系，并明確其結構與功能定位。新時代需要的是一個完整的兒童福利政策體系，面向全體兒童、統(tǒng)籌規(guī)劃兒童福利政策體系既是戰(zhàn)略需要，也是現實需要。為此，（1）需要確立兒童福利體系基本框架并明確政府部門的推進之責，包括兒童保育、兒童教育、兒童保健、兒童娛樂、兒童參與等。（2）需要確立法定兒童福利制度安排的雙層架構：普惠性福利+特惠性福利，前者滿足兒童福利的普遍性需求，后者解決不能在普惠性制度安排下解決的特殊兒童的特別需要。（3）需要構建多層次化的完整制度體系：政府兜底+社會公益+市場提供。政府的首要責任是切實兜住困境兒童的底線，確保困境兒童能夠在合理分享國家發(fā)展成果的條件下同樣獲得健康成長的權利；而廣泛動員社會資源進入兒童福利領域，顯然是滿足全體兒童需要的必由之路；還應當鼓勵市場主體進入，促使整個兒童福利事業(yè)的物質基礎能夠持續(xù)不斷地壯大。

3.進一步明確兒童福利的行政管理體制。新時代的兒童福利必然要涉及兒童健康成長的方方面面，從而也必定要涉及多個部門，但總要有一個部門牽頭總攬。為此，在民政部設置兒童福利司的背景下，國家層面還亟待明確牽頭統(tǒng)籌兒童福利事業(yè)發(fā)展的行政部門并賦予其相應的權責。適宜的方式是成立兒童福利事務的部際協(xié)調機制，由民政部牽頭。因此，民政部門除了承擔困境兒童的兜底之責，還應承擔起統(tǒng)籌規(guī)劃兒童福利事業(yè)發(fā)展之責。

4.明確兒童福利內涵與外延。（1）提供現金津貼和基本公共服務。建立老年津貼、殘疾人津貼制度已經載入相關法律法規(guī)并在各地付諸了實踐，而面向兒童的現金津貼制度尚未建立，從發(fā)展視角出發(fā)，我國同樣需要建立面向兒童的現金津貼制度。兒童津貼是當今世界最為普遍的兒童福利措施，其水準也在一定程度上反映了各國的兒童福利狀況。例如，日本有育兒津貼、兒童撫養(yǎng)津貼等。法國有育兒津貼、嬰幼兒津貼、遺兒津貼、單親津貼、特別教育津貼、特別撫養(yǎng)津貼、新學年津貼(6—16歲的所有兒童)和在宅兒童保育津貼等多種。瑞典的兒童扶養(yǎng)津貼、住宅津貼等。（2）同步推進面向兒童的物質保障與精神保障。在全面建成小康社會和越來越多的城鄉(xiāng)居民進入富裕生活階段后，兒童的精神保障問題日顯突出，精神保障旨在從小培養(yǎng)兒童的健全人格、陽光心理、追求真善美的品性，以及積極主動參與的取向，發(fā)掘兒童發(fā)展的潛質等，應當發(fā)展各種蘊含人文關懷與精神要素在內的社會服務，包括兒童咨詢、外展訓練，以及符合兒童成長階段特質的各種活動等。所有這些，均是政府與社會為兒童成長進行的社會投資，均通過充分調動社會組織參與的積極性來提供相應的服務，具有開放性與發(fā)展性，非常值得我國借鑒。

5.加快兒童福利事業(yè)的法制建設，讓兒童福利運行在法治軌道上。我國已經制定了《未成年人保護法》《收養(yǎng)法》《義務教育法》《母嬰保健法》等多部法律，全國人大常委會于1991年批準加入了聯合國《兒童權利公約》并于1992年4月2日對我國生效。但總體而言，尚未制定專門的兒童福利法，現有法律也存在著政策宣示性強、可操作性弱的缺陷。因此，加快制定專門的兒童福利法勢在必行，還需要一大批適用兒童成長的專門法律法規(guī)。

當務之急是兜住困境兒童的底線

發(fā)展普惠性的兒童福利事業(yè)是新時代賦予的國家使命，而切實兜住保障困境兒童的底線，則是促進社會公平的第一塊基石。因此，當前的重點任務仍然是解決好困境兒童的生活保障與發(fā)展問題。

1.開展普查，摸清困境兒童底數，這是做好困境兒童福利工作的前提條件。政策制定的依據是準確的數據，不了解困境兒童的數量、分類及原因，就不可能精準施策。因此，應當盡快開展困境兒童的普查，精確統(tǒng)計到人，并以此為據按照不同類型困境兒童的需要設計好相應的政策體系，同時督促各級政府確保所需的公共投入。

2.統(tǒng)籌推進普惠性兒童福利，讓困境兒童從中獲益。在社會保障體系日益健全的條件下，困境兒童亦應當納入面向整個兒童群體設計的福利政策體系中，并平等享受相應的待遇，此舉不僅能夠解決困境兒童的部分需要，而且將促使這一特定群體與其他兒童處于平等的社會地位并享有同樣的體面與尊嚴。在這方面，普惠性的兒童保育、兒童津貼、兒童保健等均應將困境兒童悉數納入并優(yōu)先滿足其需要。

3.完善特定制度安排，解決困境兒童的現實困難。由于困境兒童的特殊性，普惠性的兒童福利制度安排不可能滿足其所有需要，從而還需要有特惠性制度來加以滿足。為此，完善困境兒童的監(jiān)護人制度、調整收養(yǎng)政策、落實留守兒童隨父母自由遷徙并確保相關福利政策從戶籍人口向常住人口擴展，以及發(fā)展特教事業(yè)、社區(qū)矯治等勢在必行。

4.動員社會力量，更好地滿足困境兒童的需要。應當建立政府與民間相結合的困境兒童福利發(fā)展機制，并向其他有需要的兒童擴展。國家應有專項政策鼓勵和支持社會組織或者個人興辦各種兒童福利設施，組織民間性的兒童福利活動，提高民間力量的參與力度，倡導全社會都來關心和幫助兒童健康成長，共同促進兒童福利事業(yè)的進步和發(fā)展。

總之，從發(fā)達國家兒童福利發(fā)展規(guī)律來看，可以發(fā)現大多都經歷了從針對弱勢兒童到覆蓋全體兒童、從滿足兒童生理需要到激發(fā)其發(fā)展?jié)撃堋奶鼗菪灾贫劝才诺狡栈菪灾贫劝才诺倪^程。社會越發(fā)展，兒童福利越是受到重視，相關制度安排越是全面，所反映的正是一個國家或地區(qū)的社會發(fā)展水平與文明進步程度，我國也不可能例外。因此，新時代必定是兒童福利事業(yè)大發(fā)展的時代。