南方周末記者 張笛揚

這是一次遲到的整治，按照部署，兩年前這項工作已該結束。

民政部表示個別地方存在政策標準把握不夠準確、組織實施不夠穩(wěn)妥等情況，要求各地準確把握政策，防止隨意擴大清理整治范圍。

民政部是地名工作主管部門，但在實際工作中，規(guī)劃、公安、交通、住建、國土、水利等十余個部門在地名的命名、更名中都有發(fā)言權。且各地地名主管部門也尚未統(tǒng)一，在天津、深圳等地，地名的審核管理權就由規(guī)劃部門行使。

南方周末記者 張笛揚

南方周末特約撰稿 李玉樓

最近一次自上而下的地名整治行動中，位于西安新城區(qū)東新街258號的皇城大廈，名稱失而復得，可謂有驚無險。

2019年5月，因名稱帶有“封建色彩”，皇城大廈被列入新城區(qū)的不規(guī)范地名整治清單中。不過西安市民政局在審核時，又放寬了標準，“皇城”二字得以保留。

西安市民政局區(qū)劃地名勘界處處長李福安向南方周末記者解釋，市民政局后來縮減整治范圍，一方面是考慮到要秉持“可改可不改的不予更改”原則，另一方面則基于西安是十三朝古都的歷史文化特點，對有一定依據(jù)的“皇城”“古都”等地名表示認可。最終，西安市民政局將須整治的名單從151個縮減到98個。

山東省地名研究所副研究員陳效忠對造成地名混亂局面的原因進行過分析，他向南方周末記者介紹，到目前為止，地名管理還沒有形成一套嚴格的命名、更名審批制度，地名管理部門也缺乏監(jiān)管手段，對各類地名命名源頭無法干預，往往只能被動認可既成事實。

近兩個月來，海南、浙江、陜西、福建等地相繼發(fā)布了清理整治不規(guī)范地名清單，多個建筑物、居民小區(qū)被要求更名，也由此引發(fā)了不少爭議。

遲到兩年，一波三折

整治的依據(jù)是民政部、公安部等六部委在2018年12月聯(lián)合印發(fā)的一份文件，名為《關于進一步清理整治不規(guī)范地名的通知》，通知要求各地對“大、洋、怪、重”等不規(guī)范地名進行處理，“大、洋、怪、重”分別指地名夸大、使用外文、使用生僻字詞和重名的現(xiàn)象。

這實際是一次遲到的整治，按照部署，兩年前這項工作已該結束。

2014年，國務院啟動了第二次全國地名普查工作。2016年2月,普查領導小組就專門印發(fā)文件，要求清理整治地名中存在的不規(guī)范現(xiàn)象，“大、洋、怪、重”的提法就是那時提出的。根據(jù)時間表，清理工作原則上應于2017年3月底前完成。

但大多數(shù)地方都落實不到位。西北一省會城市地名管理部門負責人向南方周末記者介紹，直到2018年底六部委的文件出臺后，各地才加快推進整治工作，目前，民政部要求的整改完成時間已被推遲到2019年底。

即便如此，此次整治也是一波三折。六部委文件要求，各地應在2019年3月底前完成摸底排查，并確定擬清理整治的清單，但3月快結束時，竟無一省份公布整理清單。

西南某省民政廳工作人員何威（化名）告訴南方周末記者，整治工作遲遲難以推進的原因主要在于不好掌握“度”：“什么要改？什么不改？沒有清晰的界限”。

面對各地都“按兵不動”的膠著狀態(tài)，2019年4月2日，民政部區(qū)劃地名司“為指導各地搞好清理整治活動”，專門召集了各省地名管理處室負責人及業(yè)務骨干，在云南昆明舉辦了清理整治不規(guī)范地名示范培訓班。

何威參加了培訓，據(jù)其介紹，培訓期間主要強調了嚴格按照文件要求推進整治工作，同時針對更名可能引發(fā)的輿情進行了培訓，特別強調了“更名前公示是規(guī)定動作，公示后可根據(jù)社會意見進行調整”。

2019年5月之后，各地才陸續(xù)公布整治清單，并向社會公示。而何威所在的省份至今仍未公布整治清單。

樓盤是“重災區(qū)”

2019年5月16日，廣東省民政廳公布了第一批不規(guī)范地名清單，以房地產樓盤居多，其中廣州市公布的23個不規(guī)范地名中，有21個為樓盤小區(qū)，云浮市被要求整改的地名是5個，其中有4個是小區(qū)名稱。

廣州市民政局有關負責人向南方周末記者表示，廣州此次上榜的23個不規(guī)范地名，絕大多數(shù)已有經法定程序許可的標準地名，但這些小區(qū)的開發(fā)商沒有按規(guī)定使用和推廣標準地名，而使用了涉嫌“大、洋、怪”的不規(guī)范名稱。如標準地名為“時代天朗花園”的小區(qū)，在宣傳時被命名為“時代花生”，“南湖山莊”變成了“新天半山”。這些小區(qū)都被要求改回標準名。

不僅是廣州，目前已公布整治清單的多個省市，整治重點均在小區(qū)樓盤的名稱上。何威向南方周末記者介紹，在4月份的培訓班上，相關領導也表示，恢復小區(qū)樓盤的備案名是此次整治不規(guī)范地名行動中最明確的一項任務。

廣州一房地產公司負責品牌宣傳工作的劉猛（化名）向南方周末記者介紹，“一處樓盤、兩個名字”是房地產行業(yè)的普遍現(xiàn)象。

劉猛介紹，小區(qū)命名要經過多級地名辦的審核批準，通過后才能拿到小區(qū)的標準名，但地名管理部門的審核較為嚴格，樓盤拿下的標準名往往比較“普通”，開發(fā)商便會再給樓盤取一個更“洋氣”的宣傳名，以利于銷售。待樓盤落成后，門牌和標識也大多會沿用宣傳名，而不是使用經核準的標準名。

?下轉第8版

在此次整治行動中備受輿論關注的溫州“曼哈屯”小區(qū)就屬此類情況。該小區(qū)物業(yè)工作人員告訴南方周末記者，“曼哈屯”是小區(qū)開發(fā)商在2008年建設時備案的標準名，但在銷售時開發(fā)商以“曼哈頓”的名稱對外宣傳，并將其沿用到小區(qū)門牌上。

2010年，“曼哈頓”就被要求整改，由于業(yè)主反對，一直沒有整改到位。2014年，經當?shù)氐孛芾聿块T再次催促整改，物業(yè)才將公章和物業(yè)公司名稱改為曼哈屯，但小區(qū)門牌依然使用了“曼哈頓”。

直到2019年6月，溫州市鹿城區(qū)地名辦再次找到小區(qū)物業(yè)，要求小區(qū)所有標識均更改為曼哈屯，物業(yè)才進行了更改。

尺度不一

雖然“一處樓盤、兩個名字”是整治的主要對象，但并非所有未使用標準名的樓盤都被要求整改，劉猛所在公司旗下的多個樓盤在廣州被視為不規(guī)范地名，但在其他省份有相似宣傳的樓盤大多并未被要求整改，“這要看地方地名管理部門的尺度”。

從各地公布的整治清單來看，尺度確實不一。同屬廣東，汕頭公示的需要整治的不規(guī)范地名最多，是178個，最少的云浮市僅有5個。

西安市民政局將各區(qū)縣上報的不規(guī)范地名從151個縮減到98個，則說明不同層級的地名管理部門在確認不規(guī)范地名時，尺度也不一樣。除“皇城大廈”保住了名字，銘爵大廈、西安環(huán)球貿易中心、西安皇家藝術博物館等建筑物和林隱天下、御花園等小區(qū)的名稱也失而復得。

何威則告訴南方周末記者，確認不規(guī)范地名存在相當?shù)哪：臻g，地方監(jiān)管部門亦有相當大的裁量權，“中央精神是盡可能降低更名影響，但由于過去長期沒有集中整治，積壓了很多問題，僅要求恢復標準名的樓盤就牽涉眾多，何況有些地名已約定俗成”。

西部某地民政局一位官員在近期整治過程中發(fā)現(xiàn)，甚至有不少早期已經過地名管理部門審核的標準名也存在“大、洋、怪”的現(xiàn)象，在近期的整治中被認定為不規(guī)范地名。

2019年6月，海南省民政廳公示不規(guī)范地名整治清單，15家位于該省的維也納酒店，因“使用外國地名”，被列為“崇洋媚外”型。

“維也納”是一家全國連鎖的酒店品牌，截至2018年底，已在各地開了1180家酒店，但僅在海南被確定為不規(guī)范地名。

維也納酒店隨后提出異議，稱“維也納酒店”是在國家工商總局商標局注冊的商標，為合法經營使用的品牌名。海南省民政廳副廳長石清理隨后表示，“商家使用這個商標沒有問題，但是不能把地圖上相對應的地理位置寫成維也納，這是需要清理整治的內容?！?/p>

2019年6月21日，民政部對此次整治行動作出回應，表示個別地方存在政策標準把握不夠準確、組織實施不夠穩(wěn)妥等情況，要求各地準確把握政策，防止隨意擴大清理整治范圍。

隨后宣布要整治不規(guī)范地名的深圳，口徑已有所調整。6月22日，深圳市發(fā)布《關于整治不規(guī)范地名的說明》，該市相關部門向南方周末記者介紹，此次整治的重點將集中在預售樓盤的不規(guī)范地名使用和道路名稱不規(guī)范等問題上，使用時間較長、社會和群眾認可度較高的地名原則上不納入整治范圍。

另一種“改名熱”

實際上，“可改可不改的不予更改”也是六部委文件的精神，該文件要求整治“大、洋、怪、重”地名的同時提出“防止亂改老地名，確保地名總體穩(wěn)定”。

早在2016年，國務院第二次全國地名普查領導小組在作出整治不規(guī)范地名的要求時，時任民政部主要領導就表示，一些地方對地名文化的理解不夠正確，甚至輕易亂改地名，導致許多具有深厚文化內涵的地名快速消失，最近30年國內就有六萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和四十多萬個鄉(xiāng)村的名稱被廢棄?！皩τ谌罕娨呀浟晳T的，一些可改可不改的地名，就不要改。”

華中科技大學歷史研究所副所長夏增民長期研究地名文化，在他看來，地名既有作為地理標識的實用價值，也具有記錄一個地方歷史和自然特征的文化價值，而地名的變遷反映了所在地民眾心態(tài)觀念的變化。

“一個地名不管好壞，只要不違背公序良俗和主流價值觀，都是可以保留的，因為已經約定俗成了?！痹诖舜蔚孛涡袆又?，夏增民還發(fā)現(xiàn)不少地方存在另一種“改名熱”，一些行政機關領導因為自身的喜好或政績需要而亂改地名，對歷史文化造成了破壞。

2018年5月，安徽宣城市公布了一則道路更名方案，擬對進入宣城的幾條主干道統(tǒng)一更名，分別改為“宣筆大道”“墨香大道”“宣紙大道”和“宣硯大道”，以彰顯“中國文房四寶城”的地方文化。

此舉遭到了宣城市民的反對，他們認為新路名缺乏歷史內涵、道路名稱過于直白。反對聲中，更名方案作罷。

更早之前的2012年，在時任山西靈石縣縣委書記楊洪主導下，靈石境內的“石膏山”被更名為“仕高山”，寓意“凡到仕高山者，無官者可以入仕，居位者可以升遷”。但楊洪并未因此步步高升，在石膏山更名僅一個月后，他就因腐敗落馬，石膏山改回原名。

夏增民介紹，自1949年以來，中國已有過多次地名改名潮。在新中國成立之初，為尊重少數(shù)民族和漢字簡化的需要，更改了不少地名，“文革”時期，出現(xiàn)了不少帶有“革命特征”的地名，改革開放之后，“文革”期間的地名亂象被糾正了，但“大、洋、怪”的地名卻越來越多。

在夏增民看來，“大、洋、怪”地名的出現(xiàn)也是大眾心態(tài)變遷的體現(xiàn)，反映了大眾向往現(xiàn)代化、向國外看齊的心理。他認為，隨著文化自信的增強和經濟發(fā)展，即使行政力量不干預，未來這種地名也會越來越少。

“多頭管理”

“這一輪規(guī)范地名工作其實是在還舊賬?！蔽鞅币皇鞘械孛芾聿块T負責人向南方周末記者表示。

這位官員介紹，1996年，民政部推出了《關于加強城鎮(zhèn)建筑物名稱管理的通知》，明確要求凡新建的居民住宅區(qū)、商住大樓等建筑物，開發(fā)建設單位要向地名委員會辦理建筑物名稱登記審核手續(xù)。但到了2004年，國務院為簡政放權，廢止了建筑物名稱審核這一行政審批項目，此后地名管理部門在審批建筑物名稱時一直缺乏可操作的標準。

上述官員稱，以往建設單位是在建設完成之后再來地名主管部門申請門牌號，由于沒有上位法支撐，地名主管部門難以對建筑物名稱實施監(jiān)管，“只要土地、建設手續(xù)齊全，我們就發(fā)放門牌號”。

何威在工作中也有相似的煩惱，他表示，實際工作中，工程項目往往是由發(fā)改、住建部門先行審批，到了地名審核環(huán)節(jié)，只要名稱沒有同名、重音，地名主管部門基本上都會批準?！拔覀兺皇亲鲆恍┝鞒躺系氖聞招圆僮?，權限并不大。”

此外，地名管理部門對不規(guī)范地名的監(jiān)管機制也并不健全。1996年民政部出臺了“地名管理條例實施細則”，規(guī)定各級地名管理部門對擅自命名、更名或使用不規(guī)范地名的單位和個人，應發(fā)送違章使用地名通知書，限期糾正；對逾期不改或情節(jié)嚴重、造成不良后果者，應根據(jù)有關規(guī)定對其進行處罰。

2010年，民政部對上述文件進行了修改，將處罰的內容刪除，改為“由地名主管部門按照國家有關規(guī)定處理”，地名管理部門一下就少了一個抓手。

廣州市民政局區(qū)劃地名處的負責人向南方周末記者表示，廣東省、廣州市的兩級部門都曾發(fā)布地名管理條例，對地名使用作出規(guī)定，對于使用不規(guī)范地名的責任單位，地名管理部門的監(jiān)管手段僅為“依法依規(guī)督促其整改”。

“除了監(jiān)管乏力,‘多頭管理、政出多門，也給地名規(guī)范化、制度化管理帶來了困難?！标愋е艺f，民政部雖是國務院明確的地名工作主管部門，但在實際工作中，規(guī)劃、公安、交通、住建、國土、水利等十余個部門在地名的命名、更名中都有發(fā)言權。

例如，高速公路和國、省干線都由交通運輸部門負責管理，這些建筑物的命名、更名工作會向地名主管部門知會，但不用經過地名主管部門審批。此外，目前各地的地名主管部門也尚未統(tǒng)一，在天津、深圳等地，地名的審核管理權由規(guī)劃部門行使。

陳效忠建議須強化依法管理，住宅小區(qū)、高層建筑等須依法辦理建筑物名稱備案制度。國家和地方的有關地名管理的法律法規(guī)，可作為建筑物名稱備案的法律依據(jù)。但據(jù)他觀察，不少地方的地名法規(guī)可操作性較差，缺少詳細的實施細則或方案。

總結了各地實踐之后，何威稱，有地方性法規(guī)的，就比較容易推進，但很多地方來不及推動地方立法，只能下達“工作方案”，“這種操作就比較粗糙，標準不清晰，可執(zhí)行性不足。”