王勇

外海洋環(huán)境上演“公地悲劇”

人類進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家管轄范圍外的海洋環(huán)境（主要是指公海與國(guó)際海底區(qū)域）不斷惡化，既有海洋酸化、海洋垃圾劇增、海洋肥化、海洋生物多樣性銳減、海水溫度上升等整體性的問(wèn)題，也有國(guó)際海底區(qū)域環(huán)境惡化、南北極公海環(huán)境惡化等局部性問(wèn)題，可以說(shuō)現(xiàn)實(shí)版的“公地悲劇”正在上演。國(guó)際社會(huì)對(duì)此高度關(guān)注，聯(lián)合國(guó)已經(jīng)多次呼吁并且通過(guò)了多個(gè)決議治理上述區(qū)域的環(huán)境問(wèn)題。

盡管中國(guó)一直以來(lái)參與該區(qū)域的環(huán)境治理，但是由于過(guò)去該區(qū)域的環(huán)境問(wèn)題不夠凸顯，以及中國(guó)的治理能力有限等諸多原因，中國(guó)參與治理的深度不夠，所發(fā)揮的作用也十分有限。

近些年來(lái)，中國(guó)參與治理的觀念與目標(biāo)、方式與手段、責(zé)任與權(quán)限均與之前發(fā)生很大的變化。例如，中國(guó)于2015年提出了海洋命運(yùn)共同體的概念;從2016年起，中國(guó)提出了做國(guó)際海洋法治的維護(hù)者，做和諧海洋秩序的構(gòu)建者，做海洋可持續(xù)發(fā)展的推動(dòng)者的立場(chǎng);2017年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨的十九大報(bào)告明確提出，中國(guó)推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。

可以說(shuō)，中國(guó)已經(jīng)從“圍觀”到“入場(chǎng)”，從“跟跑”到“領(lǐng)跑”，正在發(fā)出中國(guó)聲音、提供中國(guó)方案、貢獻(xiàn)中國(guó)智慧。

在上述背景下，研究中國(guó)治理國(guó)家管轄范圍外海洋環(huán)境的法治保障問(wèn)題意義重大：既有助于中國(guó)政府積極履行國(guó)際義務(wù)，又有助于中國(guó)發(fā)揮負(fù)責(zé)任大國(guó)的作用;既有助于推動(dòng)構(gòu)建人類海洋命運(yùn)共同體，又有助于中國(guó)實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略。

中國(guó)治理外海洋環(huán)境法治保障的基本思路

首先，從基本思路來(lái)說(shuō)，中國(guó)治理國(guó)家管轄范圍外海洋環(huán)境的法治保障，是以法律和國(guó)際治理為基本視角，融合法學(xué)、國(guó)際政治學(xué)、國(guó)際關(guān)系學(xué)、環(huán)境學(xué)和生態(tài)學(xué)等多個(gè)學(xué)科，分別從中國(guó)國(guó)內(nèi)法與相關(guān)國(guó)際法兩個(gè)層面出發(fā)，研究中國(guó)深度參與治理國(guó)家管轄范圍外海洋環(huán)境的原則與目標(biāo)、方式與手段、責(zé)任與權(quán)限、規(guī)范與效果等涉及的法理基礎(chǔ)、法律依據(jù)、法律問(wèn)題與法治完善。從而增強(qiáng)我國(guó)在該區(qū)域的海洋環(huán)境保護(hù)、海洋污染治理、海洋資源可持續(xù)利用、海洋公共物品供給等具體領(lǐng)域的話語(yǔ)權(quán)和影響力，保障中國(guó)作為核心主體積極謀求更加有利的地位并承擔(dān)與該地位相匹配的海洋環(huán)境治理責(zé)任。

其次，就中國(guó)治理國(guó)家管轄范圍外海洋環(huán)境法治保障的主要方向來(lái)說(shuō)，主要有五個(gè)。第一，中國(guó)深度參與治理國(guó)家管轄范圍外海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用的法治保障問(wèn)題。第二，中國(guó)深度參與治理國(guó)家管轄范圍外海域環(huán)境污染的法治保障問(wèn)題。主要是中國(guó)深度參與治理公海廢棄物、海洋酸化、海洋肥化以及海上油污等涉及的法律問(wèn)題與對(duì)策研究。第三，中國(guó)深度參與治理國(guó)際海底區(qū)域環(huán)境的法治保障問(wèn)題。主要是中國(guó)深度參與治理國(guó)際海底區(qū)域環(huán)境，尤其是在探礦、勘探和開發(fā)過(guò)程中保護(hù)國(guó)際海底區(qū)域環(huán)境所涉及的重要法律問(wèn)題與對(duì)策研究。第四，中國(guó)深度參與治理南極公海環(huán)境的法治保障問(wèn)題。第五，中國(guó)深度參與治理北極公海環(huán)境的法治保障問(wèn)題。上述五個(gè)主要方向呈現(xiàn)從面到點(diǎn)、從整體到局部的邏輯安排。

再次，要充分借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。第一，要充分借鑒有代表性的國(guó)家參與治理國(guó)家管轄范圍外海洋環(huán)境的法治經(jīng)驗(yàn)。主要是借鑒美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、日本、俄羅斯等國(guó)家參與治理國(guó)家管轄范圍外的海洋環(huán)境的法治經(jīng)驗(yàn)。第二，要充分借鑒全球性關(guān)于國(guó)家管轄范圍外海洋環(huán)境治理的條約、軟法文件、宣言等治理經(jīng)驗(yàn)。第三，要充分借鑒區(qū)域性關(guān)于國(guó)家管轄范圍外海洋環(huán)境治理的條約、軟法文件、宣言等治理經(jīng)驗(yàn)。

發(fā)揮引領(lǐng)國(guó)作用：以中國(guó)智慧助力外海洋環(huán)境法治建設(shè)

首先，從宏觀層面來(lái)說(shuō)，中國(guó)治理國(guó)家管轄范圍外海洋環(huán)境的法治保障主要著眼于中國(guó)治理該區(qū)域環(huán)境的原則與目標(biāo)、方式與手段、責(zé)任與權(quán)限、規(guī)范與效果、爭(zhēng)議解決等所涉及的法理基礎(chǔ)、法律依據(jù)、法律問(wèn)題和法治完善等。

其次，中國(guó)要大力完善治理國(guó)家管轄范圍外海洋環(huán)境的國(guó)內(nèi)法治：第一，我國(guó)目前已經(jīng)具備了國(guó)內(nèi)法治的初步基礎(chǔ)。例如，在南極海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，我國(guó)于2014年5月30日通過(guò)了《南極考察活動(dòng)行政許可管理規(guī)定》、2017年5月23日通過(guò)了《南極考察活動(dòng)環(huán)境影響評(píng)估管理規(guī)定》、2018年2月9日通過(guò)了《南極活動(dòng)環(huán)境保護(hù)管理規(guī)定》。在國(guó)際海底區(qū)域環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，中國(guó)于2016年制定了《中華人民共和國(guó)深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》，為我國(guó)公民、法人或者其他組織在深海的海床、洋底及其底土從事深海海底區(qū)域資源勘探與開發(fā)、相關(guān)環(huán)境保護(hù)、科學(xué)技術(shù)研究、資源調(diào)查活動(dòng)進(jìn)行了規(guī)范。隨后，國(guó)家海洋局頒布實(shí)施了《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)資料管理暫行辦法》和《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)樣品管理暫行辦法》兩項(xiàng)配套規(guī)范性文件。在北極海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，中國(guó)于2018年1月26日發(fā)布了《中國(guó)的北極政策》并強(qiáng)調(diào)指出，北極治理需要各利益攸關(guān)方的參與和貢獻(xiàn)。中國(guó)是北極事務(wù)的積極參與者、建設(shè)者和貢獻(xiàn)者，愿本著“尊重、合作、共贏、可持續(xù)”的基本原則，與有關(guān)各方一道，積極應(yīng)對(duì)北極變化帶來(lái)的挑戰(zhàn)，共同認(rèn)識(shí)北極、保護(hù)北極、利用北極和參與治理北極。第二，我國(guó)上述國(guó)內(nèi)法或出臺(tái)時(shí)間較晚，立法經(jīng)驗(yàn)比較匱乏、或內(nèi)容比較抽象缺乏可操作性，或存在重要空白，故亟待完善。例如，中國(guó)關(guān)于南極與國(guó)際海底區(qū)域的環(huán)保法律內(nèi)容過(guò)于原則，缺乏可操作性。又如，中國(guó)關(guān)于北極的政策只是代表中國(guó)政府的政治立場(chǎng)，尚不具有法律拘束力。此外，中國(guó)關(guān)于如何防治海洋酸化、海洋肥化、公海垃圾等問(wèn)題均缺乏國(guó)內(nèi)法的專門規(guī)定。第三，中國(guó)完善國(guó)內(nèi)法治的重點(diǎn)領(lǐng)域是加強(qiáng)有關(guān)國(guó)際海底區(qū)域與南極的海洋環(huán)境保護(hù)的法治保障。中國(guó)是第一批在國(guó)際海底區(qū)域內(nèi)申請(qǐng)勘探合同的先驅(qū)投資者，目前中國(guó)已成為全球唯一與國(guó)際海底管理局簽訂富鈷結(jié)殼、多金屬結(jié)核和海底熱液硫化物三種海底礦產(chǎn)資源勘探合同以及擁有四塊專屬勘探權(quán)、優(yōu)先開采權(quán)礦區(qū)的國(guó)家。由于海底生態(tài)環(huán)境很脆弱，且海底開發(fā)伴隨著高風(fēng)險(xiǎn)和高投入，因此中國(guó)需要制定更加嚴(yán)格且更具有可操作性的海底環(huán)保法規(guī)。另一方面，2018年第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃公布，包括3類共計(jì)116件立法項(xiàng)目。其中，南極活動(dòng)與環(huán)境保護(hù)法被列為一類立法項(xiàng)目，南極環(huán)保立法正式提上日程。因此，中國(guó)要制定出高質(zhì)量的南極環(huán)境保護(hù)法。

再次，中國(guó)要發(fā)揮引領(lǐng)國(guó)的作用，積極推動(dòng)完善治理國(guó)家管轄范圍外海洋環(huán)境的國(guó)際法治：第一，目前國(guó)際社會(huì)關(guān)于治理國(guó)家管轄范圍外海洋環(huán)境的國(guó)際法治初具規(guī)模。例如國(guó)際社會(huì)在防治公海油污、保護(hù)公海漁業(yè)資源等方面均通過(guò)了一些國(guó)際公約。特別是國(guó)際社會(huì)還建立了地中海派格拉斯海洋保護(hù)區(qū)、南極南奧克尼群島南部大陸架海洋保護(hù)區(qū)、東北大西洋海洋保護(hù)區(qū)和南極羅斯海海洋保護(hù)區(qū)以保護(hù)公海環(huán)境。第二，目前國(guó)際社會(huì)缺乏防治海洋酸化、海洋肥化與公海垃圾的法律文件;保護(hù)公海生物多樣性與國(guó)際海底區(qū)域環(huán)境的法律文件正在擬定過(guò)程之中，換言之，上述領(lǐng)域的國(guó)際法治亟待完善。第三，中國(guó)政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮引領(lǐng)國(guó)的作用，積極推動(dòng)完善國(guó)家管轄范圍外海洋環(huán)境的國(guó)際法治。具體來(lái)說(shuō)，中國(guó)應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)國(guó)際社會(huì)制定防治海洋酸化、海洋肥化與公海垃圾的國(guó)際公約。中國(guó)還應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮引領(lǐng)國(guó)的作用，在BBNJ的主要議題即惠益分享、劃區(qū)管理工具、環(huán)境影響評(píng)估、能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓方面積極貢獻(xiàn)中國(guó)智慧。此外，中國(guó)還應(yīng)當(dāng)為國(guó)際海底區(qū)域開發(fā)規(guī)章的制定提供充分的意見和建議，以便推動(dòng)開發(fā)規(guī)章的制定進(jìn)程。

編輯：黃靈 ?yeshzhwu@foxmail.com