左琳

“2019年全國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金累計(jì)結(jié)余為4.26萬億元，此后持續(xù)增長，到2027年達(dá)到峰值6.99萬億元，然后開始迅速下降，到2035年耗盡累計(jì)結(jié)余?！边@份預(yù)測來自中國社科院世界社保研究中心今年4月發(fā)布的《中國養(yǎng)老金精算報告2019—2050》（下稱《精算報告》），這也是其發(fā)布的第二部精算報告。

針對這一預(yù)測，人力資源和社會保障部在4月23日回應(yīng)稱，“完全能夠保證養(yǎng)老金的長期按時足額發(fā)放，請大家放心”。但不可否認(rèn)的是，我國養(yǎng)老金入不敷出、兩極分化的問題漸趨嚴(yán)重，重壓之下，如何規(guī)避養(yǎng)老金耗盡風(fēng)險、保障養(yǎng)老金制度可持續(xù)性，成為必須要考慮的問題。

養(yǎng)老金有可能耗盡嗎？

“這種風(fēng)險基本不可能發(fā)生。”中國養(yǎng)老金融50人論壇核心成員、武漢科技大學(xué)金融證券研究所所長董登新認(rèn)為，此次《精算報告》的內(nèi)容，更多是在理論上對當(dāng)下養(yǎng)老保險制度加以警示。按照當(dāng)前的模式來看，風(fēng)險必然存在，將該種風(fēng)險提出，更有助于敦促政府對養(yǎng)老保險制度進(jìn)行配套改革。

公眾對于養(yǎng)老金缺口的憂慮不是沒有道理。中國老齡人口數(shù)量正快速增長，國家統(tǒng)計(jì)局最新發(fā)布的人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2018年末，中國60周歲及以上人口24949萬人，占總?cè)丝诘?7.9%；其中65周歲及以上人口已達(dá)16658萬人，占總?cè)丝诘?1.9%。與之相對的則是中國勞動年齡人口（15—59歲）數(shù)量和比重連續(xù)7年的雙降。這意味著養(yǎng)老保險支出加快，收入增速放緩，收支不平衡，制度贍養(yǎng)結(jié)構(gòu)趨向惡化，為養(yǎng)老金給付帶來巨大壓力。

但中國的養(yǎng)老金收入并不只依靠個人與企業(yè)的繳納，每年中央財政都會撥付相應(yīng)補(bǔ)助，且比重逐年上升。僅2018年上半年，財政對基本養(yǎng)老保險基金補(bǔ)助支出就達(dá)6416.86億元，比上年同期增長12.7%，約占養(yǎng)老金收入的25.16%。除此之外，國家還會劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社保基金，基本養(yǎng)老金投資收益也會對養(yǎng)老金進(jìn)一步補(bǔ)充。

在今年1月舉行的國新辦新聞發(fā)布會上，人社部副部長邱小平表示，2018年，職工基本養(yǎng)老保險基金累計(jì)結(jié)余近5萬億元，規(guī)模還是可觀的，具備較強(qiáng)的支撐能力，基金結(jié)余平均可以滿足17個月的支付，能夠保證按時足額發(fā)放。所以盡管壓力漸大，當(dāng)下中國的養(yǎng)老金不存在虧空的問題，甚至每年都有滾存結(jié)余。但如果政策繼續(xù)按照現(xiàn)有的模式運(yùn)轉(zhuǎn)而非改革，個人亦不做任何準(zhǔn)備，養(yǎng)老金耗盡只是時間的問題。

重壓之下的第一支柱

與國際上大多數(shù)國家類似，中國目前的養(yǎng)老保險體系構(gòu)成也是三大支柱：第一支柱即由政府主導(dǎo)與管理的基本養(yǎng)老金制度，第二支柱是企業(yè)自主發(fā)展的企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老制度，包括企業(yè)年金和職業(yè)年金；第三支柱指包括商業(yè)養(yǎng)老保險在內(nèi)的個人儲蓄養(yǎng)老金制度。

“與其他國家不太一樣的是，我國的三個支柱發(fā)展極不均衡，第一支柱成為民眾養(yǎng)老的唯一依靠，承擔(dān)了太多壓力，另外兩個支柱形同虛設(shè)。”董登新對《中國報道》記者說，“養(yǎng)老是國家、企業(yè)與個人三方的事，第一支柱是底線保障而非充分保障?！?/p>

人社部公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底，中國基本養(yǎng)老保險基金累計(jì)結(jié)存50202億元，占養(yǎng)老保險體系資產(chǎn)總規(guī)模的比重約80%，遠(yuǎn)超另外兩個支柱。

大受民眾依賴的第一支柱的負(fù)擔(dān)確實(shí)巨大，社保兩次轉(zhuǎn)軌的成本是不可被忽視的原因之一。1997年起，全國開始統(tǒng)一推廣企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，在這之前參加工作及退休的職工全部被“視同繳費(fèi)”，可以領(lǐng)取養(yǎng)老金。1995年時，國家先對企業(yè)養(yǎng)老制度進(jìn)行改革，實(shí)行企業(yè)和個人共同承擔(dān)的“統(tǒng)賬結(jié)合”模式。機(jī)關(guān)和事業(yè)單位未被列入改革范圍，依舊由國家財政完全撥付。2014年10月，政府對機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度進(jìn)行改革，由單位和個人共同繳費(fèi)。存在了近20年的養(yǎng)老金“雙軌制”終結(jié)了，但在改革前所有在機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作的員工，依舊被列入“視同繳費(fèi)”的名單。兩次轉(zhuǎn)制的成本償還尚未結(jié)束，這筆全國性的龐大開銷以及難以跟上的收入，讓缺口問題在一些省份愈發(fā)明顯。

根據(jù)人社部社保管理中心編制的《中國社會保險發(fā)展年度報告2016》，養(yǎng)老金當(dāng)期收不抵支的省份已有7個。其中黑龍江不僅當(dāng)期收不抵支，且累計(jì)結(jié)余已穿底，為-232億元。廣西、江西、海南、內(nèi)蒙古、湖北等13個地區(qū)可支付月數(shù)已不足一年。

“繳費(fèi)年限過短、退休年齡太早也是造成給付壓力的原因?！倍切抡J(rèn)為，“一些職工滿了15年便不再繳費(fèi)，而有些退休的職工仍有工作能力?！备鶕?jù)規(guī)定，參加基本養(yǎng)老保險的個人，達(dá)到法定退休年齡時累計(jì)繳費(fèi)滿15年的，就可以按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。而我國法定的一般企業(yè)職工退休年齡是男年滿60周歲，女工人年滿50周歲，女干部年滿55周歲。

基本養(yǎng)老金收入的主要來源因繳費(fèi)年限與退休年齡被壓縮，社保基金投資的比重和國資轉(zhuǎn)化的收入占比又過小。

2015年8月17日，國務(wù)院印發(fā)了《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》，辦法規(guī)定，國有重點(diǎn)企業(yè)改制、上市，養(yǎng)老基金可以進(jìn)行股權(quán)投資，從而實(shí)現(xiàn)其安全高效的保值增值。2017年11月18日，國務(wù)院又印發(fā)《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社?；饘?shí)施方案》，用以緩解社保壓力。

負(fù)責(zé)運(yùn)營的全國社會保障基金理事會在其官網(wǎng)顯示，截至2018年底，社?；饡芾淼幕鹳Y產(chǎn)總額達(dá)到29632.45億元，但全國社會保障基金理事會黨組書記王爾乘在5月22日發(fā)表的題為《努力推動社?；鹗聵I(yè)高質(zhì)量發(fā)展》一文中稱，“受托管理地方基本養(yǎng)老保險基金0.67萬億元”，僅占基本養(yǎng)老金結(jié)余的13%；“承接劃轉(zhuǎn)國有資本0.11萬億元”，僅占基本養(yǎng)老金結(jié)余的2%。

“基本養(yǎng)老金的給付金額是絕對不會降低的，只會剛性上漲?！倍切赂嬖V《中國報道》記者，在這樣的情況下，從制度根源和參數(shù)改革等方面操作，才是提升養(yǎng)老保險制度財務(wù)可持續(xù)性的必然選擇。

加快改革進(jìn)程，釋放第二、三支柱活力

在中國社會科學(xué)院世界社保研究中心秘書長、中國社會科學(xué)院社會保障實(shí)驗(yàn)室執(zhí)行專家房連泉看來，財政補(bǔ)助與國資劃轉(zhuǎn)只是輔助緩解第一支柱壓力的外力，單純依靠撥款補(bǔ)貼并非長期可行，“長遠(yuǎn)來看，只有加快對現(xiàn)有養(yǎng)老保險制度改革，增加收入、控制支出，才是應(yīng)當(dāng)被關(guān)注的?！?/p>

房連泉認(rèn)為，若要實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老金增收，需要進(jìn)行制度激勵。當(dāng)前，眾多中小企業(yè)和靈活就業(yè)人員因繳費(fèi)負(fù)擔(dān)重、兌現(xiàn)時間長而未能參保，鼓勵他們加入保險體系，將有助于增加養(yǎng)老金收入，從而形成企業(yè)發(fā)展與社會保險制度發(fā)展的良性循環(huán)。

按照今年《政府工作報告》要求，從5月1日起，各地可將城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費(fèi)比例從原規(guī)定的20%降至16%，減輕民營企業(yè)、小微企業(yè)等各類用人單位的繳費(fèi)壓力。除此之外，從4月國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《降低社會保險費(fèi)率綜合方案》可以發(fā)現(xiàn)，各省份要重新核定社保個人繳費(fèi)基數(shù)上下限，合理降低部分參保人員和企業(yè)的社保繳費(fèi)基數(shù)，同期降低了參保的繳費(fèi)門檻，使得更多職工將有條件被納入到養(yǎng)老保險制度中來。

董登新認(rèn)為，降低社保費(fèi)率是一個契機(jī)，在當(dāng)前收入收縮的情況下，政府應(yīng)考慮降低基本養(yǎng)老保險金每年發(fā)放金額的漲幅，還原第一支柱的保障本源。

在這項(xiàng)出臺的方案中，加快推進(jìn)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌也赫然在列。發(fā)達(dá)地區(qū)大量的人口流入與中西部、東三省地區(qū)大量人口的流出，加劇了地區(qū)之間的不平衡，2016年，廣東省養(yǎng)老金當(dāng)期結(jié)余達(dá)到1140億元，相比之下，黑龍江省已連續(xù)4年為負(fù)。由于中國社保的統(tǒng)籌層級最高只到省級，想把結(jié)余的基金調(diào)轉(zhuǎn)到欠發(fā)達(dá)地區(qū)困難重重。

2018年，為均衡地區(qū)間企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)制度可持續(xù)發(fā)展，國務(wù)院決定建立養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，將發(fā)達(dá)地區(qū)的結(jié)余調(diào)撥至不發(fā)達(dá)地區(qū)。

這只是全國統(tǒng)籌前的過渡性安排。董登新將養(yǎng)老基金比作蓄水池，現(xiàn)在全國共有2000多個水池，每個水池豐歉程度并不均衡。全國統(tǒng)籌是將這些水池打通，全部引入中央的大水池，各區(qū)域輪流用水，共同承擔(dān)第一支柱的壓力。這樣一來，養(yǎng)老金結(jié)余便有了規(guī)模效益，可被用來進(jìn)行資產(chǎn)配置和高效率投資，為養(yǎng)老金贏得高回報。增值能力變強(qiáng)，資金收入也會更快增加。

“降低社保費(fèi)率和實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌并不是一個單項(xiàng)的改革，而是一項(xiàng)系統(tǒng)工程?！狈窟B泉對《中國報道》記者說，中國要盡快建立一套成熟的養(yǎng)老保險的精算和預(yù)測模型，才能更好提出解決措施。而除了結(jié)構(gòu)性的制度改革之外，基本養(yǎng)老金制度的財務(wù)精算平衡還有賴于各項(xiàng)參數(shù)的合理設(shè)計(jì)和密切配合。退休年齡較低、繳費(fèi)年限太少都是重大但難以改進(jìn)的問題，需要引起人們足夠的重視，“只依靠行政力量，很難長久維系巨大的養(yǎng)老開銷，個人必須為此承擔(dān)責(zé)任，進(jìn)行充足的準(zhǔn)備?！?/p>

2017年6月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險的若干意見》，明確商業(yè)養(yǎng)老險改革目標(biāo)：到2020年，基本建立運(yùn)營安全穩(wěn)健、產(chǎn)品形態(tài)多樣、服務(wù)領(lǐng)域較廣、專業(yè)能力較強(qiáng)、持續(xù)適度盈利、經(jīng)營誠信規(guī)范的商業(yè)養(yǎng)老保險體系。第二、三支柱的搭建將逐步展開。