王云月 宋一青

在強調(diào)綠色轉(zhuǎn)型和包容性發(fā)展的發(fā)展思路下，中國的農(nóng)業(yè)及其現(xiàn)代化應存在多元路徑，也需要一個具有包容性的種業(yè)政策作為支撐系統(tǒng)。

中國是農(nóng)業(yè)大國，也是用種大國。種子作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中最基礎(chǔ)的生產(chǎn)資料，是促進農(nóng)業(yè)長期穩(wěn)定發(fā)展、保障國家糧食安全的根本。良種的培育和應用，為糧食連續(xù)增產(chǎn)、農(nóng)民持續(xù)增收和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展作出了重要貢獻。

種子是生命的開始和延續(xù)。農(nóng)耕文明始于先祖農(nóng)人對種子的馴化和耕作，是人類文明的起點。在世界各地不同時空的生態(tài)文化區(qū)域的多元進程中，農(nóng)耕文明積累了極其豐富多樣的農(nóng)家種子資源，種子的多樣性也意味著多樣性的生命和多樣性的選擇，是人類共同的生物文化遺產(chǎn)和財富，也是人類面向未來推動創(chuàng)新和應對外部變化的立足點和重要基礎(chǔ)。

中國具有悠久的農(nóng)耕文明，擁有世界上規(guī)模最大、持續(xù)最久的精耕細作小農(nóng)耕作體系，農(nóng)民傳統(tǒng)的自留自用和相互交換的種子系統(tǒng)正是維系農(nóng)耕文明的根基。豐富的農(nóng)家種和相關(guān)的傳統(tǒng)知識造就了農(nóng)業(yè)生物文化多樣性，一直為我們的生存和持續(xù)發(fā)展提供了選擇、應對和創(chuàng)新的基礎(chǔ)和保障。

直到上個世紀，種子還一直是作為公共物品而存在，其改良的成果人人皆可享受。近30年來，種子所蘊含的巨大的獲利前景使其成為市場化的商品和私有化目標，全球種子市場已成長為價值數(shù)百億美元的龐大產(chǎn)業(yè)，成為跨國公司競逐的對象?？鐕髽I(yè)不斷增加在農(nóng)業(yè)研發(fā)上的投入，通過《保護植物新品種國際公約》（UPOV）和《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》（TRIPS） 等一系列有關(guān)自由貿(mào)易和知識產(chǎn)權(quán)保護的制度協(xié)議加強對品種權(quán)和育種者權(quán)利的保護，還通過設(shè)定過高準入門檻取消農(nóng)民應當享有的育種權(quán)益。然而，即使是大型跨國企業(yè)也不得不面對這樣的現(xiàn)實，即全世界目前仍有超過3.8億個小規(guī)模農(nóng)戶家庭并未完全被整合進跨國種子企業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈里，依然在品種保存、改良和交換方面保持活躍，依然是農(nóng)業(yè)社區(qū)最主要的種子使用和提供的主體，在保障作物品種的多樣性和維護農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展中扮演重要角色。國際社會對于保護種質(zhì)資源多樣性和小規(guī)模農(nóng)戶權(quán)益的呼吁和行動也一直沒有停息，其訴求和成果也反映在一系列相應的國際公約和協(xié)議中。

聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會于1992年通過的《21世紀議程》，正式采用了“農(nóng)業(yè)多功能性”的概念，一反過去把農(nóng)業(yè)視為單一的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出實體而將其看作多功能實體，強調(diào)環(huán)境、景觀、生物多樣性和文化遺產(chǎn)等眾多非商品性產(chǎn)出的生態(tài)和社會服務功能。1993年正式生效的《生物多樣性公約》則是全面探討生物多樣性問題的第一個全球性協(xié)議。隨后，以《生物多樣性公約》為藍本的《卡塔納赫生物安全議定書》和《名古屋議定書》在生物遺傳資源的惠益分享方面作了約定，為維護農(nóng)業(yè)多功能性和可持續(xù)性制定了廣泛、完整而不失約束力的框架。2001年聯(lián)合國糧農(nóng)組織通過《糧食和農(nóng)業(yè)植物遺傳資源國際條約》，肯定了農(nóng)民對于全球作物多樣性的重要貢獻，并試圖建立幫助農(nóng)民、育種者和科學家獲取植物遺傳資源的全球體系。該條約第9條款以“農(nóng)民的權(quán)利”為標題，將農(nóng)民的權(quán)利以法律條文的形式確認。該組織于2015年發(fā)布的《國家種業(yè)政策制訂自愿性指南》則是迄今為止聯(lián)合國系統(tǒng)對于發(fā)展中國家種業(yè)政策制訂最高級別的指導性文件，為發(fā)展中國家政府制訂切實的種業(yè)政策提供了重要的參考依據(jù)和行動指南。

聯(lián)合國大會于2015年通過的“2030年可持續(xù)發(fā)展議程”確認了此后15年全球發(fā)展所要實現(xiàn)的17個目標及169個子目標，其中包含保護少數(shù)民族和原住民的利益、發(fā)展可持續(xù)農(nóng)業(yè)、保護遺傳多樣性和山區(qū)生態(tài)系統(tǒng)、增強生態(tài)系統(tǒng)復原能力以及保障糧食安全和減少貧困等具體目標。對此，國際食物政策研究所發(fā)布的《2016全球糧食政策報告》強調(diào)指出，“加強小農(nóng)農(nóng)業(yè)的適應能力和生存能力，不僅可以改善農(nóng)村貧困和糧食不安全狀況，而且大大有助于聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標的

實現(xiàn)。”

中國一直積極響應國際社會關(guān)于促進可持續(xù)發(fā)展和消除貧困的各種倡議。作為生物多樣性最豐富的國家之一，中國最早被批準加入《生物多樣性公約》，在同時落實和完成了聯(lián)合國千年發(fā)展目標和世界糧食首腦會議目標后，中國政府也已經(jīng)批準并發(fā)布《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程方案》。積極響應的背后則是中國農(nóng)民和中國種業(yè)在全球種業(yè)市場中面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。中國是農(nóng)業(yè)大國，也是用種大國。作為僅次于美國的世界第二大種子市場，中國50強種子企業(yè)銷售額占全國銷售額的30%以上，種業(yè)市場的集中度呈逐步提高的趨勢，但我國前10強種子企業(yè)卻僅占全球種業(yè)市場份額的0.8%。此外，我國人多地少，農(nóng)戶小規(guī)模分散經(jīng)營仍是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要形式，而且可能在相當長時期內(nèi)還難以根本改變，目前有小農(nóng)戶2.4億戶，這些戶均土地不足0.6公頃的小農(nóng)戶仍然是留種和用種的重要主體，農(nóng)民種子系統(tǒng)依然在為保障作物品種多樣性，保障糧食安全和減少貧困作出持續(xù)性貢獻。

不容忽視的問題是在過去半個多世紀里，我國的農(nóng)家品種數(shù)量呈現(xiàn)急劇下降，例如水稻從4.6萬多個減少到僅1000多個，小麥從1.3萬余個減少到500至600個，玉米從1萬個減少到152個。作為農(nóng)作物種質(zhì)資源富國，農(nóng)家品種和作物品種多樣性銳減，種子企業(yè)缺乏國際競爭力，直接關(guān)系到我國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和國家糧食安全。

我國政府歷來重視農(nóng)作物品種改良和農(nóng)作物種質(zhì)資源的收集保護。目前已形成種子企業(yè)、科研單位和農(nóng)民均為參與主體的農(nóng)作物品種資源保護與可持續(xù)利用格局，也建立了全球規(guī)模最為龐大的公共育種科研體系，為我國農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展作出了巨大貢獻。與此同時，我國的種業(yè)政策自1949年以來先后經(jīng)歷“四自一輔”“四化一供”“走向市場”和“做大做強”四個典型階段，種子企業(yè)也經(jīng)歷了從無到有、從小到大的改革發(fā)展過程。公共科研機構(gòu)、種子企業(yè)和農(nóng)民共同構(gòu)成了中國種業(yè)政策的三大利益群體。值得指出的是，在這一政策變遷過程中，中國的農(nóng)民和農(nóng)民種子系統(tǒng)逐步被邊緣化和消解，由公共科研機構(gòu)和種子企業(yè)所組成的正式種子系統(tǒng)主導著種業(yè)政策改革的走向。

2011年國務院印發(fā)的《關(guān)于加快推進現(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)發(fā)展的意見》將農(nóng)作物種業(yè)提升到國家戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性核心產(chǎn)業(yè)的高度，首次明確了企業(yè)是種業(yè)發(fā)展的主體。截至目前，中國的種子市場規(guī)模達到840億元，已成為僅次于美國的全球第二大種子市場，農(nóng)作物良種覆蓋率超過96%，對農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效的貢獻率達到43%。

2015年，全國人大常委會第17次會議表決通過了《種子法》修訂草案，允許在當?shù)丶Q(mào)市場自行出售和串換農(nóng)民個人自繁自用的剩余常規(guī)種子。我國目前仍有2.4億農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中對良種存在巨大需求。新修訂的《種子法》在鼓勵科研機構(gòu)開展產(chǎn)學研結(jié)合和釋放以種子企業(yè)為主體的市場潛能的同時，對農(nóng)民的切身權(quán)益給予了充分保障。

在推進種業(yè)現(xiàn)代化和支撐現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方面取得巨大成就的同時，我國種業(yè)發(fā)展也面臨諸多困難和挑戰(zhàn)。如，耕地和水資源約束加劇，異常氣候和病蟲災害頻發(fā)，農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移等。加之我國農(nóng)家品種資源流失程度嚴峻，三大主糧作物種質(zhì)資源遺傳基礎(chǔ)的日趨狹窄直接影響到我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展和國家的糧食安全。這一嚴峻形勢與當前種業(yè)政策主要特點高度相關(guān)，即過于追求高產(chǎn)，對品種多樣性和生態(tài)環(huán)境保護重視不夠，對農(nóng)戶在農(nóng)作物品種資源保護和可持續(xù)利用方面所能發(fā)揮的重要作用關(guān)注不多，從而缺少動員農(nóng)戶參與的平臺和相應的支持政策。

另一方面，我國2.4億農(nóng)戶近些年來已經(jīng)逐步開始追求作物抗風險能力、種植效率提升和滿足消費者多樣化需求等綜合意義上的“高產(chǎn)”，各地因地制宜探索出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式及機制創(chuàng)新。據(jù)中國科學院農(nóng)業(yè)政策研究中心、中國農(nóng)業(yè)科學院、云南農(nóng)業(yè)大學等多家科研機構(gòu)經(jīng)驗表明，農(nóng)民參與農(nóng)作物品種資源的保護和可持續(xù)利用對于增加農(nóng)民收入、幫助農(nóng)民提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的科學技術(shù)水平、促進科研單位和種子企業(yè)的成果轉(zhuǎn)化等方面，都能夠發(fā)揮積極作用。

總之，改革開放40年來，中國各區(qū)域間的差異性在發(fā)展市場經(jīng)濟的加速進程中被進一步拉大，社會對于糧食和食品的需求更加多樣化。中國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)目前也大致呈現(xiàn)出傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、多功能農(nóng)業(yè)和產(chǎn)業(yè)化農(nóng)業(yè)等三種主要類型，其在生產(chǎn)方式、資源配置、技術(shù)服務和政策支持等方面存在顯著差異。在強調(diào)綠色轉(zhuǎn)型和包容性發(fā)展的發(fā)展思路下，中國的農(nóng)業(yè)及其現(xiàn)代化應存在多元的路徑，也需要一個具有包容性的種業(yè)政策作為支撐系統(tǒng)。綜合中國種子系統(tǒng)和種業(yè)政策的分析，我們認為當前種業(yè)政策存在以下問題：

一是民眾參與度不高，數(shù)量銳減。由于對民眾參與農(nóng)作物種質(zhì)資源保護宣傳不夠，不少珍稀和瀕危資源棲息地、群落遭到破壞。如，浙江省開化蟠姜種植量，從鼎盛時期的100余畝銳減到現(xiàn)在的不足10畝。

二是資源流失嚴重。由于對群眾在種質(zhì)資源保護工作中的地位和貢獻認識不足，導致群眾因“不知情”而私自攜帶或按對方要求攜帶種子出境，種質(zhì)資源流失問題突出。

三是尚未形成良性合作機制。種子公司、公共研究及育種機構(gòu)、民眾三者之間合作互補性不足，不能充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成對成果的有效轉(zhuǎn)化和利用。

為此，建議出臺和完善相應政策措施，支持民眾參與農(nóng)作物種質(zhì)資源保護與可持續(xù)利用。

一是因地制宜開展保護。針對不同地域資源稟賦和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式的差異，因地制宜制定種質(zhì)資源保護和利用政策。種業(yè)政策應該符合農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變方式要求，以多元化種業(yè)政策回應農(nóng)業(yè)發(fā)展多元需求。如，我國西南地區(qū)不僅是生物多樣性豐富地區(qū)，同時也是貧困人口集中區(qū)，應支持多渠道保護和利用傳統(tǒng)品種;利用特色品種開發(fā)特色食品和產(chǎn)品，發(fā)展生態(tài)特色產(chǎn)業(yè)，改善農(nóng)戶生計，加強生物多樣性保護，增加生態(tài)補償補貼投入，實現(xiàn)綠色發(fā)展。

二是加強科普宣傳，提高公眾參與意識。將珍稀和瀕危資源的被動保護變?yōu)橹鲃有麄髌占埃С置癖?、農(nóng)村合作社和家庭農(nóng)場等多元農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與地方傳統(tǒng)和特色農(nóng)作物品種保護與可持續(xù)利用。如，參與當?shù)靥厣贩N改良和生態(tài)有機品種選育，滿足不斷增長的多元消費需求。

三是建立健全公眾參與種質(zhì)資源保護和利用的激勵機制。鼓勵科研單位、種子企業(yè)與民眾分工合作、互補互助，構(gòu)建科研機構(gòu)、種子企業(yè)和民眾等多方合作、協(xié)同發(fā)展的平臺，根據(jù)國家種質(zhì)資源惠益分享（ABS）法律法規(guī)，建立利益分享機制，形成保護傳統(tǒng)品種及種質(zhì)資源的合力。

（宋一青為中國科學院農(nóng)業(yè)政策研究中心研究員）

責任編輯：王卓