蔣志聰 周倩 侯飛

一、城市管理長效機制的內(nèi)涵

城市的出現(xiàn)，是人類社會走向成熟和文明的標志。改革開放40多年來，我國的城市發(fā)展取得了舉世矚目的成就，城鎮(zhèn)化率已超過58%。但是，隨著城市規(guī)模的不斷擴大，大量人口涌入，加大了城市管理的難度，因此加強城市管理長效機制構(gòu)建被學(xué)界所關(guān)注。城市管理長效機制是針對我國城市管理的共性，提出的一套以共同利益和全局最優(yōu)作為出發(fā)點的城市管理長效機制。

行政手段推動向法規(guī)制度保障轉(zhuǎn)變：現(xiàn)代城市的管理水平，集中體現(xiàn)在城市管理相關(guān)的法律法規(guī)體系的完備性方面?；诔鞘泄芾淼膹?fù)雜性、多變性、社會性，由行政手段轉(zhuǎn)向法規(guī)制度保障不僅有利于城市管理工作的規(guī)范性和科學(xué)性，而且更加有利于城市管理工作的持續(xù)有效運行。

單一政府主導(dǎo)向社會協(xié)同共治轉(zhuǎn)變：城市多元主體協(xié)同共治是城市治理的必然趨勢，也是必然規(guī)律。當(dāng)前，城市管理已經(jīng)進入“治理”轉(zhuǎn)型期，單純以政府為主體的管理和服務(wù)已經(jīng)不適應(yīng)新時代城市發(fā)展的需要。構(gòu)建城市管理長效機制，需要政府、社會組織、市民“三位一體”共同參與。

城市管理向城市治理轉(zhuǎn)變：城市管理專指以政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)管理模式，城市治理則體現(xiàn)了人本、人文、民主、法治高效、和諧等重要理念。

突擊整治向長效管理轉(zhuǎn)變：政府主導(dǎo)下的傳統(tǒng)管理模式往往重建輕管，突擊整治成為常態(tài)。短效“突擊式”的工作方式要轉(zhuǎn)向科學(xué)決策與統(tǒng)籌安排為先導(dǎo)、常態(tài)運作與實時管理為保障的工作方式，提高城市管理的前瞻性和科學(xué)性。長效管理注重精細化管理，凸顯以人為本，以達到精細程度與管理成效的穩(wěn)定。

傳統(tǒng)管理向創(chuàng)新管理轉(zhuǎn)變：建立長效機制必然是革舊圖新的過程。創(chuàng)新管理模式不僅可以借助科學(xué)技術(shù)提升管理效率和水平，而且更能夠更新陳舊觀念以適應(yīng)新時代城市發(fā)展的需要。首先要從基礎(chǔ)的行政管理方式上進行精細革新;其次是管理觀念的創(chuàng)新，將傳統(tǒng)的強勢化管理轉(zhuǎn)為柔性;最后是實現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新，打造智慧城市。

二、城市管理長效機制的挑戰(zhàn)

城市管理長效機制建設(shè)是一個兼具長期性、艱巨性的過程，也是一個涵蓋多個主體、凝聚各方力量的過程。構(gòu)建城市管理長效機制面臨的挑戰(zhàn)不僅體現(xiàn)在原有管理思維模式僵化，管理方式粗放，而且還體現(xiàn)在法律規(guī)范、參與主體、政績考核以及精細化程度等方面。

法治化的挑戰(zhàn)：城市管理工作的科學(xué)長效運行離不開法治保障。首先，沒有完善的法治保障，城市管理會因執(zhí)法不當(dāng)、責(zé)任主體不明確，導(dǎo)致政府公信力下降，管理效果大打折扣;其次，導(dǎo)致部門之間權(quán)責(zé)不清，出現(xiàn)責(zé)任分散;最后，導(dǎo)致管理工作中法治思維缺失。

多元主體的挑戰(zhàn)：構(gòu)建城市管理長效機制關(guān)鍵在于能否有效動員最大范圍的社會組織和市民參與。城市治理需要社會組織和廣大市民的積極參與，社會組織和廣大市民具有參與城市治理的強烈意愿。多元主體的挑戰(zhàn)主要是政府、社會組織、廣大市民之間缺乏有效溝通的媒介，沒有法律和政策保障。而實現(xiàn)多元主體的有效參與則是構(gòu)建城市治理長效機制的必由之路。

政績考核的挑戰(zhàn)：城市管理工作的日常性、反復(fù)性、動態(tài)性比較強，必須要建立一套完善的考核監(jiān)督體系。多年來的政績考核偏向行政強制規(guī)定，對政府部門的行政執(zhí)法帶來了無形的壓力。長期以政績考核為導(dǎo)向的城市管理，最終將導(dǎo)致出現(xiàn)社會資源浪費、城市發(fā)展滯后等一系列問題。構(gòu)建城市管理長效機制，必須打破現(xiàn)有的政績考核體制。

精細化的挑戰(zhàn)：從粗放型到精細化是城市發(fā)展的大趨勢。城市精細化管理是一種更為精致、深入、規(guī)范的管理模式。城市是一個復(fù)雜的體系。構(gòu)建城市管理長效機制必須實現(xiàn)城市各系統(tǒng)間的協(xié)同發(fā)展，綜合運行，這是實現(xiàn)城市管理精細化的前提和條件。

三、構(gòu)建城市管理長效機制：D市交通志愿服務(wù)案例分析

（一）交通志愿服務(wù)機制產(chǎn)生的背景及發(fā)展過程

交通志愿服務(wù)機制構(gòu)建可追溯至2000年公安部、原建設(shè)部開展的“暢通工程”。2010年，中央文明辦、公安部聯(lián)合召開會議，在全國實施“文明交通行動計劃”，2017年提升為“城市道路交通文明暢通提升行動計劃”①。

2014年，D市入圍“全國文明城市”提名，隨之啟動交通志愿服務(wù)機制，并在2016年“創(chuàng)城迎審”期間成立交通志愿服務(wù)隊伍（全國文明城市測評項目中有關(guān)于交通志愿服務(wù)的要求）。自2016年起，D市文明辦、市公安局交通警察支隊聯(lián)合開展市級以上文明單位認管路口交通志愿服務(wù)活動②。2018年初，D市再度入圍“全國文明城市”提名，交通志愿服務(wù)機制再次以政府文件形式下發(fā)。

（二）交通志愿服務(wù)機制構(gòu)建初衷

交通秩序不僅關(guān)乎城市運行的效率和安全，更是一座城市展示形象的窗口，一定程度上體現(xiàn)了城市管理者的智慧。開展交通志愿服務(wù)活動是改善交通出行環(huán)境、優(yōu)化公共秩序的有效措施，同時也是D市爭創(chuàng)“全國文明城市”的重要體現(xiàn)。

維護道路交通秩序，倡導(dǎo)交通安全文明：交通志愿服務(wù)機制旨在以志愿服務(wù)活動的形式宣傳文明出行，維護道路交通秩序，共建道路文明。開展交通志愿服務(wù)活動可以通過規(guī)勸手段，對交通參與者起到教育作用，通過勸導(dǎo)、拍照、曝光起到警示作用。

提升市民文明素質(zhì)，助力創(chuàng)建文明城市：交通志愿服務(wù)活動對市民文明意識的提升具有積極意義。城市發(fā)展、城市品位的提升不僅在于齊全完備的硬件設(shè)施，而且還在于與之相匹配的素質(zhì)文明即市民素質(zhì)。市民素質(zhì)的提升非一日之功。持續(xù)開展交通志愿服務(wù)活動，能夠傳遞文明交通理念，從長遠來講是對市民文明素養(yǎng)和城市文明水平的不斷深化和提升。

構(gòu)建交通志愿服務(wù)長效機制：構(gòu)建交通志愿服務(wù)長效機制可在一定程度上改變以往短時低效的工作方式，改變固化的思維模式，不僅可以使市民對管理者的態(tài)度有所改觀，還會使城市管理更加精細。為此，D市多次召開“創(chuàng)城迎審”動員大會，強調(diào)構(gòu)建城市管理長效機制的重要意義。構(gòu)建交通志愿服務(wù)機制成為D市實現(xiàn)城市管理長效機制的有益嘗試。

（三）交通志愿服務(wù)機制效果

構(gòu)建交通志愿服務(wù)機制對D市交通管理具有創(chuàng)新意義，不僅得到了市民的普遍認可與贊同，而且為城市交通形象增添了亮色。但是由于政策出臺之初，實施細則沒有進行系統(tǒng)規(guī)范統(tǒng)籌，導(dǎo)致運行中出現(xiàn)一些問題。主要表現(xiàn)在：

第一，交通志愿服務(wù)隊伍機動性差，動力機制不足。

通過實地調(diào)查走訪，D市交通志愿者的輪值頻率存在一定差距。人員輪換機械化，降低了志愿者隊伍的機動性和穩(wěn)定性。此外，僅有少量志愿者接受了相關(guān)法律法規(guī)方面的簡單培訓(xùn)，導(dǎo)致執(zhí)勤中出現(xiàn)沒有統(tǒng)一站位、很少規(guī)范用語、動作站姿不規(guī)范等問題。

第二，法律法規(guī)意識淡薄，亟待提升文明素養(yǎng)。

交通志愿服務(wù)與倡導(dǎo)市民和非機動車自覺遵守道路交通法規(guī)、文明出行存在較大差距。為了實地測量市民和非機動車的出行現(xiàn)狀，筆者在早高峰時段選取了4處交通志愿者服務(wù)的路口，進行了相關(guān)統(tǒng)計。（見表）

城市管理長效機制的建立與具體實踐過程中的解決方法和手段相輔相成。開展交通志愿服務(wù)活動有賴于志愿者參與服務(wù)工作的使命感、責(zé)任感和志愿服務(wù)的規(guī)范有效性，同時對機制本身的監(jiān)督、考核也是推進交通志愿服務(wù)的有效保障。雖然D市多次召開城市管理的相關(guān)會議，明確提出建立健全權(quán)責(zé)明晰、分工明確、責(zé)任到位、處置及時、運轉(zhuǎn)高效的城市管理長效機制，確保做好“創(chuàng)城迎審”工作，但是在構(gòu)建交通志愿服務(wù)機制的實際工作中與城市管理長效機制的構(gòu)建存在一定差距。

四、對策分析：基于交通志愿服務(wù)長效機制構(gòu)建的思考

在構(gòu)建城市管理長效機制的過程中，城市面臨法制化、績效化、多元化、精細化的挑戰(zhàn)?；陂L效機制的內(nèi)涵意義，本文提出構(gòu)建城市管理長效機制在執(zhí)法層面、治理層面、宣傳層面、技術(shù)層面的系列對策。在城市管理長效機制的運行下，城市管理工作應(yīng)多策并舉、多管齊下、與時俱進。

（一）完善法治保障

制定城市綜合管理法律法規(guī)，構(gòu)建城市綜合管理法治化新格局，使城市管理有章可循、有法可依，這是有效解決城市管理問題的根本保障。應(yīng)當(dāng)承認，我國城市管理立法工作相對滯后，而地方政府立法的需求又兼具規(guī)范性和緊迫性。因此，在制度層面上對城市管理提出法制化的要求，政府的權(quán)力、職責(zé)均應(yīng)規(guī)范在法律法規(guī)的框架內(nèi)，不能超越。

（二）綜合政績考核

政績考核應(yīng)作為政府參與城市管理的自發(fā)決定，而不應(yīng)成為機關(guān)工作的被動底線。一是政府部門應(yīng)結(jié)合城市的定位和特色，結(jié)合城市和廣大市民的發(fā)展需求，確定科學(xué)合理的戰(zhàn)略，制定長遠目標和規(guī)劃;二是進一步完善行政機關(guān)內(nèi)部機制，積極推進政務(wù)公開，建立行政問責(zé)制，將績效考核與個人發(fā)展相結(jié)合，提升政府部門的工作效率;三是構(gòu)建交通志愿服務(wù)長效機制，必須跳出單純?yōu)閯?chuàng)城迎審“分分必爭”的考核框架，為建設(shè)和諧城市、提升全社會的文明素養(yǎng)構(gòu)建長效機制。

（三）多元主體參與

隨著城市管理工作的進一步深化，政府主導(dǎo)模式逐步與社會協(xié)同共治模式相協(xié)調(diào)，多元主體的共同參與能夠體現(xiàn)共建共治共享的管理理念。政府部門應(yīng)大力營造良好的社會環(huán)境，將社會組織、廣大市民吸引、容納到城市管理建設(shè)中來，為多元參與創(chuàng)造更多條件和可能。構(gòu)建交通志愿服務(wù)長效機制，必須充分動員各種社會組織和廣大市民的力量。

（四）教育提升素養(yǎng)

通過對中小學(xué)生的有效引導(dǎo)和高等教育的深化，促進年輕一代的政治素養(yǎng)養(yǎng)成，啟發(fā)年輕一代觀念轉(zhuǎn)型升級，從而帶動家長與孩子自覺自愿地參與到城市管理中來。構(gòu)建城市管理長效機制，不斷完善教育結(jié)構(gòu)，達到“教育一個孩子，帶動父母兩人，影響家庭三代”的效果。文明出行離不開文明出行理念內(nèi)化于心、外化于行的綜合素質(zhì)提升。構(gòu)建交通志愿服務(wù)長效機制，素質(zhì)教育是重要內(nèi)容。

（五）智慧技術(shù)支撐

隨著互聯(lián)網(wǎng)、云計算信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，大數(shù)據(jù)使城市信息化管理的水平不斷提升，智慧城市建設(shè)成為新時代城市發(fā)展的大趨勢。智慧城市融合物聯(lián)網(wǎng)、3S、云計算技術(shù)，消除地域之間的信息孤島，全方位地對城市進行智能化調(diào)度和運行。信息技術(shù)的成功應(yīng)用能夠充分整合城市中的各類資源，提升城市信息的感知能力，在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)對城市規(guī)范科學(xué)和可持續(xù)管理，減少城市建設(shè)中的資源浪費，減輕城市建設(shè)對生態(tài)環(huán)境的影響，解決城市頑疾，實現(xiàn)城市健康可持續(xù)發(fā)展。構(gòu)建交通志愿服務(wù)長效機制，離不開大數(shù)據(jù)的支撐。

五、結(jié)語

建立健全城市管理長效機制要聚焦城市管理的主要任務(wù)和重點領(lǐng)域，突出解決長期困擾城市管理的難題和頑疾，這是進一步加強城市治理的發(fā)展趨勢。本文在對城市管理長效機制的內(nèi)涵進行綜述的基礎(chǔ)上，通過對D市交通志愿服務(wù)活動案例分析，提出完善法治保障、優(yōu)化政績考核、促進多元參與、加強宣傳教育，以及不斷推進智慧城市建設(shè)等一系列長效機制建設(shè)的對策建議。

隨著中國特色社會主義進入新時代，城市正處于向高質(zhì)量發(fā)展的深刻轉(zhuǎn)型階段，人民群眾對美好生活的期待呈現(xiàn)新變化新特點，城市治理將進一步面對一系列新情況新挑戰(zhàn)。城市治理是由一個多層次、多變量元素相耦合，具有非線性和復(fù)雜回路特征的社會系統(tǒng)工程?？茖W(xué)高效的現(xiàn)代化城市治理體系有助于優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)，提高城市的綜合競爭力。

注釋

①為深入貫徹中央城市工作會議精神，推動治理交通擁堵、出行難、停車難，不斷提升城市道路交通治理現(xiàn)代化水平，中央文明辦、公安部等部門決定在實施城市道路交通管理“暢通工程”和“文明交通行動計劃”的基礎(chǔ)上，進一步創(chuàng)新城市道路交通管理，從2017年起至2020年，在全國組織實施“城市道路交通文明暢通提升行動計劃”。

②45家文明單位認管城區(qū)15個路口，開展文明交通志愿服務(wù)活動，認管路口逐漸增加到32個，由150個文明單位進行認管。

（責(zé)任編輯：趙剛）