舒思雯

【摘要】新《行政訴訟法》中增加了對“行政規(guī)范性文件”進行附帶性審查的內容，突破了以往的主動審查，建立起依申請的司法審查模式。該項內容具有較大的積極性，是我國法治建設的重要成就。在促進公民利益保護，以及實現(xiàn)司法公正上都是不可忽視的。但是在現(xiàn)實中，該項制度仍然存在著一定的局限性和不足之處需要加以重視，本文將分析該制度仍存在的局限，希望能為行政訴訟的法治化做出一點貢獻。

【關鍵詞】行政規(guī)范性文件 附帶性審查 審查方式 審查標準

一、行政規(guī)范性文件審查概念

（一）規(guī)范性文件附帶審查標準概念

首先，是規(guī)范性文件的內容。新《=行政訴訟法》第53條對這一制度進行了專門規(guī)定，審查的對象是規(guī)范性文件。規(guī)范性文件當然不包含規(guī)章，目前對于規(guī)范性文件這一概念學界并沒有對其形成一個較為清晰的界定，內容也多種多樣，主要有國務院部門的規(guī)范性文件、地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)范性文件以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。

第二個問題是附帶審查?！案綆А币辉~顧名思義，是指法院在在行政訴訟中主要審查行政行為，而對規(guī)范性文件進行有限審查而非全部審查。這里的有限審查是指法院只能對行政行為所依據(jù)的那部分條文內容進行審查。

第三個問題就是審查標準。規(guī)范性文件附帶審查的審查標準是指在對規(guī)范性文件進行附帶審查過程中，審判機關對行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件是否合法、合理，進而做出審查和判斷時所應遵循的各方面的準則。

（二）相關規(guī)定

依照我國行政訴訟法，對于具體行政行為只審查其合法性，而只有在濫用職權、明顯不當和行政處罰顯示公正時才進行合理性審查。《關于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》指出，“人民法院經審查認為被訴具體行政行為依據(jù)的具體應用解釋和其他規(guī)范性文件合法有效并和合理、適當?shù)?，在認定被訴具體行政行為合法性時應承認其效力;人民法院可以在裁判理由中對具體應用解釋和其它規(guī)范性文件是否合法、有效、合理或適當進行評述。”從中可知，文件中要求對人民法院對規(guī)范性文件進行審查既要審查合法性，也要審查合理性和適當性。進行合法性審查是當前我國審查規(guī)范性文件的主要標準，但是否進行合理性審查仍存在較大的爭論。

二、“行政規(guī)范性文件”附帶性審查中的問題

（一）“行政規(guī)范性文件”的附帶性審查難以進行

《行政訴訟法》第五十三條中規(guī)定，對“行政規(guī)范性文件”的審查“應當在提起行政訴訟時一并提出”。也就是說行政相對人能夠“附帶性”提起對“行政規(guī)范性文件”審查的申請，即當行政相對人權利遭到行政機關行政行為侵害，并對此侵害向司法機關提起行政訴訟之后，才可對其具體行政行為所依據(jù)的“行政規(guī)范性文件”提出審查的申請。這一審查雖較以往的主動審查具有很大的進步性，但因具有非獨立性，對維護行政相對人合法權益存在一定程度的滯后，不能完全體現(xiàn)行政法中尊重與保障人權的原則。

其次，“民告官”的行政訴訟原本在三大訴訟中占有的比例較小，在突破行政訴訟中“立案”、“審查”階段在時間、金錢和制度上的防線后，其數(shù)量又為減少，正式進入行政庭審程序中的案件更是少數(shù)，所以對于龐雜的“行政規(guī)范性文件”來說，被司法機關審查的概率是非常小的，因此“行政規(guī)范性文件”的程序不規(guī)范、內容不合法現(xiàn)象屢見不鮮。

（二）對“行政規(guī)范性文件”的審查標準不明確

行政訴訟對“行政規(guī)范性文件”的審查主要在“合法性”上，但對于“合法性”的具體含義是什么，是否包括形式合法性，認定合法性的程序又該怎樣進行，法律中也沒有找到具體的依據(jù)，實踐中也莫衷一是。有學者認為，分別從其形式、實質兩方面進行界定。形式審查是外在性的判斷，判斷是否有被廢止、撤銷或者失效等情況出現(xiàn)在其中，若在此階段已“不合法”，則無必要再做進一步的審查。在通過了形式審進入到實質審后，再對其制定主體、制定內容以及制定過程中的程序是否合法進行審查。這種審查形式雖擁有一定的邏輯性，但審查標準較為單一，在面對各種各樣的案件時，此種方式并非都能很好的適用。

（三）對“行政規(guī)范性文件”司法審查中處理結果的局限

《行政訴訟法》第六十四條規(guī)定：“人民法院在審理行政案件中，經審查認為本法第五十三條規(guī)定的規(guī)范性文件不合法的，不作為認定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機關提出處理建議?！笨梢?，司法機關對涉案的“行政規(guī)范性文件”進行審查，只能在個案中不予適用，并在認為不合法時只能以“建議”的方式提交制定機關進行處理，既然是“建議”，則處理與否并不具有義務性，即使制定機關不進行處理，按照此條規(guī)定也不違法。

另外，因為法律規(guī)定內容的不具體，使得司法機關在審查案件時，存在著較大的自由裁量空間。比較常見的是，法官面對‘行政規(guī)范性文件”都處于在被動狀態(tài)，能推則推，能“讓”則“讓”，迫不得已的情況下就以調解、協(xié)調等方式應對，最后都不了了之。