摘 要：本文內(nèi)容主要基于公共管理領(lǐng)域國(guó)內(nèi)外衛(wèi)生政策文獻(xiàn)與案例研究，從跨部門合作的角度，通過(guò)案例研究、綜述等方式，對(duì)未來(lái)國(guó)內(nèi)政策中關(guān)于健康部分的政策制定、發(fā)展和實(shí)施（HiAP）作出思考，將國(guó)際HiAP項(xiàng)目應(yīng)用的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中歸納形成的標(biāo)準(zhǔn)化、了解需求、提高意識(shí)、質(zhì)效統(tǒng)一等主要亮點(diǎn)，融入當(dāng)前國(guó)內(nèi)原有的跨部門合作的基本行動(dòng)框架，提出以行政法規(guī)與法律保障、HiAP優(yōu)先的行政意識(shí)、標(biāo)準(zhǔn)化的部門間健康行動(dòng)計(jì)劃、以項(xiàng)目需求為基礎(chǔ)的組織機(jī)構(gòu)、質(zhì)效統(tǒng)一的監(jiān)督評(píng)價(jià)體系、加強(qiáng)部門健康社會(huì)建設(shè)能力為主要內(nèi)容的新的HiAP應(yīng)用路徑框架，以期對(duì)我國(guó)下一步實(shí)施HiAP的工作方針帶來(lái)啟示和借鑒。

關(guān)鍵詞：HiAP；健康社會(huì)決定因素；跨部門合作

2013年6月，第八屆國(guó)際健康促進(jìn)大會(huì)上發(fā)表的《赫爾辛基宣言》將 “將健康融入所有政策（Health in All Policies， HiAP）”定義為一種以改善人群健康和公平為目標(biāo)的公共政策制定方法。它系統(tǒng)地考慮決策過(guò)程尋求協(xié)同，依靠衛(wèi)生與非衛(wèi)生部門的合作制定政策、實(shí)施干預(yù)，避免不良的健康影響，解決健康問(wèn)題。因而在公共管理領(lǐng)域看，其實(shí)現(xiàn)過(guò)程實(shí)質(zhì)上是一種跨部門合作治理機(jī)制的構(gòu)建。認(rèn)識(shí)這一點(diǎn)，是HiAP應(yīng)用的關(guān)鍵。

1 資料與情況

HiAP理念自20世紀(jì)70年代出現(xiàn)以來(lái)，在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生了廣泛的健康政策工作以及衛(wèi)生項(xiàng)目應(yīng)用，并于2013 年成為實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)重要組成部分。然而近年來(lái)，不少國(guó)外應(yīng)用案例闡述了當(dāng)前在HiAP項(xiàng)目實(shí)踐中遇到的困境。其中，南澳大利亞一項(xiàng)為期五年（2012-2016）的全國(guó)性衛(wèi)生研究報(bào)告顯示，國(guó)家政府部門在健康問(wèn)題社會(huì)決定因素方面采取的大多數(shù)HiAP行動(dòng)通過(guò)與多個(gè)政府部門合作促進(jìn)了人口健康的改善，但進(jìn)一步的應(yīng)用則受制于跨部門合作時(shí)協(xié)調(diào)性的缺乏，造成HiAP某些政策的影響有限。案例所示，當(dāng)缺乏跨部門的協(xié)調(diào)治理機(jī)制，HiAP應(yīng)用的成效會(huì)顯著降低，更無(wú)法穩(wěn)定持續(xù)。

而當(dāng)前國(guó)內(nèi)對(duì)HiAP的應(yīng)用起步晚，主要從2016年全國(guó)健康促進(jìn)大會(huì)上后開始出現(xiàn)。袁雁飛（2015年）、胡琳琳（2017年）等通過(guò)文獻(xiàn)梳理在WHO框架基礎(chǔ)上提出了國(guó)內(nèi)跨部門合作的基本行動(dòng)框架，包括健康政治領(lǐng)導(dǎo)力的建立，將健康融入其中的政府組織結(jié)構(gòu)與決策程序，相應(yīng)監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制的完善，政策倡導(dǎo)能力，評(píng)估工具應(yīng)用能力的構(gòu)建等。然而建立長(zhǎng)期、穩(wěn)定的HiAP跨部門治理機(jī)制并非易事，故當(dāng)前跨部門合作的行動(dòng)框架還需要在廣泛的實(shí)踐應(yīng)用中不斷檢驗(yàn)、完善與修正。

2 應(yīng)用領(lǐng)域與要求

通過(guò)對(duì)國(guó)際HiAP項(xiàng)目應(yīng)用領(lǐng)域的實(shí)踐總結(jié)，本文得到主要經(jīng)驗(yàn)如下：

1）政策設(shè)計(jì)——標(biāo)準(zhǔn)化。芬蘭政府在頂層設(shè)計(jì)中就建立了跨部門的公共衛(wèi)生咨詢委員會(huì)，確立以第三方衛(wèi)生部門為核心的領(lǐng)導(dǎo)地位，追求HiAP項(xiàng)目全環(huán)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)化的同時(shí)，也在各部門間明確HiAP理念優(yōu)先的地位。在芬蘭率先開展心血管病防控項(xiàng)目的北卡省，衛(wèi)生部門通過(guò)大量行政法規(guī)制定，到項(xiàng)目組全程與政府部門、非政府組織、媒體等進(jìn)行一對(duì)多的洽談，使1969—2001年芬蘭全國(guó)的心血管疾病死亡率從450/10萬(wàn)下降到150/10萬(wàn)，下降66%，著實(shí)說(shuō)明了理念設(shè)計(jì)上標(biāo)準(zhǔn)化的重要性。

2）政策問(wèn)題界定——了解項(xiàng)目需求。了解部門需求和項(xiàng)目需求并取得平衡對(duì)HiAP列入政策議程至關(guān)重要。如中亞烏茲別克斯坦的“青少年?duì)I養(yǎng)計(jì)劃”，青少年健康發(fā)展部門對(duì)其價(jià)值認(rèn)同高于致力于提供社會(huì)服務(wù)的貧困地區(qū)青少年支援項(xiàng)目部，導(dǎo)致資金劃撥產(chǎn)生分歧。故跨部門各方就任務(wù)價(jià)值達(dá)成共識(shí)十分必要。

3）政策制定——提高部門意識(shí)。即向參與者闡明衛(wèi)生公平問(wèn)題的各類意識(shí)（如各部門對(duì)衛(wèi)生的影響、貢獻(xiàn)意識(shí)）。2004年南澳大利亞戰(zhàn)略計(jì)劃目標(biāo)主要評(píng)估各領(lǐng)域?qū)】敌l(wèi)生的影響，并探討戰(zhàn)略計(jì)劃目標(biāo)中與個(gè)別領(lǐng)域部門間的潛在聯(lián)系，設(shè)立針對(duì)該領(lǐng)域部門的宣傳與學(xué)習(xí)班來(lái)促進(jìn)非衛(wèi)生部門的參與。

4）政策實(shí)施與評(píng)價(jià)——質(zhì)效統(tǒng)一。在HiAP項(xiàng)目中，跨部門合作常從政策戰(zhàn)略的多個(gè)切入點(diǎn)分解健康承諾目標(biāo)以降低各部門的實(shí)施難度。而這，則要求統(tǒng)一質(zhì)量和效率的標(biāo)準(zhǔn)以跟蹤后續(xù)的成效檢測(cè)。芬蘭HiAP在密切監(jiān)測(cè)各市政當(dāng)局對(duì)《保健法》所規(guī)定的任務(wù)執(zhí)行程度中，對(duì)于健康促進(jìn)能力建設(shè)基準(zhǔn)系統(tǒng)（BSHPCB）的評(píng)估模塊進(jìn)行調(diào)整，統(tǒng)一了國(guó)內(nèi)各個(gè)城市不同行政部門的人口健康結(jié)果在線基準(zhǔn)測(cè)試工具并于2010年發(fā)布，真正意義上第一次在HiAP跨部門評(píng)估機(jī)制上促進(jìn)了全國(guó)性市政當(dāng)局健康活動(dòng)的管理、規(guī)劃和評(píng)價(jià)。

3 應(yīng)用路徑

從公共管理領(lǐng)域，HiAP實(shí)現(xiàn)的路徑研究核心在于如何讓通過(guò)建立以衛(wèi)生部門為核心的跨部門治理機(jī)制實(shí)現(xiàn)HiAP的應(yīng)用。故結(jié)合以上HiAP項(xiàng)目主要的四點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在原有框架下，本文提出的新HiAP行動(dòng)路徑具體如下。

1）為跨部門協(xié)作提供堅(jiān)實(shí)的行政法規(guī)與法律保障。健全跨部門間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，重點(diǎn)就是需要制定出臺(tái)《政府部門間協(xié)作關(guān)系法》等法規(guī)條例，對(duì)同級(jí)政府的職能部門之間協(xié)作、輔助等作出規(guī)定，從源頭上劃分權(quán)責(zé)關(guān)系，調(diào)和機(jī)構(gòu)間的矛盾以促進(jìn)各種跨部門合作。

2）提高跨部門協(xié)作中HiAP需要優(yōu)先的行政意識(shí)。在充分做到尊重各部門基礎(chǔ)職能與專業(yè)的同時(shí)，在跨部門間樹立一種HiAP地位相對(duì)優(yōu)先的地位，使其價(jià)值在不同部門、層級(jí)等得到共識(shí)與認(rèn)證，具體涉及到對(duì)相關(guān)人員的意識(shí)培訓(xùn)、HiAP項(xiàng)目中獎(jiǎng)懲績(jī)效考核的掛鉤等。

3）構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化的部門間健康行動(dòng)計(jì)劃。各部門需以“健康促進(jìn)”目標(biāo)為導(dǎo)向，發(fā)揮各自部門優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，主張培訓(xùn)部門與其他部門人員之間的崗位對(duì)話能力，使機(jī)構(gòu)間在健康基本問(wèn)題界定、數(shù)據(jù)收集標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計(jì)方法等方面保有一致性，以利于相互交流、反饋。

4）確定跨部門領(lǐng)導(dǎo)組織結(jié)構(gòu)，并據(jù)HiAP項(xiàng)目需求劃定權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)。構(gòu)架跨部門組織結(jié)構(gòu)可采取建立部際列席/旁聽等會(huì)議交流制度，促進(jìn)明晰健康權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)。

5）設(shè)立監(jiān)督評(píng)價(jià)體制并加強(qiáng)質(zhì)效統(tǒng)一建設(shè)。全方面、多層次、深角度建設(shè)部門伙伴之間的信息共通機(jī)制，為HiAP項(xiàng)目的運(yùn)行提供流暢的信息反饋程序與渠道，從而加強(qiáng)以多方參與、穩(wěn)定有序、質(zhì)效統(tǒng)一為目的的健康結(jié)果監(jiān)督評(píng)價(jià)體系。

6）加強(qiáng)衛(wèi)生部門健康社會(huì)的建設(shè)能力。衛(wèi)生部門應(yīng)明確其HiAP理念倡導(dǎo)、召集者角色，加強(qiáng)建設(shè)能力，培養(yǎng)非衛(wèi)生部門的健康素養(yǎng)、促進(jìn)意識(shí)、貢獻(xiàn)意識(shí)等，并進(jìn)行相對(duì)應(yīng)權(quán)力的漸進(jìn)式下放，促使非衛(wèi)生部門成為任務(wù)的良好合作者。

4 結(jié)論

本文提出的跨部門合作視角下HiAP應(yīng)用路徑與原有框架相比，主要有兩點(diǎn)改善：一是提煉融入較近的國(guó)外HiAP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)亮點(diǎn)，增強(qiáng)了行動(dòng)框架的實(shí)踐有效性；二從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)中得到，跨部門還需要通過(guò)公共管理視角來(lái)完善法律法規(guī)層面的頂端設(shè)計(jì)，增強(qiáng)行動(dòng)框架的政治穩(wěn)定性。本文所闡述的各種理念思維是許多國(guó)外政府決策者的經(jīng)驗(yàn)，建議國(guó)內(nèi)HiAP應(yīng)用研究在起步時(shí)政策倡導(dǎo)與研究者可以將更多注意力放在合理框架的制定上，再加強(qiáng)以有效的政策執(zhí)行和維持。

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作者簡(jiǎn)介

孫莎莎（1998），女，浙江省余姚市人，2016級(jí)本科生，研究方向：公共事業(yè)管理。