王杰秀 安超

破解大城市“養(yǎng)老難”涉及億萬老年人及其家庭的生活福祉，是當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域最重要、最迫切的問題之一。本文基于相關(guān)文獻和統(tǒng)計數(shù)據(jù)對“大城市養(yǎng)老”進行了概念界定，并系統(tǒng)梳理歸納了大城市養(yǎng)老服務(wù)面臨的挑戰(zhàn)和相對優(yōu)勢，最后，結(jié)合國際和地方實踐經(jīng)驗，提出大城市養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的綜合性框架。

一、大城市老齡化的主要特點

大城市是一個相對模糊的概念，而非邊界清晰的標(biāo)準(zhǔn)。在本研究中，凡城區(qū)常住人口超過500 萬，經(jīng)濟發(fā)展水平較高、人口相對稠密、家庭結(jié)構(gòu)小型化趨勢明顯的城市，均屬于大城市的概念集合?！按蟪鞘叙B(yǎng)老”進入政策研究視野，直接起因于“一床難求”與資源閑置并存的供需錯位現(xiàn)象，而隱伏在“錯位”背后的，是大城市人口老齡化趨勢及其與經(jīng)濟增長、人口流動、家庭變遷之間的交互影響。

（一）經(jīng)濟意義上的“漸富速老”

其一，縱向來看，我國大城市人口老齡化呈現(xiàn)“漸富速老”的趨勢特征。發(fā)達國家和地區(qū)多為“先富后老”或“邊富邊老”，與之相比，我國大城市普遍是在經(jīng)濟發(fā)展的起跑階段步入老齡社會的。換言之，北京、上海等大城市的老齡化程度正在快速逼近甚至超越發(fā)達國家的大城市，但經(jīng)濟實力還有不小差距。例如，美國紐約2018年人均GDP 達到7.35 萬美元，65 歲及以上人口比例為16%，而上海2018年人均GDP 才首次突破2 萬美元，65 歲及以上人口已達到336.90 萬人，占戶籍人口的23.0%。其二，橫向來看，全國各大城市的人口老齡化和經(jīng)濟發(fā)展水平存在較大差異，導(dǎo)致經(jīng)濟財富與人口老化的相關(guān)性較弱，即“初富未老”“初富已老”“未富先老”“未富未老”等各種“人口-經(jīng)濟”形勢并存。世界范圍內(nèi)，經(jīng)濟富裕程度和人口老化之間呈現(xiàn)比較明顯的正相關(guān)性（王杰秀、安超，2018），但中國城市的經(jīng)驗數(shù)據(jù)并不完全吻合于全球人口演進規(guī)律。如圖1 所示，基于104 個中國城市的人均GDP 與老齡化率（65 歲及以上人口比例）擬合的回歸曲線相當(dāng)平緩，多數(shù)城市集中在“中高度老齡化-中低水平人均GDP”的區(qū)間，說明中國大部分城市處于“未富先老”狀態(tài)，只有北京、上海、南京、杭州等經(jīng)濟發(fā)達城市屬于“初富已老”集群。

圖1：中國部分城市人口老齡化程度與人均GDP（2018）散點圖

（二）人口流動引致老齡化分異

改革開放以來，我國人口分布經(jīng)歷了持久而劇烈的變遷，使城市間人口老齡化程度出現(xiàn)較大差異。根據(jù)人口流動對老齡化進程的影響，可以將中國大城市分為三類：一是老人數(shù)量多、人口拉力弱的大城市，如沈陽、哈爾濱等，這些城市曾經(jīng)是人口密集的工業(yè)重鎮(zhèn)，但隨著經(jīng)濟衰退、就業(yè)機會減少，大量年輕人外出謀生，導(dǎo)致老齡化日益嚴(yán)重；二是老年人口規(guī)模龐大，但自身經(jīng)濟發(fā)達，對青壯年人口具有很強的吸引力，如北京、上海、南京等；三是老人數(shù)量少、人口拉力強的新興大城市，以深圳最為典型。很明顯，第一類大城市的人口老齡化形勢尤為嚴(yán)峻，解決起來也最為困難；第二類城市的人口老齡化是經(jīng)濟社會發(fā)展的產(chǎn)物，應(yīng)對老齡化的能力較強；第三類城市老齡化問題暫未凸顯，擁有較長的機會窗口期。

（三）低生育率、家庭小型化與家庭養(yǎng)老功能削弱

中國大城市人口生育率普遍較低。第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，全國總和生育率（城市）為0.881（全國總體數(shù)據(jù)為1.181），北京為0.704，上海為0.713，天津市僅0.844，重慶為0.853①國家統(tǒng)計局，http://www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/rkpc/6rp/indexch.htm。，甚至低于紐約（1.65）、倫敦（1.73）、東京（1.21）等城市。生育率低迷不振，是人口政策、高撫育成本、女性受教育程度和勞動參與率提高等多方面因素造成的。就社會心理而言，新生代家庭特別是年輕女性害怕生育潛在的高風(fēng)險和不確定性（洪小良、尹德挺、馬小紅，2018）。

隨著人口生育率持續(xù)走低，大城市家庭結(jié)構(gòu)日趨核心化、小型化，后果是家庭養(yǎng)老功能的不斷弱化?！岸啻谩奔彝ピ诖蟪鞘兄性絹碓缴僖?，由一對夫婦及未婚子女組成的核心家庭則成為主流。六普數(shù)據(jù)顯示，全國城市地區(qū)一代戶、二代戶比重分別達到41.17%、47.16%，三代及以上戶僅占11.67%（農(nóng)村地區(qū)的比例分別為29.77%、47.54%、22.69%）。在北京、上海等大城市尤其如此，從結(jié)構(gòu)上看，北京一代戶、二代戶比重高達51.44%、39.24%，上海的數(shù)據(jù)分別為47.04%、42.20%；從規(guī)模上看，北京三人戶以下的家庭占比高達80.04%（2017年），上海戶均人口由1978年的3.77 人下降到2017年的2.66 人。②國家統(tǒng)計局，http://www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/rkpc/6rp/indexch.htm。這意味著，在家庭層面，老年撫養(yǎng)比例失衡的局面已難逆轉(zhuǎn)，依靠親屬關(guān)系網(wǎng)絡(luò)無法解決日益增多的照護需求。

綜上，大城市人口老齡化特征可歸結(jié)為：（1）經(jīng)濟相對發(fā)達但人口老齡化與日俱增。北京、上海等一線城市在人口老化深度上正在迅速趕超東京、紐約等國際都市，但在財富積累和發(fā)展水平方面仍有較大差距，屬于典型的“漸富速老”。同時，我國城市間的“人口-經(jīng)濟”形勢極不均衡，多數(shù)城市扎堆于“未富先老”區(qū)間。（2）老年人口基數(shù)大，勞動力凈流入對老齡化的緩解作用有限。隨著勞動力的持續(xù)流入，大城市常住人口老齡化程度有所下降，緩解了養(yǎng)老金、醫(yī)療保險、公共服務(wù)等領(lǐng)域的財政危機，但大城市的社會贍養(yǎng)壓力并未消失，而是被暫時遮蔽。一則，在居家為基礎(chǔ)的養(yǎng)老格局下，非戶籍常住人口也有贍養(yǎng)老人的負(fù)擔(dān)，其家庭養(yǎng)老資源不用于消化當(dāng)?shù)貞艏先说恼兆o需求，故此，大城市戶籍老年撫養(yǎng)結(jié)構(gòu)失衡不會因人口凈流入而得到根本性解決；再則，獲得戶籍的新市民多為青壯年，其父母也多屬于初老族，但當(dāng)這些老人步入高齡并隨子女遷居城市，無疑會進一步加劇大城市養(yǎng)老難。此外，隨著公共服務(wù)均等化的不斷推進，大城市社會養(yǎng)老資源最終會向非戶籍人口完全開放，屆時越來越多的非戶籍勞動者在退休后將選擇就地養(yǎng)老，從而加速大城市老齡化進程。（3）家庭結(jié)構(gòu)小型化導(dǎo)致家庭養(yǎng)老功能持續(xù)弱化。中國家庭形態(tài)正發(fā)生明顯變化，包括規(guī)模縮小、生養(yǎng)意愿偏低、與社區(qū)的聯(lián)結(jié)轉(zhuǎn)弱等，加之大城市人口流動性更高，市場滲入社會程度更深，中國大城市“家庭”的養(yǎng)老功能不可避免地被削弱，已經(jīng)很難在微觀層面消解由人口年齡結(jié)構(gòu)失衡產(chǎn)生的宏觀贍養(yǎng)壓力。

二、大城市養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)勢與劣勢

大城市發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)，既有中小型城市、農(nóng)村地區(qū)不可比擬的先天優(yōu)勢，又面臨諸多資源瓶頸和制度障礙，只有認(rèn)清形勢、立足實際、揚長避短，才能事半功倍破解大城市養(yǎng)老難題。

（一）供需結(jié)構(gòu)性失衡錯位

空間布局不匹配、層次分布不對位、項目內(nèi)容不適配，是我國城市養(yǎng)老服務(wù)面臨的三大結(jié)構(gòu)性供需矛盾，導(dǎo)致老年人“住不上、住不起、住不好”現(xiàn)象突出。

一是空間矛盾，表現(xiàn)為中心城區(qū)“一床難求”與郊區(qū)“床位空置”并存。老年人安土重遷，不愿離家養(yǎng)老。民政部政策研究中心2018年開展的全國性入戶調(diào)查顯示，超過八成受訪老人傾向于居家和社區(qū)養(yǎng)老，但相應(yīng)服務(wù)的有效供給嚴(yán)重不足，老人很難找到“家門口的養(yǎng)老院”，這一現(xiàn)象在大城市核心區(qū)域尤為明顯。以北京為例，城六區(qū)擁有66.2%的老年人口，但只占有全市32%的公辦養(yǎng)老床位，特別是核心功能區(qū)公辦養(yǎng)老機構(gòu)床位僅占全市公辦養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)的4.9%，而城市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)占比卻分別達到了27.5%、41.8%和25.8%。機構(gòu)空間布局與養(yǎng)老需求分布的錯位脫節(jié)，導(dǎo)致公辦養(yǎng)老機構(gòu)入住率由城區(qū)向郊區(qū)遞減：核心區(qū)為95%、拓展區(qū)為80.7%、發(fā)展區(qū)為41.6%、涵養(yǎng)區(qū)為33.9%。與核心區(qū)的“排隊入住”形成鮮明對比，遠郊區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)門庭冷清，床位空置率高。如延慶區(qū)公辦養(yǎng)老機構(gòu)平均入住率僅為19%，順義區(qū)為25%，懷柔區(qū)為25.4%（北京市民政局，2016；林雷、劉黎明，2019）。

二是層次矛盾，表現(xiàn)為養(yǎng)老機構(gòu)檔次的“啞鈴形”分布。我國是典型的“未富先老”社會，老年人口購買能力整體偏弱，但養(yǎng)老服務(wù)市場供應(yīng)卻呈現(xiàn)兩端有余、中端不足的“啞鈴形”分布：一邊是條件好但價格昂貴的養(yǎng)老地產(chǎn)、養(yǎng)老旅游、養(yǎng)老公寓等高端形態(tài)大量涌現(xiàn)，另一邊是價格低廉但設(shè)施簡陋、服務(wù)業(yè)余的低端養(yǎng)老院普遍存在，唯獨中端養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)嚴(yán)重不足。這種供給格局與實際需求層次分布極不匹配，致使占比最大的普通家庭老年人的養(yǎng)老需求無人問津。據(jù)調(diào)查，北京第一社會福利院床位達到1100 張，而排隊登記的老人一度超過了10000 人；上海靜安區(qū)公辦民營的樂寧老年福利院有167 張床位，雖然價格達到4000 ～5000 元/月，且僅對靜安區(qū)戶籍老人開放，但仍出現(xiàn)了一個床位等十年的情況。

三是內(nèi)容矛盾，表現(xiàn)為專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)供不應(yīng)求。由于多數(shù)社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)不具備提供護理服務(wù)的基本條件與能力，許多失能失智老年人被擋在門外。此外，當(dāng)前社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)多由社會組織承接，他們很難長期深耕于某一專門領(lǐng)域，常常要根據(jù)政府購買服務(wù)需求變化來調(diào)整其業(yè)務(wù)方向，以便能夠不斷拿到項目，維持組織運營。這就使社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)化程度整體偏低，服務(wù)輸送沒有對準(zhǔn)重點人群、核心需要，多面向健康活力老年人，提供一些文體娛樂、健康講座、興趣輔導(dǎo)等錦上添花的初級服務(wù)。例如，北京70%的床位屬于完全自理床位，能夠提供介護服務(wù)的床位大量短缺（高曉路、顏秉秋、季玨，2012）。

（二）土地稀缺、寸土寸金，養(yǎng)老用地難落實

1994年國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，以權(quán)力下放為特征的住房商品化全面鋪開（王振霞,2018），大城市土地價格經(jīng)歷了大幅度持續(xù)上漲。如圖2 所示，中國城市綜合地價水平與人口規(guī)模呈現(xiàn)較為顯著的正相關(guān)性。大部分城市聚攏在“人口少-地價低”的區(qū)域，而北上廣深等超大城市的綜合地價水平明顯高于這一城市集群。據(jù)統(tǒng)計，2019年第3 季度，北京、上海、廣州、深圳的綜合地價分別達到69495 元/平方米、28202 元/平方米、29192 元/平方米、29447 元/平方米。①中國地價信息服務(wù)平臺，http://www.landvalue.com.cn/Lvmonitor/Index。

高地價使大城市土地資源很難自發(fā)流向盈利水平整體偏低的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，因為無論是市場主體還是地方政府，將稀缺的土地資源投入高回報領(lǐng)域，都是符合經(jīng)濟理性的選擇。在這種情況下，“用地難”越發(fā)成為制約大城市養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的關(guān)鍵卡口，主要表現(xiàn)為養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施分區(qū)分級規(guī)劃滯后，新建住宅小區(qū)預(yù)留養(yǎng)老設(shè)施意愿不強，配套養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施“四同步”落實不到位，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施未達標(biāo)，已建成養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施未移交或未有效利用等。

圖2：城市人口規(guī)模與綜合地價水平

大城市養(yǎng)老的空間障礙還體現(xiàn)在老舊小區(qū)基礎(chǔ)差，養(yǎng)老設(shè)施改造升級有困難。城市老舊小區(qū)是老年人口聚集的地方，但這些小區(qū)多建造于1990年以前，市政配套設(shè)施老化嚴(yán)重，且大多沒有配備養(yǎng)老、撫幼等公共服務(wù)設(shè)施。調(diào)查顯示，中國城市中有79.2%的老年人居住在沒有電梯的老舊樓房里。老年人自認(rèn)為社區(qū)服務(wù)設(shè)施齊全的僅占34.6%，公共服務(wù)完善的僅占39.4%（黨俊武、周燕珉，2016）。要徹底清除這些硬件障礙，勢必進行大規(guī)模改造升級，但不利條件是，城市老舊小區(qū)的公共區(qū)域狹小，閑置場地有限，很難為養(yǎng)老機構(gòu)入駐和設(shè)施改造升級騰挪出足夠空間。

（三）高運營成本與低支付意愿擠壓養(yǎng)老服務(wù)業(yè)生存空間

上有收費標(biāo)準(zhǔn)“天花板”，下有人工成本“硬支出”，中低端養(yǎng)老服務(wù)市場的盈利空間極為有限。從供給端看，北京、上海平均工資高于全國整體水平（見表1），專業(yè)護理人員的保留工資價格相對較高，導(dǎo)致養(yǎng)老機構(gòu)擔(dān)負(fù)較沉重的人工成本。根據(jù)北京市民政局于2016年在全市范圍內(nèi)開展的居家養(yǎng)老服務(wù)摸底普查，從事養(yǎng)老業(yè)務(wù)員工的平均月工資為3742 元，其中民辦非企業(yè)員工的平均月收入為3336 元，企業(yè)平均收入為4465 元。按員工類型計算，管理人員的月平均工資為4663 元，養(yǎng)老專業(yè)服務(wù)人員為3951 元，工勤人員月工資為3230 元（喬曉春，2018：249）。

表1：2018年全國、北京、上海平均工資及部分行業(yè)平均工資水平（元/年）

表2：城市普通和困難老年家庭入住養(yǎng)老機構(gòu)的意愿支付價格

從需求端看，即便在大城市，老年人群的支付能力和支付意愿也不容樂觀。據(jù)估計，北京市60 歲及以上老人平均每月可領(lǐng)到3000 元以上的養(yǎng)老金，而養(yǎng)老機構(gòu)收費標(biāo)準(zhǔn)多在4000元/月左右，條件稍好的約在8000—10000元（林雷、劉黎明，2019），超出了大部分工薪階層老年人的支付能力。同時，老年人入住機構(gòu)的意愿很低。“托底性民生保障政策支持系統(tǒng)建設(shè)（2018）”項目調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，城市普通家庭和困難家庭愿意入住社區(qū)外小型養(yǎng)老機構(gòu)的比例分別僅有3.71%、5.55%，而且愿意為此付出的價格也普遍在1000 元/月以下（見表2）。

圖3：工作女性所體認(rèn)的最大挑戰(zhàn)（2016）

高供給成本、低需求支付對收費標(biāo)準(zhǔn)形成了雙向擠壓，收費太高沒人來，收費太低有虧損。為此，許多中低端養(yǎng)老機構(gòu)選擇不接收失能老人，以便節(jié)省長期護理費用，但這是機構(gòu)入住率低的另一個原因，進一步壓縮了利潤空間（崔樹義、田楊，2017）。

（四）非正式照料資源嚴(yán)重萎縮

從全球范圍來看，人口老齡化與家庭結(jié)構(gòu)變遷使越來越多的人面臨無薪照料（unpaid care work）和有償工作之間的潛在沖突（ILO,2018）。國際勞工組織2017年在全球142 個國家開展的問卷調(diào)查顯示，22%的受訪工作女性認(rèn)為最大的挑戰(zhàn)是維持工作與家庭之間的平衡（見圖3）。據(jù)估算，為了照顧老年癡呆癥親屬，15%的非正式照料者被迫辭去工作或減少有償工作時間（Prince M.,2004）。實際上，受老齡化高速發(fā)展、生育率低水平徘徊、女性勞動參與率居全球之首（≥70%）等多方面因素影響，中國“床前盡孝”與投身工作之間的沖突更加尖銳，特別是在北上廣等大城市，計劃生育政策自始至終得到了嚴(yán)格執(zhí)行，成年獨生子女沒有兄弟姐妹來分擔(dān)照料老人的責(zé)任；工資水平、競爭程度明顯高于三、四線中小城市，這意味著在大城市工作的成年子女脫產(chǎn)或請假照料父母不得不承擔(dān)更高的機會成本。因此，在大城市，靠家庭、靠子女養(yǎng)老變得越來越不現(xiàn)實，至少高昂的經(jīng)濟成本迫使普通家庭在無薪照料和有償工作的權(quán)衡取舍中更偏向后者。

（五）高風(fēng)險老年家庭比例擴大

大城市獨居、空巢等高風(fēng)險老年群體增長較快。六普數(shù)據(jù)顯示，城市內(nèi)人戶分離①狹義的人戶分離人口，是指城市內(nèi)的人戶分離人口，亦可稱市轄區(qū)人戶分離人口。主要集中在社會經(jīng)濟發(fā)展水平較高的東部地區(qū)，約有40%左右的城市內(nèi)人戶分離人口分布在上海、遼寧、北京、江蘇、廣東和山東6 ?。ㄊ校?；雖然近年來中西部地區(qū)城市內(nèi)人戶分離現(xiàn)象有所增加，但規(guī)模不大、比重不高。城市內(nèi)人戶分離比重較高的地區(qū)主要是北京、上海、天津等直轄市，其市區(qū)內(nèi)有10%以上的常住人口屬于人戶分離（付曉光、段成榮、郭靜，2015）。人戶分離是獨居、空巢老人增多的直接原因。在日趨陌生化的城市社區(qū)環(huán)境中，獨居、空巢等老人處于被隔離的邊緣狀態(tài)，并經(jīng)常與貧困“相伴”。桂世勛（2019）在成都、大連、廣州、上海等地開展的“中國大城市城區(qū)70 歲及以上獨居老人狀況和需求調(diào)查”顯示，在受訪獨居老人中，自評目前經(jīng)濟狀況很寬裕的占4.7%，較寬裕的占23.5%，一般的占52.8%，較困難的占14.8%，很困難的占4.2% 。同時，他們的生命安全也很難得到保證。據(jù)新聞報道，2017年南京市六合區(qū)有一位81 歲的獨居老人在家中正常死亡，兩個月后才被鄰居發(fā)現(xiàn)。①江蘇廣電融媒體新聞中心，http://news.jstv.com/a/20171224/1514081490573.shtml

劣勢只是一方面，大城市破解“養(yǎng)老難”也有許多先天優(yōu)勢。

（六）更加積極的福利財政

北上廣深等大城市公共財政充足，投入到社會福利事業(yè)的資金相對豐厚，這是二三線城市無法比擬的。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，北京、上海2017年每千人口社會服務(wù)事業(yè)費分別達到130.4 萬元/千人和73.4 萬元/千人，遠高于42.7 萬元/千人的全國平均水平（民政部，2018）。這意味著大城市有更多的財政資金用于老年人福祉提升。以家庭照護服務(wù)為例，據(jù)國外專家估算，中國城市地區(qū)家庭照護服務(wù)（已知）需求僅被滿足了16%（Wong,Leung,2012）。眾所周知，提供家庭照護服務(wù)屬于地方政府職責(zé)，那些財力雄厚的地方政府可以向老年人家庭輸送更多的照護服務(wù)。上海被世界衛(wèi)生組織視為這一領(lǐng)域的典范。上海市政府為60% 本地老年居民的家庭照護提供了財政支持，涵蓋了城市6% 的老年人口（Wong , Leung, 2012）。2019年12月，上海市還專門出臺了《上海市開展家庭照護床位試點方案》，有力促進了家庭養(yǎng)老床位的制度化。但是上海的情況并不能代表全國。與上海不同的是，中國的大部分地區(qū)仍缺乏提供廣泛照護服務(wù)的公共資源（世界衛(wèi)生組織,2016）。養(yǎng)老補貼力度和內(nèi)容也集中反映了城市公共財政實力。例如，上海市積極扶持嵌入式機構(gòu)，對大型居住社區(qū)內(nèi)的養(yǎng)老機構(gòu)，市級建設(shè)財力給予每平方米3450 元補助；對于長者照護之家，每張床位給予1 萬元的建設(shè)補貼，并且在正式運營的頭三年，按照第一年500 元/張、第二年3000 元/張、第三年2000 元/張標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放運營補貼。大城市的補貼政策不但力度大，而且覆蓋范圍廣，如南京市逐步擴展基本養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵與外延，公共財政資助范圍，從2013年的“五助”（助餐、助浴、助潔、助急、助醫(yī)）延伸到2015年的“十助”（增加“護理、探望、助行、助樂”），并在2017年升級為“十四助”（增加“助聊、助學(xué)、開設(shè)家庭養(yǎng)老床位、精神慰藉”）。

（七）更加廣泛、可及的遞送網(wǎng)絡(luò)

中國公共服務(wù)資源普遍向大城市聚集，在城市群中心形成了更加廣泛、可及的服務(wù)遞送網(wǎng)絡(luò)，這在醫(yī)療服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)這兩件與養(yǎng)老關(guān)系最為密切的大事上體現(xiàn)的特別明顯：一是醫(yī)療衛(wèi)生資源集中于城市。與農(nóng)村老年人相比，城市老年人能夠享有更多的綜合性衛(wèi)生保健服務(wù)（NBS, 2013）。城市地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的每千人口醫(yī)生數(shù)分別為3.2 和1.4；城市地區(qū)衛(wèi)生技術(shù)人員的人數(shù)是農(nóng)村地區(qū)的兩倍以上，而在縣級醫(yī)療專業(yè)人員（醫(yī)生和護士）的分布在不同縣之間也不均衡。這種不公平性主要體現(xiàn)在省內(nèi)（82% 或以上）而不是省際?？h與縣之間衛(wèi)生保健資源分配不均，有1/3 體現(xiàn)在城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間醫(yī)生及護士密度之差異上（Anand et al.,2008）。

二是城市養(yǎng)老服務(wù)供需的空間匹配程度好于農(nóng)村。在居家養(yǎng)老方面，“上門服務(wù)”是其主要形式。然而，與城市相比，大部分的農(nóng)村地區(qū)由于尚未形成能夠提供生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護理、醫(yī)療保健、精神慰藉等的服務(wù)行業(yè)，加上地理位置偏僻、交通不便利等，因此“上門服務(wù)”基本上難以實現(xiàn)。根據(jù)“托底性民生保障政策支持系統(tǒng)建設(shè)（2018）”項目入戶調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，城市樣本中能夠在住所附近找到所需服務(wù)的受訪老人比例顯著高于農(nóng)村樣本。這在康復(fù)護理、社工服務(wù)等專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)中體現(xiàn)得尤為明顯（見表3）。

表3：有養(yǎng)老服務(wù)需要但居住地附近沒有相應(yīng)服務(wù)的情況（%）

（八）更大的消費潛力

大城市的消費潛力大，養(yǎng)老服務(wù)市場前景廣闊。受支付能力所限，我國廣大老年人對養(yǎng)老服務(wù)的迫切需要很難轉(zhuǎn)化為有效需求。但在北京、上海、廣東、蘇州、南京等大中型城市，由于社會保障體系相對完備、社會平均收入較高，許多老年人有意愿也有能力購買養(yǎng)老服務(wù)項目，特別是隨著享受改革開放紅利的城市人口步入老年，養(yǎng)老服務(wù)的消費潛力有望被徹底釋放。然而需要指出的是，當(dāng)前大城市老年群體的消費潛力尚未完全轉(zhuǎn)化為實際消費，究其原因，既與企業(yè)職工退休金替代率低有關(guān)，也與普遍存在養(yǎng)老焦慮密不可分。民政部政研中心實施的“托底性民生保障政策支持系統(tǒng)建設(shè)（2018）”項目顯示，48.86%的城市困難家庭表示非?；蜉^為擔(dān)憂養(yǎng)老問題（甚至高出農(nóng)村困難家庭0.52%），這一比例在城市普通家庭樣本中也達到了36.01%。進一步的分析表明，與養(yǎng)老焦慮負(fù)相關(guān)的個人或家庭因素包括老年人的經(jīng)濟收入、職業(yè)階層、健康狀況、子女支持力度等，這意味著撬動城市老年人的消費行為，不能只在養(yǎng)老服務(wù)政策上做文章，需要在就業(yè)、再分配、醫(yī)療、家庭等多個領(lǐng)域政策綜合發(fā)力。此外，大城市老年人相對于周邊區(qū)域的收入優(yōu)勢，讓“異地養(yǎng)老”“候鳥式養(yǎng)老”成為可能。大城市社會平均收入高，但整體物價水平不低；中小城市物價水平低，但居民平均收入不高。在這種情況下，大城市中高收入的退休老人可以選擇到超大城市周邊的衛(wèi)星城市或郊區(qū)養(yǎng)老，享受更好環(huán)境與性價比更高的養(yǎng)老服務(wù)。例如，我們在地方調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于蘇州人文自然環(huán)境優(yōu)越，服務(wù)價格、住房成本相對較低，越來越多的上海老年人退休后搬遷到蘇州養(yǎng)老。要注意的是，此舉固然緩解了上海的養(yǎng)老壓力，但對于同樣面臨嚴(yán)峻老齡化且同為大城市的蘇州而言，上海老人的大量涌入擠占了當(dāng)?shù)乇揪拖∪钡墓拆B(yǎng)老資源。這是“用腳投票”的結(jié)果，宜疏不宜堵，需要的是在異地結(jié)算、資源互通等促進養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展方面想辦法。

（九）更強的虹吸效應(yīng)

大城市通常是區(qū)域性經(jīng)濟中心和資源集聚樞紐，會對周邊地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)資源形成很強的虹吸效應(yīng)，突出表現(xiàn)在兩個方面：一是吸納勞動力緩解人口老齡化。大量青壯年勞動人口流入大城市尋找就業(yè)機會，為大城市發(fā)展注入活力，有效緩解了大城市的人口老齡化嚴(yán)峻程度。這意味著，即便老齡化率相當(dāng)，但人口凈流入和凈流出地區(qū)的實際處境有明顯區(qū)別。以江蘇省為例，2017年南通60 歲以上人口占比28.47%，高于全省8.26 個百分點，并且占比不斷增長。65 歲以上人口占比20.12%，高于全省6.75 個百分點。南通人口吸引力不足，常住人口增量有限，二胎放開出生率小幅上漲，無法扭轉(zhuǎn)老齡化程度進一步加深的窘迫。與南通相比，蘇州、徐州、南京、無錫老年人口數(shù)量龐大，但是人口總量大，常住人口增量大，進而稀釋老年人口占比。鎮(zhèn)江老年人口雖少，但是常住人口也少，進而推高老年人口占比。二是大城市對專業(yè)人才的吸引力更高。大城市相對工資較高、職業(yè)晉升渠道更廣、就業(yè)機會更多，對高層次、專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)人才形成了非常強的吸引力，使得大城市相對于中小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)擁有素質(zhì)更高、數(shù)量更多的專業(yè)人才隊伍，為養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展奠定了人力資本基礎(chǔ)。例如，由于毗鄰廣東省，廣西自己辛辛苦苦培養(yǎng)起來的中高端養(yǎng)老服務(wù)人才大批流向廣州、深圳、珠海等發(fā)達城市。

三、大城市養(yǎng)老發(fā)展框架與具體策略

北京、上海等大城市是中國第一批步入老齡社會的地區(qū)，他們在應(yīng)對人口老齡化過程中面臨的實際困難和制度探索，對于全國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)具有極為重要的參考和推廣價值。為此，本文基于中國大城市先試先行的創(chuàng)新做法，并結(jié)合國際成熟經(jīng)驗，嘗試提出一個破解大城市養(yǎng)老難的綜合性框架（見圖4）。

圖4：大城市養(yǎng)老發(fā)展框架

大城市養(yǎng)老發(fā)展框架是由“政策輸入”“需求回應(yīng)”“政策產(chǎn)出”三部分組成的。其中，養(yǎng)老核心需求——照護依賴和貧困風(fēng)險——及其回應(yīng)處于框架樞紐位置，它既是“政策輸入”的目標(biāo)導(dǎo)向所在，也是評估“政策產(chǎn)出”效果的根本依據(jù)。我們認(rèn)為，“需求回應(yīng)”齒輪包括三個配件：（1）精準(zhǔn)鎖定，是指準(zhǔn)確識別老年人核心需求；（2）覆蓋可及，是在充分保障核心需求的基礎(chǔ)上，不斷拓展遞送網(wǎng)絡(luò)的覆蓋面和可及性；（3）環(huán)境友好，是基于普遍性養(yǎng)老服務(wù)遞送網(wǎng)絡(luò)，對大城市頤養(yǎng)環(huán)境進行持續(xù)性改善?！罢咻斎搿焙w規(guī)劃、財政、科技、就業(yè)、服務(wù)等多個方面，旨在推動“需求回應(yīng)”齒輪轉(zhuǎn)動，最終實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)需求在空間、時間、形式上的對接平衡（詳見表4）。

（一）精準(zhǔn)鎖定養(yǎng)老服務(wù)核心需求

在人口老齡化時代，社會贍養(yǎng)結(jié)構(gòu)失衡幾乎無法逆轉(zhuǎn)，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾日益突出并難以消解。以此為前提，公共養(yǎng)老服務(wù)體系保持其充分性和可持續(xù)性的關(guān)鍵在于精準(zhǔn)聚焦剛性核心需求，進而有效率地組織供給系統(tǒng)。對“剛性”“核心”等概念的界定和操作化，因制度慣習(xí)、歷史文化、經(jīng)濟發(fā)展水平的不同存在較為明顯的國別差異。但從全球普遍趨勢看，長期照護服務(wù)（Long－term care）正跨越區(qū)域差異性而被接受為一種國際性政策共識（國際衛(wèi)生組織,2000）。正如唐鈞（2019）指出的，“最基本的養(yǎng)老服務(wù)”是由“照護依賴”引發(fā)的對失能失智老人的長期照護。這意味著，建立以長期照護需求為導(dǎo)向的養(yǎng)老服務(wù)體系，是中國因應(yīng)人口老齡化最基本的制度建構(gòu)方向。但是，在需求導(dǎo)向的大原則下，仍有許多含混不清的術(shù)語亟待厘清。其中最緊要的問題是，如何準(zhǔn)確理解作為核心需求的“照護依賴”。

表4：大城市養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展策略

首先，按照世界衛(wèi)生組織的界定，照護依賴（care dependency）是指“頻繁的需要他人的幫助和照護，超出了健康成人的正常需求”（世界衛(wèi)生組織，2016）。老年人的照護依賴主要源于慢性病或相關(guān)于年齡的損傷所致的功能損失（Stuck et al.,1999）。據(jù)預(yù)測，至2050年，中國照護依賴型人口將達到1.105 億，其中60 歲以上人口至少占59.7%（Harwood, Sayer,Hirschfeld, 2004）（見圖5）。相應(yīng)地，長期照護服務(wù)是由非專業(yè)護理人員（家庭、朋友或鄰居）或?qū)I(yè)護理人員進行的照護活動，以保證生活不能完全自理的人能繼續(xù)享有較高的生活質(zhì)量，按照其個人意愿，盡可能獲得最大限度的獨立、自主、參與、個人滿足及人格尊嚴(yán)（世界衛(wèi)生組織，2000）。

其次，老年人的不良健康狀況與貧困密切相關(guān)（Levy,Sidel, 2006）。健康自評能夠很好地預(yù)測死亡、殘疾、依賴和健康現(xiàn)狀。經(jīng)濟地位低下的老年人將其健康狀況報告為“優(yōu)”或“良”的可能性不大，更多的是“功能受限”（Yang , Kanavos , 2012）。城市老年人的健康狀況要優(yōu)于農(nóng)村（Park,Shen,Strauss, 2012）。更值得注意的是，教育、職業(yè)和經(jīng)濟地位與老年人的生活質(zhì)量密切相關(guān)（Ma,McGhee, 2013）。

圖5：2050年中國照護依賴人口中各年齡段人群占比

綜上所述，照護依賴、老年貧困是養(yǎng)老服務(wù)政策必須充分回應(yīng)的核心需求。有鑒于此，應(yīng)進一步明確政策聚焦，有重點、有傾斜地編織養(yǎng)老服務(wù)兜底保障網(wǎng)絡(luò)，并探索解決城市貧困老人“住不起”的長效機制。一方面，精準(zhǔn)鎖定照護依賴需求，特別是要確保經(jīng)濟困難的高齡、失能老人“有所養(yǎng)、有所依”。如南京市制定特困、低保及低保邊緣等“五類老人”補貼措施，分類分檔給予全額或定額入住養(yǎng)老院補貼；北京推行老年人分類保障，綜合考慮經(jīng)濟狀況、生理心理、家庭結(jié)構(gòu)、社會優(yōu)待、社會身份等因素，將老年人分為托底保障群體、困境保障群體、重點保障群體和一般保障群體，實施精準(zhǔn)幫扶。另一方面，積極探索長期護理保障制度，切實解決支付難題。從德國、日本等發(fā)達國家的制度實踐來看，長期護理保險是解決失能群體個人支付能力不足問題的重要舉措，但要想全面推行這一制度，必須科學(xué)制定長期護理服務(wù)清單，保證資金的可持續(xù)性。目前，我國長期護理保險試點城市籌資渠道單一，如長春、廣州、青島等地主要依賴于基本醫(yī)療保險基金劃撥。上海市更好地踐行了“社會風(fēng)險共擔(dān)”理念，確立了政府、企業(yè)和個人共同繳納原則，同時實施差異化補貼策略，支持推進居家養(yǎng)老模式，力求通過長護險解決護理床位“機構(gòu)養(yǎng)不起、個人付不起”問題。

針對老年人支付能力不足、消費意愿有限、養(yǎng)老服務(wù)市場難撬動的問題，一些地區(qū)按照“托底需求有保障、大眾需求有選擇、高端需求有承接”的原則，切實提升老年人支付能力與消費意愿。公共財政雄厚的大城市可以立足消費購買服務(wù)，撬動養(yǎng)老服務(wù)市場。補貼與服務(wù)有效與否，除了看兜底實不實以外，還要看充分性高不高，即有沒有切實增強受益老人的支付能力，提高他們的消費意愿。南京、蘇州等地在這兩方面做足了功夫。例如，南京市為在家接受家屬照料的重度失能老人免費提供每年15天的喘息服務(wù)，市區(qū)財政各承擔(dān)50%的經(jīng)費。蘇州市為該市戶籍的80 歲以上老人、70 歲以上計劃生育特殊老人提供每戶每月不少于3 小時的免費生活照料服務(wù)。據(jù)蘇州市姑蘇區(qū)居家樂養(yǎng)服務(wù)中心介紹，這種普惠式服務(wù)發(fā)揮了杠桿撬動作用，觸發(fā)了“初期體驗、形成依賴、激發(fā)需求、培育市場”的多米諾骨牌效應(yīng)。

（二）科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌大城市養(yǎng)老服務(wù)資源配置

關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)規(guī)劃，至少可以從全盤統(tǒng)籌和區(qū)域布局兩個層面理解。前者通常是指中央政府結(jié)合國情對養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展方向進行的統(tǒng)一部署和頂層設(shè)計；后者則涉及一地一域的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)及資源配置安排，其核心關(guān)切是如何促進養(yǎng)老服務(wù)資源與老年人口需求在時間、空間維度上實現(xiàn)精準(zhǔn)對接。綜觀國內(nèi)外養(yǎng)老規(guī)劃實踐經(jīng)驗，要特別重視理念的科學(xué)性與戰(zhàn)略的系統(tǒng)性。

一是理念層面貫徹“老年友好環(huán)境”（Age-friendly environments）的城市規(guī)劃原則。到2020年，全球57%的60 歲及以上人口將在城鎮(zhèn)和大城市生活。這意味著城市規(guī)劃在理念上必須契合于城市化（urbanization）與老齡化（ageing）彼此交織的發(fā)展趨勢，通過政策、系統(tǒng)、服務(wù)、產(chǎn)品、技術(shù)上的優(yōu)化創(chuàng)新，為老年人塑造更好的服務(wù)遞送體驗和頤養(yǎng)環(huán)境，盡可能消除物理和社會邊界，滿足老年人在日常生活、學(xué)習(xí)成長、自主選擇、流動性以及社會交往等方面的需求（WHO,2007;2018）。這要求城市和社區(qū)養(yǎng)老規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識到老年人的能力和資源限制；對老齡化相關(guān)的需求和偏好進行靈活的預(yù)測和響應(yīng)；尊重老年人的決定和生活方式的選擇；保護最弱勢老年人群，并著力減少不平等；促進老年人融入社區(qū)生活并鼓勵他們?yōu)樯鐓^(qū)生活做出貢獻。當(dāng)然，要創(chuàng)建對老年人真正友好的城市環(huán)境，需要政府、企業(yè)、社會、老年人及相關(guān)社會組織在健康、長期照護、交通運輸、住房、勞動力市場、社會保護、信息通信等多領(lǐng)域采取協(xié)同行動（WHO，2018）。這既為中國大城市養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展樹立一個尚有距離的愿景，同時也提供了一條頗具操作性的實踐路徑。

二是戰(zhàn)略層面提升系統(tǒng)性、綜合性。應(yīng)對人口老齡化及其催生的養(yǎng)老服務(wù)供需失衡，是一項涉及多領(lǐng)域、多層面系統(tǒng)工程（王杰秀、安超，2018），不能純粹依靠自發(fā)市場秩序，要立足當(dāng)前、著眼長遠，加強頂層設(shè)計，完善生育、就業(yè)、養(yǎng)老等重大政策和制度，做到及時應(yīng)對、科學(xué)應(yīng)對、綜合應(yīng)對。近些年，國家層面密集出臺了一系列規(guī)格高、含金量足的政策文件，初步奠定中國養(yǎng)老服務(wù)體系基本框架。但當(dāng)前的主要問題是，“前瞻性”“科學(xué)性”有余，“系統(tǒng)性”“綜合性”不足，突出表現(xiàn)為宏觀不統(tǒng)合、微觀不聯(lián)動。前者是指人口、就業(yè)、教育、住房、安全等養(yǎng)老相關(guān)政策缺乏統(tǒng)籌安排，沒有形成政策合力；后者則指執(zhí)行端部門協(xié)調(diào)不暢，各部門的規(guī)章制度彼此抵牾，互為前置。針對這一問題，應(yīng)充分借鑒發(fā)達國家以綜合性制度回應(yīng)養(yǎng)老需求的戰(zhàn)略選擇，系統(tǒng)安排人口、醫(yī)療、社保、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)等公共政策，增進制度合力。同時，要特別注重提升養(yǎng)老服務(wù)規(guī)劃的連貫性，讓各級政府能夠在全國性政策的指導(dǎo)下，結(jié)合地方實際，立足長遠設(shè)計實施辦法，使社會主體形成穩(wěn)定預(yù)期，促進養(yǎng)老服務(wù)市場健康有序發(fā)展。例如，東京都在制定城市發(fā)展規(guī)劃中，將應(yīng)對人口老齡化擺在重要位置。2006年出臺的《10年后的東京》明確了樹立了創(chuàng)建“世界領(lǐng)先的超高齡城市模式”的目標(biāo)。2011年提出的《2020年的東京》規(guī)劃，進一步提出“構(gòu)建向世界示范的少子高齡城市模式”的目標(biāo)。2014年頒布的《創(chuàng)造未來：東京都長期展望》，提出了“建設(shè)福祉先進城市”的目標(biāo)。東京的養(yǎng)老規(guī)劃是高度連貫的，始終將完善機構(gòu)與社區(qū)養(yǎng)老環(huán)境、預(yù)防干預(yù)老年失智癥、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、促進老年人社會參與列為核心內(nèi)容（康越，2017）。

（三）增強規(guī)劃剛性，加大設(shè)施供給，推動機構(gòu)與需求的匹配均衡

中心城區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施緊缺，是大城市養(yǎng)老難的癥結(jié)所在。實際上，早在2014年，住建部、民政部等部門就聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)工作的通知》（建標(biāo)〔2014〕23 號），要求地方結(jié)合老年人口規(guī)模、養(yǎng)老服務(wù)需求，明確養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，并將有關(guān)內(nèi)容納入城市、鎮(zhèn)總體規(guī)劃，加強區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推進城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)一體化。并特別強調(diào)，要按照一定規(guī)劃期城鎮(zhèn)老年人口構(gòu)成、規(guī)模等因素，合理確定養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施類型、布局和規(guī)模，實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的均衡配置。此后，一系列國家層面政策對此均有提及。尤其是2019年印發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》進一步強調(diào)落實養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施分區(qū)分級規(guī)劃建設(shè)，對“四同步” （同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步驗收、同步交付）監(jiān)管責(zé)任、社區(qū)配套用房建設(shè)、相關(guān)審批等方面提出更加明確的要求。當(dāng)前的主要問題是，如何強化制度剛性，讓養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃要求真正落地，切實突破大城市中心城區(qū)養(yǎng)老設(shè)施的空間限制。

一是城市養(yǎng)老布局“一盤棋”，統(tǒng)籌解決設(shè)施空間布局不合理問題。部分地區(qū)通過增強養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃的系統(tǒng)性，促進設(shè)施建設(shè)與老年人口分布相匹配；通過提高養(yǎng)老服務(wù)主管部門在規(guī)劃、驗收、移交、管理過程中的話語權(quán)，實現(xiàn)養(yǎng)老設(shè)施配給的源頭管理。例如，江蘇省南京市制定《南京市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局規(guī)劃》，民政部門作為市規(guī)委會成員單位，從規(guī)劃圖紙審核到項目控制詳規(guī)審議，全程參與設(shè)施規(guī)劃決策過程；層層壓實責(zé)任，由區(qū)級人民政府委托區(qū)級民政部門，確保養(yǎng)老公共配套設(shè)施與住房建筑實現(xiàn)“四同步”。山東省濟南市堅持養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施與開發(fā)項目“五同步”（同步設(shè)計、同步報批、同步建設(shè)、同步核實、同步驗收），在項目規(guī)劃、土地招拍掛、土地熟化、建設(shè)施工、預(yù)售許可、竣工驗收等環(huán)節(jié)設(shè)置制度卡口，各相關(guān)部門共管共治，形成合力，從源頭上解決養(yǎng)老設(shè)施落地難等問題。

二是整合資源，破除老舊小區(qū)設(shè)施改造升級障礙。有些地方充分整合利用社區(qū)閑置資源，優(yōu)先用于改造建設(shè)居家和社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施。江蘇省南京市率先提出“兩無償一優(yōu)先”原則，社區(qū)40%以上用房“無償”用于養(yǎng)老服務(wù)，公建配套的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施“無償”提供給非營利性社會養(yǎng)老機構(gòu)運營；行政事業(yè)單位閑置用房“優(yōu)先”用于養(yǎng)老設(shè)施。潛在養(yǎng)老資源得以釋放。截至目前，全市共有42 萬多平方米社區(qū)用房無償用于養(yǎng)老服務(wù)，占社區(qū)用房總面積40.1%，有效降低養(yǎng)老服務(wù)成本。浙江省杭州市先后出臺并修訂《杭州市養(yǎng)老設(shè)施布點規(guī)劃》《杭州市居家養(yǎng)老服務(wù)用房配建規(guī)范》等文件，明確新建住宅項目和已建居住（?。﹨^(qū)按規(guī)定配置居家養(yǎng)老服務(wù)用房。同時，分層分類推動設(shè)施建設(shè)，街道級居家養(yǎng)老設(shè)施按“重綜合、強輻射”的樞紐作用，重點解決老年人日托、中短期全托以及喘息服務(wù)需求；社區(qū)級居家養(yǎng)老設(shè)施則按“重特色、強覆蓋”的要求，推進示范型居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)，兼具日間照料和全托服務(wù)功能，包括生活服務(wù)、康復(fù)護理服務(wù)、托養(yǎng)服務(wù)、家庭支持服務(wù)、社會工作和心理疏導(dǎo)服務(wù)等六大功能。

（四）優(yōu)化財稅政策，支持社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)

一是“輸血”“造血”并舉，激發(fā)養(yǎng)老機構(gòu)活力。養(yǎng)老機構(gòu)“運營難”既與有效需求不足、投入大回報慢、用工成本水漲船高等外部因素有關(guān)，也涉及運營模式不合理、組織效率低下等內(nèi)部原因。我們建議從內(nèi)因、外因兩方面同步發(fā)力，既“輸血”也“造血”，加快推動養(yǎng)老服務(wù)步入可持續(xù)發(fā)展軌道。首先，扶上馬再送一程，不斷提高支持政策的有效性和及時性。當(dāng)前，面向機構(gòu)養(yǎng)老的支持政策門類繁多、力度較大，但一些地方仍存在大水漫灌、忽視效益的傾向。因此，應(yīng)在養(yǎng)老機構(gòu)扶持政策的優(yōu)化完善上多下功夫，充分論證補貼水平、受益標(biāo)準(zhǔn)、審核程序、管理方式的科學(xué)性與合理性，客觀評估現(xiàn)有補貼政策的有效性，該取消的取消，該調(diào)整的調(diào)整，確保資金以最見效的方式投向最薄弱的環(huán)節(jié)、最迫切的需求、最棘手的問題。例如，江蘇省南京市采取“一掛鉤兩取消”補貼方式，將補貼標(biāo)準(zhǔn)與養(yǎng)老院等級掛鉤；取消養(yǎng)老院收住自理老人的補貼，提高收住失能半失能老人的補貼標(biāo)準(zhǔn)；取消對收住非戶籍老人養(yǎng)老院的補貼限制。其次，積極探索可持續(xù)的運營模式。針對公辦機構(gòu)效率低下、民辦機構(gòu)運營困難的問題，應(yīng)持續(xù)深化養(yǎng)老機構(gòu)改革，堅持“凡社會能提供的養(yǎng)老服務(wù)，盡量交給社會力量承擔(dān)”，積極探索效率高、能持久的機構(gòu)運營模式。第三，不斷降低機構(gòu)補貼門檻，確保補貼及時發(fā)放。對取得設(shè)立許可的養(yǎng)老機構(gòu)，建議不設(shè)置任何附加條件，采取當(dāng)年建成、當(dāng)年評估、當(dāng)年補貼、當(dāng)年運營，盡量縮短新建養(yǎng)老機構(gòu)從建設(shè)到運營的周期，降低資金壓力。

二是持續(xù)優(yōu)化財稅支持政策結(jié)構(gòu)，有效解決養(yǎng)老服務(wù)各領(lǐng)域“饑飽不均”問題。（1）完善養(yǎng)老服務(wù)財稅支持體系。逐步加大財政投入和稅收支持力度，初步形成多環(huán)節(jié)、多體系、廣覆蓋、全方位支持養(yǎng)老服務(wù)的財稅政策體系。（2）發(fā)揮財政資金引導(dǎo)作用，放大財政資金效益。要盡可能動員全社會力量，實現(xiàn)政府投入和支持為主導(dǎo)，老年人自我服務(wù)和相互服務(wù)為基礎(chǔ)，社會力量積極參與為依托的新型養(yǎng)老服務(wù)政策格局。同時，要避免財政資金的擠出效應(yīng)，為民營資本進入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)留出“空間”。（3）相關(guān)資金應(yīng)更多用于支持居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。應(yīng)盡快調(diào)整財政支持結(jié)構(gòu)，將公共資源向社區(qū)居家、重點人群、核心需求、服務(wù)提升傾斜。有條件的地方可以借鑒新加坡的做法，對與老人居住在一起的子女給予優(yōu)惠政策，既保證老人物質(zhì)需求，又實現(xiàn)護理的及時性，增強老人生活信心，同時還減輕了政府公立養(yǎng)老院投入壓力。（4）落實好投融資、土地供應(yīng)、稅費優(yōu)惠等扶持政策。重點解決民營養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)在規(guī)劃、土地、融資等方面存在的問題，培育壯大民營養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)，建立獎補措施，引導(dǎo)供給主體更多地流向欠發(fā)達地區(qū)，均衡供給分布。

（五）以科技驅(qū)動破解養(yǎng)老服務(wù)供需的“時空”錯位失衡

大城市養(yǎng)老面臨的主要困境在于，人口結(jié)構(gòu)老化趨勢在時間上幾乎不可逆轉(zhuǎn)；供給需求在寸土寸金的城市空間很難實現(xiàn)精準(zhǔn)對接。但信息化、智能化有望徹底破解上述“時空”困境。

一是人工智能為扭轉(zhuǎn)社會贍養(yǎng)結(jié)構(gòu)失衡提供了技術(shù)可能性。日益嚴(yán)峻的老齡化會打破人類社會的代際供養(yǎng)平衡，在極端情況下，任何養(yǎng)老計劃都將徹底失效，因為人力資源極度稀缺，相對于人工服務(wù)成本，財富積累大幅貶值。人工智能至少在技術(shù)層面很好地解除了服務(wù)領(lǐng)域的人力資源危機。一些發(fā)達國家積極探索智能照護。如日本于2011年提出“促進智能護理機器人開發(fā)與導(dǎo)入計劃”，重點資助企業(yè)研發(fā)穿戴型機器人、協(xié)助移動裝置、排泄援助裝置、洗浴援助裝置、守候失能失智老人機器人等。2016年東京都推出“促進智能護理機器人、福祉用具使用試點計劃”，嘗試將智能護理機器人投入養(yǎng)老服務(wù)。據(jù)預(yù)測，2020年日本智能護理機器人市場規(guī)模將達到500 億日元（康越，2017）。

二是人工智能有效壓縮了服務(wù)成本和等待時間，可以大幅提升護理服務(wù)遞送效率。在智能化養(yǎng)老的背景下，基于社區(qū)的服務(wù)提供者（community-based service providers）需要更迅速地回應(yīng)老年人服務(wù)需求并更高效地為老年家庭組織服務(wù)資源（Tao,Zhiwen,et al., 2019）。但是,在那些服務(wù)能力有限的公共服務(wù)系統(tǒng)中，特別是大城市人口集中的傳統(tǒng)社區(qū)，老年人將面臨越來越長的服務(wù)等待時間（Barua B, Rovere M, Skinner B J.,2011）。通過人工智能和信息通信技術(shù)重新整合老年人、服務(wù)提供者、政府、社會，能夠從根本上改善養(yǎng)老服務(wù)遞送模式，降低需求者的等待成本（Barua B, Rovere M, Skinner B J，2011）。同時，科技創(chuàng)新也能夠促進養(yǎng)老服務(wù)的靈活性、多樣性。例如，可以建立一個由老年群體和相關(guān)主體參與的價值網(wǎng)絡(luò)（value network），在其中人們可以從不同視角重新審視養(yǎng)老服務(wù)遞送的各個環(huán)節(jié)，并經(jīng)由對話機制尋找達成共同利益的機會。利用這種分享型網(wǎng)絡(luò)，技術(shù)、護理人員、社會可以分享觀點、協(xié)同合作，盡可能提供能夠滿足特定用戶需求的定制養(yǎng)老服務(wù)。（Roberto Menghi, Alessandra Papetti, Michele Germani，2019）。

三是信息通信為整合養(yǎng)老服務(wù)資源，實現(xiàn)供需精準(zhǔn)匹配提供了基礎(chǔ)平臺。針對供需信息不對稱問題，有些地區(qū)大力發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”模式，促進養(yǎng)老服務(wù)資源從“線上整合”到“線下對接”。例如，南京試點推行“家庭養(yǎng)老床位”建設(shè)，將養(yǎng)老機構(gòu)的床位設(shè)到老年人家庭，養(yǎng)老機構(gòu)通過“互聯(lián)網(wǎng)+”鏈接居家老年人，實時掌握老年人動態(tài)和生理指標(biāo)，并將養(yǎng)老機構(gòu)的專業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)流程、服務(wù)協(xié)議完整“照搬”到家庭，服務(wù)機構(gòu)同等享受機構(gòu)內(nèi)部的床位補貼，既讓老年人滿足“養(yǎng)老不離家”的愿望、享受到養(yǎng)老機構(gòu)的專業(yè)服務(wù)，又有效節(jié)約了養(yǎng)老機構(gòu)的床位空間和運營成本。蘇州市姑蘇區(qū)虛擬養(yǎng)老院在線下建立了一支穩(wěn)定的養(yǎng)老服務(wù)隊伍，當(dāng)?shù)貑T工占比達到90%，切實解決了“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”項目擺空架子，無實體服務(wù)支撐的困局。上海市楊浦區(qū)積極推動“數(shù)字化養(yǎng)老院”建設(shè)，通過評估對老人居家環(huán)境進行科技適老化改造，利用物聯(lián)網(wǎng)和無線傳感技術(shù)，對老人進行24 小時實時監(jiān)測和風(fēng)險防控。當(dāng)老年人有服務(wù)需求或監(jiān)控中出現(xiàn)老年人需要服務(wù)時，信息服務(wù)平臺會自動采集并識別老年人的服務(wù)需求，調(diào)控專業(yè)養(yǎng)老機構(gòu)的養(yǎng)老服務(wù)資源，安排人員上門為老人提供照護服務(wù)，實現(xiàn)各環(huán)聯(lián)動。

（六）多措并舉加強人才隊伍建設(shè)

養(yǎng)老服務(wù)需求隨著高齡人口的持續(xù)性增長而大幅攀升，加之非正式照料（informal care）的潛在供給源日益枯竭，正式照護（formal care services）需求規(guī)模和相關(guān)開支急劇擴張。也就是說，護理人員短缺是由生活方式改變、家庭小型化、女性勞動參與率上升等社會結(jié)構(gòu)變遷所致（Jacobzone,1998; Lowenstein,2001：11-30）。因此，解決“人才荒”絕不能“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”，既要提質(zhì)增量、穩(wěn)定隊伍，又要系統(tǒng)優(yōu)化正式照護與非正式照料、家庭與社會、政府與市場之間的責(zé)任分配。

一是多措并舉持續(xù)增加養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域勞動力供給，并切實提升隊伍穩(wěn)定性。我國養(yǎng)老護理員缺口巨大，且從業(yè)者以“4050”女性為主，專業(yè)化程度整體偏低，培訓(xùn)進程相對滯后。以北京為例，據(jù)測算，從2017年開始，每年培訓(xùn)3200 人才能在2030年基本覆蓋養(yǎng)老機構(gòu)的護理員（林雷、劉黎明，2019）。為此，應(yīng)切實提高薪酬待遇，按照離職概率隨從業(yè)時間遞減的規(guī)律，量力而行實施梯度補貼，有效鞏固“引”“留”環(huán)節(jié)。如前所述，大城市服務(wù)行業(yè)崗位眾多，而養(yǎng)老服務(wù)又是項臟活累活，即便待遇相同，對青壯年勞動人口也缺乏吸引力。在這種情況下，政府應(yīng)適當(dāng)干預(yù)，落實社會保障待遇，分階段、分情況地提供崗位補貼，并提升養(yǎng)老服務(wù)的職業(yè)榮譽感。一些大城市已有初步探索，如南京市對從事養(yǎng)老護理崗位的大中專畢業(yè)生，一次性給予3-5 萬元“入職補貼”，對所有工作滿1年的養(yǎng)老從業(yè)人員，每月給予100-800 元“崗位補貼”，對從事護理崗位滿5年的大中專畢業(yè)生給予3-5 萬元的一次性獎勵（非全日制按全日制的70%獎補），并納入“積分落戶”條件。同時，建立了養(yǎng)老服務(wù)褒獎機制，常態(tài)開展養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)技能競賽，優(yōu)秀者可獲市級勞模、“三八”紅旗手、“五四”青年獎?wù)碌确Q號。全市現(xiàn)有10 名全國、省級養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)技能競賽獲獎?wù)?，有效激發(fā)了養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的職業(yè)榮譽感。

二是加強專業(yè)培訓(xùn)對人力資本積累的促進效應(yīng)，開辟相對順暢、預(yù)期穩(wěn)定的晉升渠道。外來人員特別是青壯年勞動力在大城市求職謀生，為的是改善個人際遇和家庭生活質(zhì)量，因此職業(yè)發(fā)展前景備受關(guān)注。然而，養(yǎng)老服務(wù)目前仍是一種低技能勞動者集中的行業(yè)，職業(yè)發(fā)展前景無從談起，對文化程度較高的青年人群不具吸引力，甚至連事業(yè)編制醫(yī)生崗位也招不到人。有鑒于此，應(yīng)著力提高從業(yè)經(jīng)歷和相關(guān)職業(yè)培訓(xùn)對勞動者通用性資本——流動性和可轉(zhuǎn)換能力強的人力資本（威廉姆森，2002）——的積累作用，讓接受養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)培訓(xùn)的從業(yè)者在勞動力市場中更受歡迎，更易實現(xiàn)進階性職業(yè)流動；同時，應(yīng)構(gòu)建和拓展養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的常規(guī)晉升通道，讓有志于老齡事業(yè)的人才有可期待、可實現(xiàn)的職業(yè)發(fā)展前景。世界發(fā)達城市在這方面早有豐富實踐，如日本東京都自2012年開始推進“護理職業(yè)段位制度”，介護福祉士可以根據(jù)自身的理論水平，尤其是專業(yè)技能參與段位評定，用人機構(gòu)可以根據(jù)段位情況確定薪酬待遇，該項制度已逐步成為確保養(yǎng)老服務(wù)人才職業(yè)發(fā)展的重要保障。同時，為提升養(yǎng)老服務(wù)人才的職業(yè)能力，在養(yǎng)老機構(gòu)等設(shè)置技術(shù)顧問（assessor），負(fù)責(zé)為員工提供職業(yè)規(guī)劃、職業(yè)能力提升指導(dǎo)。為了吸引已取得相關(guān)資質(zhì)但未進入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，或者從事過相關(guān)工作但已離職的潛在福祉士再次入職，東京都還出臺了包括政府負(fù)擔(dān)職業(yè)介紹中介費和崗前短期培訓(xùn)費用、提供租房補貼等鼓勵政策。另外，為確保后續(xù)人才隊伍建設(shè)，東京都長期面向中學(xué)生開展各類宣傳，增強吸引力，確保護理專業(yè)生源。目前東京都開設(shè)有相關(guān)專業(yè)的學(xué)校多達40 家，成為向社會輸送護理專業(yè)人才的重要渠道（康越，2017）。

三是建立健全非正式照料者支持體系。要在家庭養(yǎng)老功能弱化的背景下理解專業(yè)護理員短缺問題。事實上，有償護理需求的增長在很大程度上是由非正式照料供給下降引起的，因此，加強對非正式照料者的支持，提升家庭養(yǎng)老功能，是緩解養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域“用工荒”的有效措施。并且，這種支持從公共財政的角度看是高效率的，因為與等量照護服務(wù)完全由正規(guī)部門承擔(dān)相比，這種方法能夠節(jié)省不少公共開支（WHO,2010）。因此，應(yīng)承認(rèn)無償照料老人的價值，重新分配夫妻之間、家庭和國家之間的贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)。具體措施包括由公共部門直接提供老年護理服務(wù)；向需要照料失能老人的勞動者、無薪照顧者或需要照顧的人提供與護理有關(guān)的社會保護和福利轉(zhuǎn)移；改善社區(qū)護理基礎(chǔ)設(shè)施；落實照料老人的帶薪休假政策，鼓勵更具彈性的工作制度，扶持有養(yǎng)老負(fù)擔(dān)的家庭尋找工作和養(yǎng)老之間的平衡（ILO，2018）。需要注意的是，以補貼形式鼓勵親屬間的互助照料，必須審慎論證潛在風(fēng)險，如領(lǐng)取補貼的親屬實際上并未提供服務(wù)，或者補貼讓女性在照料老人中的付出變得理所當(dāng)然。

表5：在機構(gòu)和家庭接受長照服務(wù)的65 歲及以上老年人比例（%）

（七）推進居家、社區(qū)、機構(gòu)融合發(fā)展

厘清居家、社區(qū)、機構(gòu)養(yǎng)老的概念內(nèi)涵及其相互關(guān)系，是實現(xiàn)三者融合發(fā)展的關(guān)鍵所在。居家養(yǎng)老（home care）并非傳統(tǒng)意義上的家庭養(yǎng)老，其核心在于，正式和非正式照護者在均衡、可負(fù)擔(dān)的連續(xù)照護范圍內(nèi)，合理運用技術(shù)工具，提供適當(dāng)和高質(zhì)量的家庭式健康照護和社會服務(wù)（home-based health care and social services），以滿足老年人的健康和社會需要（WHO,1999;2002;2008）。社區(qū)養(yǎng)老（Community-based care）是指所有不需要高齡老人或失能失智者永久居住在養(yǎng)老機構(gòu)的照護形式,如家庭護理（in-home care）、社區(qū)和日間中心（community and day centres）（ILO,2018）。機構(gòu)養(yǎng)老（Institutional care）則指在生活輔助設(shè)施（assisted-living facilities）和養(yǎng)老院（nursing home）里提供的制度化照護（Institutionalized care）（ILO,2018）。從集合關(guān)系看，社區(qū)養(yǎng)老涵蓋了居家養(yǎng)老絕大部分內(nèi)容；機構(gòu)養(yǎng)老則在“何處養(yǎng)老”的問題上嚴(yán)格區(qū)別于居家社區(qū)養(yǎng)老。從互動關(guān)系看，居家養(yǎng)老更多地作為一個服務(wù)空間和焦點對象，其實際效果取決于社區(qū)、機構(gòu)輸送資源的渠道和能力；居家養(yǎng)老同社區(qū)養(yǎng)老密不可分、互為表里，但它并不排斥與養(yǎng)老機構(gòu)的直接聯(lián)系；社區(qū)和機構(gòu)在概念上涇渭分明，但就養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化而言，社區(qū)離不開機構(gòu)的輻射、支持。

圖6：英國、法國、瑞典、挪威65 歲及以上人口每千人床位數(shù)

綜觀歐洲政策實踐，居家、社區(qū)、機構(gòu)融合式發(fā)展是以“在地老化”為主線的。面對不斷增多的居家護理需求，歐洲國家普遍實施以家庭為基礎(chǔ)（home-based）的解決方案，惠及老年人、家庭和更廣泛的社會（Economic Policy Committee and the European Commission, 2006；Shepperd S, Iliffe S.,2005）。主要舉措包括：（1）去機構(gòu)化（deinstitutionalization）和社區(qū)生活（community living）成為政策制定的基本原則，在這種導(dǎo)向下，越來越多的老年人在熟悉的社區(qū)環(huán)境中接受養(yǎng)老服務(wù)。如表5 所示，2005—2017年，許多歐洲國家65 歲及以上老人在家接受長期照護的比例穩(wěn)步升高，德國、瑞典、挪威均穩(wěn)定在11%左右，而在機構(gòu)接受長期照護的65 歲以上老人比例僅有4%左右。（2）以家庭為基礎(chǔ)的解決方案不僅有利于老年人的健康、社會參與和情感訴求，也因為減少了相關(guān)公共開支而被證明比機構(gòu)護理更加有效。（3）家庭護理、居家臨終關(guān)懷（hospice-at-home care）等服務(wù)被視為確保老年人群生活質(zhì)量的核心所在，相應(yīng)地，健康和社會服務(wù)資源也從急癥和長住床位（acute and long-stay beds）轉(zhuǎn)向了社區(qū)照護。（4）認(rèn)識到來自家庭、親友、鄰居的非正式照護在養(yǎng)老服務(wù)中的關(guān)鍵作用，相應(yīng)的政策支持逐步加強，以保持這些基本行動者的服務(wù)供給（WHO,2008）。

有必要特別指出，“去機構(gòu)化”絕非關(guān)停養(yǎng)老院那么簡單。實際上，盡管許多歐洲國家65 歲及以上人口每千人養(yǎng)老床位數(shù)總體呈下降趨勢，但相對數(shù)量并不低（見圖6），據(jù)統(tǒng)計，2017年，英國（43.6）、德國（54.4）、法國（51）、挪威（46.2）均超過40 張/千人，瑞典更是高達70.6 張/千人。這說明發(fā)達國家的“去機構(gòu)化”是高起點之上的“調(diào)結(jié)構(gòu)”，亦即，在普遍完成硬件設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)上，逐步推動社會服務(wù)資源向居家社區(qū)傾斜和轉(zhuǎn)移，以實現(xiàn)“在地老化”的戰(zhàn)略意圖。而我國養(yǎng)老服務(wù)方興未艾，政策覆蓋面較窄、保障充分性不足，服務(wù)專業(yè)化更是道阻且長。因此，中國語境下的“居家、社區(qū)和機構(gòu)養(yǎng)老融合發(fā)展”不能簡單照搬“去機構(gòu)化”，而是要通過居家、社區(qū)、機構(gòu)的相互補充和促進，形成“1+1+1＞3”的整合集成效應(yīng)，高效率回應(yīng)規(guī)模日增的養(yǎng)老服務(wù)需求，徹底扭轉(zhuǎn)大城市養(yǎng)老的供需空間錯位。簡言之，中國的融合式發(fā)展是低成本地實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的廣覆蓋與高質(zhì)量，基本推進策略是“機構(gòu)養(yǎng)老社區(qū)化”。

一是打造嵌入式社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，聯(lián)通社區(qū)、居家。社區(qū)內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)可以作為社區(qū)和居家的“連接器”和“轉(zhuǎn)介器”（李玉玲，2016），通過建立沒有圍欄的養(yǎng)老院，以養(yǎng)老服務(wù)中心為原點輻射周邊，打造15 分鐘360°養(yǎng)老服務(wù)圈（劉亞娜、譚曉婷、陳望宇，2019；景天魁，2015），如湖南省湘潭市、安徽省合肥市等地，利用社區(qū)公共服務(wù)用房和設(shè)施，盤活資源，推進建設(shè)小微嵌入式養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，探索“機構(gòu)居家化”“居家機構(gòu)化”的服務(wù)模式，方便社區(qū)老年人就近就親養(yǎng)老。

二是鼓勵養(yǎng)老機構(gòu)延伸居家養(yǎng)老服務(wù)，讓服務(wù)進家門。養(yǎng)老機構(gòu)在專業(yè)化方面優(yōu)勢明顯，除提供日間照料、護理病床等基本養(yǎng)老職能之外，積極創(chuàng)造條件，利用資源集中的優(yōu)勢，將物質(zhì)供養(yǎng)、生活照顧、精神慰藉、情感陪護、醫(yī)療衛(wèi)生、康復(fù)護理、文化交往、社會互動乃至自我發(fā)展等項目整合起來，開展延伸居家服務(wù)（景天魁，2015）。有些地方通過養(yǎng)老機構(gòu)延伸居家服務(wù)，為老年人提供可及性廣、專業(yè)性強、性價比高的養(yǎng)老服務(wù)。我國常見的方式有兩種：其一，推動家庭養(yǎng)老床位建設(shè)。如江蘇省南京市明確家庭養(yǎng)老床位老人與入住機構(gòu)老人統(tǒng)一評估、統(tǒng)一協(xié)議、統(tǒng)一服務(wù)內(nèi)容、統(tǒng)一服務(wù)流程、統(tǒng)一人員調(diào)度的“六個統(tǒng)一”，實現(xiàn)居家養(yǎng)老和養(yǎng)老機構(gòu)的無縫銜接，既有效解決養(yǎng)老床位供給瓶頸，降低建設(shè)成本，又滿足老人“養(yǎng)老不離家”的愿望。其二，鼓勵養(yǎng)老機構(gòu)承包運營照料中心。如天津市重點鼓勵養(yǎng)老機構(gòu)承接運營社區(qū)照料中心，鼓勵有能力的機構(gòu)連鎖化運營，并為機構(gòu)開展社區(qū)居家服務(wù)開設(shè)中繼站，向重點人群提供居家、社區(qū)、機構(gòu)的連續(xù)性服務(wù)。