文/付向東 張掖市甘州區(qū)房地產(chǎn)管理局 甘肅張掖 734000

1、引言

在國內(nèi)通常所說的棚戶區(qū)指的是一些簡易結(jié)構(gòu)房屋較多、建筑密度較大、房屋使用的年限較長、房屋功能不全、基礎(chǔ)設(shè)施較為簡陋的一些區(qū)域。棚戶區(qū)一般情況下大多存在于城市老區(qū)周邊、國有工礦企業(yè)、、國有林區(qū)以及國有墾區(qū)。在我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展大潮之下，尤其是城市內(nèi)的棚戶區(qū)嚴(yán)重的阻礙了城市的經(jīng)濟(jì)、交通發(fā)展，影響整個城市的總體規(guī)劃和城市風(fēng)貌。進(jìn)行棚戶區(qū)的改造，能夠有效地解決當(dāng)?shù)鼐用竦木幼栴}，推動整個城市的發(fā)展，還能改進(jìn)社區(qū)的管理問題、改善城市的風(fēng)貌，對于整個城市的發(fā)展都有著重要的意義，因此在進(jìn)行城市化的建設(shè)過程中，城市棚戶區(qū)改造已經(jīng)成為城市現(xiàn)代化發(fā)展的頭一仗。但是由于城市的棚戶區(qū)改造通常需要投入大量的資金，并且投入資金的回收周期較長、收益率也較低，大多數(shù)的商業(yè)性金融都不愿意參與到其中，因此當(dāng)?shù)卣谶M(jìn)行城市內(nèi)的棚戶區(qū)改造時應(yīng)該適當(dāng)?shù)母倪M(jìn)融資模式，引入一部分社會資本以此來緩解政府財(cái)政投入的壓力。

2、我國棚戶區(qū)改造常見的融資方式

在進(jìn)行棚戶區(qū)改造的過程中，對于原來居民的安置、管理，對于棚戶區(qū)的改制、建設(shè)、經(jīng)營、管理都需要大量的資金投入。因此，在實(shí)際的過程中，籌集資金的方式主要有以下三種，分別是政府投資、商業(yè)集資以及社會籌資。政府投資主要是進(jìn)行非營利性目的的資金投入，商業(yè)化集資的目的主要是盈利，而社會籌資則主要是依靠個人或者社會團(tuán)體進(jìn)行捐贈和出資，以社會福利為目的。在過去，通常情況下融資方式主要是財(cái)政資金投入和政策稅收減免兩種方式。融資渠道是在進(jìn)行棚戶區(qū)改造的過程中構(gòu)建項(xiàng)目融資方案的基礎(chǔ)，因此各個融資渠道取得資金的條件對于融資渠道的選擇常常有著決定性的影響。

2.1 政府投資

由于在進(jìn)行城市棚戶區(qū)的改造項(xiàng)目建設(shè)的過程中，所建設(shè)的住房的商品屬性是準(zhǔn)公共用品，由此便決定了在進(jìn)行棚戶區(qū)改造的過程中政府投資成為支撐棚戶區(qū)改造的主要手段。相關(guān)的地方政府可以通過中央、省、市等各機(jī)關(guān)或者政策性銀行直接對棚戶區(qū)改造給予資金的支持，具體如中央和自治區(qū)棚戶區(qū)改造專項(xiàng)補(bǔ)助資金、市區(qū)兩級財(cái)政性資金收入、保障性住房補(bǔ)助的全部資金、棚戶區(qū)舊區(qū)土地收益以及中央代地方發(fā)行的用于棚戶區(qū)改造的債券資金和出讓搬遷改造區(qū)內(nèi)國有資產(chǎn)增值收益等。上述的資金在進(jìn)行實(shí)際的棚戶區(qū)改造時應(yīng)該直接的給予相關(guān)的改造單位。有相關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可知，棚戶區(qū)每年的改造費(fèi)用支出成上升的一個狀態(tài)，而相應(yīng)的該項(xiàng)目之初占據(jù)保障房建設(shè)總支出的比重也在不斷地上漲。政府作為棚戶區(qū)改造的主要融資對象之一，就應(yīng)該充分的發(fā)揮其自身的優(yōu)勢和特點(diǎn)，積極的推動棚戶區(qū)的改造和當(dāng)?shù)爻鞘谢倪M(jìn)程，發(fā)揮出撬動社會和市場資金的杠桿作用。表1為2010年-2015年棚戶區(qū)改造全國公共財(cái)政支出決算表。

表1 2010年—2015年棚戶區(qū)改造全國公共財(cái)政支出決算表

2.2 貸款融資

貸款融資指的是相關(guān)的政府部門或者企業(yè)通過向銀行借貸的方式籌集資金，因此貸款融資也成為當(dāng)下棚戶區(qū)改造項(xiàng)目過程中政府融資的一種主要模式，并且在實(shí)際進(jìn)行改造的過程中為項(xiàng)目改造工程提供了巨大的資金支持。在當(dāng)前的發(fā)展情境下，我國在進(jìn)行棚戶區(qū)的項(xiàng)目改造時可以選擇采用的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目貸款融資主要包括以下三種，分別是政策性融資、商業(yè)性融資以及公積金貸款。其中，開發(fā)性融資是進(jìn)行棚戶區(qū)改造項(xiàng)目貸款融資的主要融資來源。國家開發(fā)銀行在對于各個地區(qū)的棚戶區(qū)改造的過程中，突破了傳統(tǒng)的資金問題，大力的資金投入對在進(jìn)行的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目進(jìn)行了大力的支持。但是國家開發(fā)銀行投入了大量的資金對棚戶區(qū)改造進(jìn)行支持，因此在相關(guān)的投資部分應(yīng)該對其產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行一定的評估，并投入足夠的重視，制定合理的棚戶區(qū)改造貸款的績效考評辦法來對相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制和預(yù)防。住房公積金貸款指的是建筑公司向當(dāng)?shù)氐淖》抗e金管理中心來進(jìn)行借款，并且以此來支持相應(yīng)的棚戶區(qū)改造工程的建設(shè)。但是總體而言，商業(yè)銀行貸款仍然是棚戶區(qū)改造項(xiàng)目建設(shè)過程中最重要的資金來源。商業(yè)銀行貸款之所以在棚戶區(qū)改造的過程中占據(jù)如此重要的位置，是因?yàn)樯虡I(yè)銀行貸款的貸款程序簡單、辦公環(huán)節(jié)較少，貸款的資金發(fā)放也較快，并且對于融資項(xiàng)目公司資質(zhì)的要求相比發(fā)行債券和股票也較低。但是由于商業(yè)銀行貸款的融資成本也較高，對于項(xiàng)目的資本金以及擔(dān)保要求比較高，所以在實(shí)際的項(xiàng)目實(shí)行過程中，適用于棚戶區(qū)自身相關(guān)商業(yè)價值較高的項(xiàng)目。

2.3 企業(yè)債券

公司債券發(fā)行的主要參與方為發(fā)行人、承銷人以及中介機(jī)構(gòu)。一般的情況下發(fā)行人主要指的是承建公司或者相應(yīng)的承建企業(yè)，辦理募投項(xiàng)目的手續(xù)、準(zhǔn)備以及完善各項(xiàng)上報(bào)資料；主要承銷商是發(fā)行人確定的證券公司，主要進(jìn)行整體項(xiàng)目方案的設(shè)計(jì)、組建承銷團(tuán)、制作上報(bào)材料和向投資者推薦相應(yīng)合適的債券。公司采用發(fā)行債券融資模式的操作流程如圖1所示。

在棚戶區(qū)進(jìn)行改造的項(xiàng)目的過程中，如果使用債券融資，則會受到融資項(xiàng)目本金以及用于償還債務(wù)的項(xiàng)目現(xiàn)金流兩個方面的限制。對于一些不具備盈利條件的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，這兩個問題所帶來的限制尤其嚴(yán)重。但是債券融資可以降低融資的成本、保證企業(yè)的股權(quán)穩(wěn)定以及財(cái)務(wù)杠桿的作用。這對于許多無盈利、還款期較長的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目是一個極為重要的融資來源。

圖1 債券融資的流程示意圖

2.4 發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券

棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債是目前主要融資方式，努力完善地方政府專項(xiàng)債券管理，規(guī)范棚戶區(qū)改造融資行為,堅(jiān)決遏制地方政府隱性債務(wù)增量，有序推進(jìn)試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券工作，探索建立棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券與項(xiàng)目資產(chǎn)、收益相對應(yīng)的制度，發(fā)揮政府規(guī)范適度舉債改善群眾住房條件作用。增加舉借棚改專項(xiàng)債券安排的支出應(yīng)當(dāng)列入預(yù)算調(diào)整方案，包括本級支出和轉(zhuǎn)貸下級支出。棚改專項(xiàng)債券支出應(yīng)當(dāng)明確到具體項(xiàng)目，在地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)中統(tǒng)計(jì)，納入財(cái)政支出預(yù)算項(xiàng)目庫管理。探索建立棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券與項(xiàng)目資產(chǎn)、收益相對應(yīng)的制度，發(fā)揮政府規(guī)范適度舉債改善群眾住房條件的積極作用。

3、對于棚戶區(qū)改造項(xiàng)目融資的建議

3.1 合理的制定融資期限和結(jié)構(gòu)

在進(jìn)行城市的棚戶區(qū)改造過程中常會碰到許多極為棘手的問題，比如大多數(shù)的棚戶區(qū)面積較大、人口較多，且其中的具體管理情況復(fù)雜、整體工程的建造周期較長，因此在進(jìn)行棚戶區(qū)實(shí)際的改造過程中，必須將項(xiàng)目實(shí)施周期與貸款周期以及利率等因素有機(jī)地聯(lián)系起來，結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行綜合考慮。貸款的周期如果過短的話就會與項(xiàng)目實(shí)施的周期有所沖突，不僅會增加還貸的壓力，還會增加信貸風(fēng)險(xiǎn)，還有可能會造成項(xiàng)目實(shí)施的周期延長，增加額外的項(xiàng)目投資，同時也會增加地方財(cái)政的負(fù)擔(dān)。因此，貸款期限太長的話就會增加政府財(cái)政和項(xiàng)目公司償還利息的負(fù)擔(dān)，在實(shí)際進(jìn)行建造的過程中，需要就實(shí)際的情況進(jìn)行貸款周期進(jìn)行合理考量。

3.2 正確的評估地方政府財(cái)政可承受能力

在進(jìn)行當(dāng)?shù)嘏飸魠^(qū)改造的過程中，需要大量的融資。雖然該項(xiàng)目是當(dāng)?shù)卣鲗?dǎo)的一項(xiàng)民生財(cái)政工程，但是在進(jìn)行相關(guān)的項(xiàng)目融資時，也必須要考慮地方政府財(cái)政還本付息的綜合能力，應(yīng)該對當(dāng)?shù)卣呢?cái)政承受能力做出合理的評估，以防在工程建造的過程中對當(dāng)?shù)氐钠渌裆こ淘斐捎绊?。在進(jìn)行當(dāng)?shù)卣呢?cái)政承受能力的評估的過程中，要根據(jù)國家頒發(fā)的相關(guān)規(guī)定和測算方法，對于當(dāng)?shù)刎?cái)政的負(fù)債率、債務(wù)率、償債率等指標(biāo)都進(jìn)行一定的計(jì)算，并且根據(jù)上述的辦法對于當(dāng)?shù)卣畟鶆?wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)以及安全性進(jìn)行動態(tài)的監(jiān)督和分析。

3.3 積極的籌集社會資金

棚戶區(qū)的改造項(xiàng)目不是隨便的進(jìn)行新舊建筑的拆遷和重建就能完成的，棚戶區(qū)的改造往往牽動著大量相關(guān)棚戶區(qū)的居民在進(jìn)行改造之后的住宿、就業(yè)、管理等問題，并且對于拆遷之后該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社區(qū)管理、商業(yè)開發(fā)等問題，都急于得到處理。因此，在進(jìn)行棚戶區(qū)的改造過程中需要大量資金和人力物力，項(xiàng)目建設(shè)大都是動輒幾十億甚至上百億的資金投入，這些投資來自政府的財(cái)政支持、土地出讓金凈收入以及銀行貸款等渠道。但是在許多的城市僅僅依靠這些資金是無法將棚戶區(qū)改造工程順利實(shí)施的，因此通過社會資金的募集，是必不可少的。進(jìn)行社會融資不但能夠有效地確保棚戶區(qū)改造這一項(xiàng)目的有效進(jìn)行，更能有效地降低地方政府的財(cái)政壓力，增加社會團(tuán)體的參與性等。此外，當(dāng)?shù)卣€應(yīng)該擴(kuò)大其他的融資渠道，尋求更大的、更高效的、項(xiàng)目管理更加精細(xì)、風(fēng)險(xiǎn)更小的新型融資模式進(jìn)行融資，以期能夠更好的完成當(dāng)?shù)嘏飸魠^(qū)改造的任務(wù)。

結(jié)語：

棚戶區(qū)改造是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及推動城市化發(fā)展的一個重要步驟，各地的政府部門以及相關(guān)的企業(yè)，都應(yīng)該積極的探尋新的融資解決方案和合作方式，使得我國的城市化建設(shè)能夠更快、更好的進(jìn)行。