紀(jì)念地方人大設(shè)立常委會(huì)40周年

【編者按】

今年是地方人大常委會(huì)設(shè)立40周年，為全面回顧總結(jié)地方人大常委會(huì)40年的發(fā)展歷程、工作成就和主要經(jīng)驗(yàn)，本刊從本期起，特推出“紀(jì)念地方人大設(shè)立常委會(huì)40周年”專欄，記錄地方人大及其常委會(huì)發(fā)展歷程，回顧地方人大常委會(huì)依法行使職權(quán)過(guò)程及其背后有意義的事件或人物，反映人大工作者推動(dòng)人大工作創(chuàng)新發(fā)展的先進(jìn)事跡等，進(jìn)一步促進(jìn)堅(jiān)定人民代表大會(huì)制度自信，推動(dòng)人大制度與時(shí)俱進(jìn)、完善發(fā)展。

1979年7月，五屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)的關(guān)于修正憲法若干規(guī)定的決議對(duì)憲法有關(guān)條文作出修改，其中第35條增加1款作為第4款，規(guī)定：“縣和縣以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)立常務(wù)委員會(huì)，它是本級(jí)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，它的組織和職權(quán)由法律規(guī)定?！边@是新時(shí)期我國(guó)推進(jìn)民主法制建設(shè)的重大舉措，是人民代表大會(huì)制度的重大發(fā)展，也是地方政權(quán)建設(shè)的重大革新。

發(fā)揚(yáng)民主，人民管理國(guó)家事務(wù) 必須堅(jiān)持和完善人大制度

“這是關(guān)系到人民當(dāng)家作主的問(wèn)題”，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)原主任顧昂然幾年前在接受記者采訪時(shí)回憶了地方人大常委會(huì)的設(shè)立過(guò)程。

從1979年3月起，顧昂然歷任全國(guó)人大常委會(huì)法制委員會(huì)委員、資料編譯室主任、研究室主任、民法國(guó)家法室主任。1983年9月，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)正式成立，全國(guó)人大常委會(huì)法工委第一任主任是六屆全國(guó)人大常委會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)王漢斌兼任，顧昂然是副主任兼秘書(shū)長(zhǎng)。七屆全國(guó)人大時(shí)，王漢斌當(dāng)選為全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)繼續(xù)兼任法工委主任，顧昂然協(xié)助王漢斌主持法工委的工作。1993年直至2003年的十年間，顧昂然擔(dān)任全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主任，全面主持法工委工作。

顧昂然回憶說(shuō)：“我到法制委員會(huì)報(bào)到的第二天，也就是1979年3月9日上午，彭真就召集我們開(kāi)會(huì)，參加會(huì)議的有武新宇、邢亦民、劉復(fù)之、王漢斌、張友漁、項(xiàng)淳一、高西江、岳祥和我。彭真說(shuō)，昨天我與華國(guó)鋒、葉劍英談了，大體上定于5月召開(kāi)全國(guó)人大會(huì)議，要通過(guò)幾部法，包括刑法、刑事訴訟法、選舉法、地方組織法、法院和檢察院組織法等。今天我找你們搞實(shí)際工作的同志商議，你們抓緊搞。”

“3月19日，彭真主持召開(kāi)了法制委員會(huì)第一次全體會(huì)議。在會(huì)上，彭真談了法制委員會(huì)的任務(wù)、當(dāng)前的工作和工作機(jī)構(gòu)等，提出當(dāng)前工作就是加緊制定七部法律。這七部法是指刑法、刑事訴訟法、選舉法、地方人大和政府組織法、法院組織法、檢察院組織法、中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法?！?/p>

“一開(kāi)始，大家對(duì)要制定刑法、刑事訴訟法（文革時(shí)很多人受迫害）和中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法（對(duì)外開(kāi)放是我國(guó)的基本國(guó)策）的意義比較了解，但把修改選舉法和地方組織法放在如此重要的位置，有人不理解。彭真講，這是總結(jié)‘文革教訓(xùn)提出來(lái)的?！母飼r(shí)期，民主法制遭到破壞，從1966年起到1974年全國(guó)人大及其常委會(huì)沒(méi)開(kāi)過(guò)會(huì)，地方人大也由‘革委會(huì)代替。發(fā)揚(yáng)民主，人民管理國(guó)家事務(wù)，必須堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度。要恢復(fù)被砸爛的公檢法，法院、檢察院必須依法獨(dú)立行使職權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)干涉?！?/p>

“在討論時(shí)，有的委員提出開(kāi)會(huì)務(wù)虛。彭真表示，‘文革的教訓(xùn)一定要很好地總結(jié)，但現(xiàn)在立法任務(wù)很緊迫，我們不開(kāi)一般的務(wù)虛會(huì)，而是要結(jié)合立法工作，在起草制定法律過(guò)程中，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，有針對(duì)性地在法中作出規(guī)定，從法制方面來(lái)防止這類問(wèn)題再發(fā)生?！?/p>

關(guān)于地方人大設(shè)立常委會(huì)的問(wèn)題有三個(gè)方案

短短的三個(gè)月時(shí)間完成七部法律，緊張程度可以想象。

顧昂然回憶說(shuō)：“接著，就開(kāi)始了緊張有序的起草工作。那段時(shí)間每天都是加班加點(diǎn)干。3月31日下午，彭真找我談選舉法和地方組織法起草問(wèn)題。彭真說(shuō)，選舉法要真正民主，民主要制度化、法制化，保證代表可以行使權(quán)利，人民管理國(guó)家事務(wù)。地方組織法，有三個(gè)問(wèn)題要研究：一個(gè)是‘革委會(huì)的問(wèn)題，要‘革委會(huì)還是要人民政府;第二個(gè)問(wèn)題是地方立法權(quán)的問(wèn)題，這涉及加快立法和法律體系的問(wèn)題;第三是地方人大設(shè)立常委會(huì)的問(wèn)題。彭真布置我先搜集問(wèn)題。在征求對(duì)地方組織法修改意見(jiàn)的過(guò)程中，我感覺(jué)到下面對(duì)設(shè)立地方人大常委會(huì)的呼聲很高。”

“4月4日、4月5日和5月3日上午，彭真在臺(tái)基廠找我研究地方組織法、選舉法和修改憲法有關(guān)規(guī)定的問(wèn)題，要求我把材料摘出來(lái)。5月4日上午，彭真召開(kāi)法委主任、副主任會(huì)，楊秀峰、武新宇、高克林、陶希晉、王漢斌、邢亦民和我參加，研究選舉法、地方組織法等幾部法。5月17日，彭真專門向中央寫了報(bào)告，提出關(guān)于縣級(jí)以上地方人大設(shè)立常委會(huì)的問(wèn)題有三個(gè)方案：一是用立法手續(xù)把‘革委會(huì)體制固定下來(lái)。這樣做，不贊成的人可能很多。二是取消‘革委會(huì)，恢復(fù)人民委員會(huì)。這樣做，在名義上雖然取消了‘革委會(huì)，但對(duì)于擴(kuò)大人民民主、健全社會(huì)主義法制不一定能有多大實(shí)質(zhì)性的幫助和改進(jìn)。三是縣以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)立常務(wù)委員會(huì)，并恢復(fù)人民委員會(huì)作為行政機(jī)關(guān)。這個(gè)方案可能比較好些。”

“中央領(lǐng)導(dǎo)同志審閱了這個(gè)報(bào)告，鄧小平批示：我贊成第三個(gè)方案。5月下旬，彭真生病住在北京醫(yī)院。 5月31日下午，他把我叫到北京醫(yī)院研究如何加強(qiáng)和完善人大和常委會(huì)的問(wèn)題。根據(jù)彭真意見(jiàn)，對(duì)地方政權(quán)制度和選舉制度，作了一些重要改革。在地方組織法中規(guī)定，縣級(jí)以上地方人大設(shè)常委會(huì)，省級(jí)人大及其常委會(huì)可以制定地方性法規(guī)。在選舉法中，把直接選舉擴(kuò)大到縣，實(shí)行差額選舉，明確代表的權(quán)利義務(wù)。”

鄧小平說(shuō)：縣級(jí)以上地方人大設(shè)立常委會(huì)是一個(gè)重大改革

“6月6日下午，彭真布置起草地方組織法、選舉法幾個(gè)問(wèn)題的報(bào)告。我根據(jù)彭真意見(jiàn)起草了向中央的請(qǐng)示報(bào)告稿，由王漢斌修改后，彭真定稿后報(bào)中央?！?/p>

“報(bào)告中，對(duì)縣級(jí)以上地方人大設(shè)常委會(huì)寫了四條理由：1.地方各級(jí)人大每年一般只開(kāi)一次會(huì)，設(shè)立人大常委會(huì)，可以開(kāi)展經(jīng)常性工作，進(jìn)一步發(fā)揮地方人大的作用。2.省級(jí)人大及其常委會(huì)可以在與憲法、法律、行政法規(guī)不抵觸的前提下，根據(jù)本地情況制定地方性法規(guī)，有利于健全法制。3.可以由人大常委會(huì)任免法院副院長(zhǎng)、審判員，改變過(guò)去由地方人民政府任免的辦法，以便更好地保證法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)的干涉。4.有利于加強(qiáng)對(duì)代表的監(jiān)督，在人大閉會(huì)期間，需要撤換由它選出的上一級(jí)人大代表時(shí)，常委會(huì)可以及時(shí)依法予以罷免。”

“中央和小平同志同意這個(gè)意見(jiàn)。鄧小平對(duì)彭真說(shuō)，‘縣級(jí)以上地方人大設(shè)立常委會(huì)，是一個(gè)重大改革。彭真帶回鄧小平的意見(jiàn)，令大家深受鼓舞?！?/p>

同時(shí)修改1978年制定的憲法

“在起草制定地方組織法時(shí)，要把‘文革期間產(chǎn)生的‘革命委員會(huì)恢復(fù)為‘人民政府，而當(dāng)時(shí)憲法的規(guī)定還是‘革命委員會(huì);擬在縣級(jí)以上地方人大設(shè)立常委會(huì)，而當(dāng)時(shí)憲法的規(guī)定地方人大不設(shè)常委會(huì)。在起草制定選舉法時(shí)，擬將直接選舉擴(kuò)大到縣級(jí)人大代表，而當(dāng)時(shí)縣級(jí)人大代表由基層人大間接選舉產(chǎn)生。在起草制定檢察院組織法時(shí)，擬將上級(jí)人民檢察院同下級(jí)人民檢察院的關(guān)系由監(jiān)督改為領(lǐng)導(dǎo)?！?/p>

“既然要健全法制，法律就不能和憲法抵觸，這就要對(duì)憲法進(jìn)行修改。當(dāng)時(shí)的憲法除上面所說(shuō)的必須馬上修改的有關(guān)規(guī)定外，還有一些重大問(wèn)題，包括國(guó)家的根本任務(wù)、基本經(jīng)濟(jì)制度方面，都已不能適應(yīng)新形勢(shì)的要求，需要進(jìn)行修改。由于對(duì)憲法進(jìn)行全面修改問(wèn)題比較大，比較復(fù)雜，需要一定時(shí)間。因此決定，先根據(jù)地方組織法、選舉法、檢察院組織法對(duì)憲法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行修改?！?/p>

“1979年6月12日，彭真召集烏蘭夫、姬鵬飛、劉復(fù)之、武新宇、邢亦民、王漢斌、胡繩和我研究提出了修改方案，由常委會(huì)提出修正憲法若干規(guī)定的決議。6月13日上午，法制委員會(huì)第四次會(huì)議討論幾個(gè)法草案的說(shuō)明。6月17日上午，彭真在臺(tái)基廠找劉復(fù)之、王漢斌、項(xiàng)淳一、岳祥和我最后一次研究對(duì)七個(gè)法律草案說(shuō)明的進(jìn)一步修改問(wèn)題。1979年6月18日，召開(kāi)五屆全國(guó)人大二次會(huì)議。6月26日，彭真對(duì)七部法作了說(shuō)明。7月1日，五屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)了這七部法和修正憲法若干規(guī)定。”

“根據(jù)地方組織法，從1979年下半年開(kāi)始到1980年年底，地方人大常委會(huì)如雨后春筍般地建立起來(lái)，省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的工作完成?？h直接選舉工作于1980年下半年全面鋪開(kāi)，到1981年年底，內(nèi)地2756個(gè)縣級(jí)單位都建立了人大常委會(huì)?！鳖櫚喝徽f(shuō)。

據(jù)中國(guó)人大網(wǎng)