石萌萌 郭琪

[摘 要]精準(zhǔn)扶貧是我國(guó)反貧困的重要戰(zhàn)略，自實(shí)施以來(lái)，我國(guó)各地區(qū)環(huán)境復(fù)雜多變，致貧原因多樣，貧困人員難以精確識(shí)別等問(wèn)題較為突出。本文運(yùn)用國(guó)家視角和地方視角相結(jié)合的方式，全面分析精準(zhǔn)扶貧落實(shí)的困難，充分利用地方資源，提出有針對(duì)性的對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞]精準(zhǔn)扶貧;地方資源;對(duì)策建議

[中圖分類(lèi)號(hào)]F323.8 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 引言

我國(guó)的扶貧問(wèn)題突出，一直是重要的社會(huì)問(wèn)題，也是國(guó)家關(guān)注的焦點(diǎn)之一。改革開(kāi)放這些年來(lái)，為了解決貧困問(wèn)題，我國(guó)提出了一系列扶貧、脫貧的政策。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，從改革開(kāi)放到現(xiàn)在短短四十年的時(shí)間里，在重重困難之下，我國(guó)貧困人口比1978年減少了7億多，到2017年的農(nóng)村地區(qū)，還有4300多萬(wàn)的貧困人口，貧困發(fā)生率下降至5.7%，對(duì)全球減貧的貢獻(xiàn)率超過(guò)70%，贏得了國(guó)際社會(huì)的廣泛贊譽(yù)，成為首個(gè)實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)貧困人口減半的國(guó)家。距離2020年要實(shí)現(xiàn)全面脫貧目標(biāo)還有兩年多的時(shí)間，全國(guó)仍有4300多萬(wàn)的貧困人口沒(méi)有脫離貧困，扶貧工作艱巨。要完成2020年全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的目標(biāo)，不僅要密切關(guān)注形勢(shì)的變化，適時(shí)對(duì)扶貧戰(zhàn)略進(jìn)行調(diào)整，更要注重扶貧政策執(zhí)行的困難，只有政策落實(shí)到位，才能真正切實(shí)做到“真扶貧，扶真貧”。

貧困問(wèn)題復(fù)雜多變，各個(gè)地區(qū)環(huán)境條件的不一致性導(dǎo)致了扶貧政策的多樣化。中國(guó)人口巨多，貧困人群、貧困程度難以精準(zhǔn)確定的問(wèn)題長(zhǎng)期存在，我國(guó)當(dāng)前時(shí)期扶貧開(kāi)發(fā)的重大戰(zhàn)略政策就是提出有針對(duì)性的對(duì)策建議，讓廣大貧困人群真正脫貧。

2 何為精準(zhǔn)扶貧

在“十三五”期間，圍繞2020年全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，農(nóng)村反貧困進(jìn)入攻堅(jiān)階段。由于貧困人口貧困程度較深，自身發(fā)展能力較弱，國(guó)家為此全面調(diào)整扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，由“大水漫灌”變?yōu)椤熬珳?zhǔn)滴灌”。精準(zhǔn)扶貧的背面是粗放扶貧，是根據(jù)各個(gè)地區(qū)不同的環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運(yùn)用科學(xué)有效的方法對(duì)扶貧對(duì)象實(shí)施精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。習(xí)近平在2013年11月到湖南湘西考察的時(shí)候，首次提出了“實(shí)事求是、因地制宜、分類(lèi)指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的指示。

根據(jù)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》中辦發(fā)[2013]25號(hào)文件，精準(zhǔn)扶貧可以概括為精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核。習(xí)近平總書(shū)記2015年6月18日在貴州召開(kāi)的部分省區(qū)市黨委主要負(fù)責(zé)同志座談會(huì)上，又首次提出“六個(gè)精準(zhǔn)”。

一般來(lái)說(shuō)國(guó)家指定的政策更多地體現(xiàn)了普遍性，而過(guò)于量化的研究方法會(huì)使困難人口的復(fù)雜性和多樣性過(guò)于簡(jiǎn)單化。黃仁宇提出了著名的“數(shù)目字管理”，它把整個(gè)社會(huì)資源統(tǒng)一整合進(jìn)一個(gè)數(shù)字化的統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，進(jìn)而完全量化商貿(mào)活動(dòng)、財(cái)稅收支、產(chǎn)權(quán)界定中——更主要的是治理體系和制度安排等。斯科特認(rèn)為雖然國(guó)家政策的行政力量是簡(jiǎn)單易行的，但是在落實(shí)政策和項(xiàng)目開(kāi)展的實(shí)際過(guò)程中，會(huì)受到來(lái)自社會(huì)和自然界多元復(fù)雜因素的影響。

加快貧困者的脫貧速度、提高他們的生活質(zhì)量和收入水平，對(duì)于進(jìn)入攻堅(jiān)期的中國(guó)來(lái)說(shuō)是非常重要的。黨中央國(guó)家政府部門(mén)面對(duì)現(xiàn)階段貧困問(wèn)題中出現(xiàn)的“難啃”的國(guó)情，一直沒(méi)有放松制定扶貧、脫貧相對(duì)應(yīng)的政策。如今從精準(zhǔn)角度確立扶貧工作，非常明顯地體現(xiàn)了扶貧政策合理性。因此，從自上而下的角度來(lái)看，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策有其現(xiàn)實(shí)的合理性和必要性。

3 精準(zhǔn)扶貧落實(shí)的困難

我們可以看到在農(nóng)村地區(qū)實(shí)施精準(zhǔn)扶貧已經(jīng)是我國(guó)建成小康社會(huì)的重要任務(wù)，自從實(shí)行精準(zhǔn)扶貧政策以來(lái)，農(nóng)村的貧困人口每年都在減少。農(nóng)村地區(qū)人民收入顯著提高。在實(shí)行精準(zhǔn)扶貧政策的過(guò)程中，難免出現(xiàn)一系列的困難與挑戰(zhàn)，我們需要積極應(yīng)對(duì)，提出有價(jià)值的對(duì)策建議，幫助貧困地區(qū)擺脫貧困狀態(tài)。

3.1 量化方法削減了貧困的多樣性和豐富性

鮮活、生動(dòng)的社會(huì)事實(shí)被“轉(zhuǎn)譯”為收入性貧困、支出型貧困、脫貧指數(shù)等一系列冷冰冰的數(shù)字游戲，看似科學(xué)合理的指標(biāo)體系恰恰忽略了這一群體所遭遇的真實(shí)困境。正如《國(guó)家的視角》中過(guò)分依賴科學(xué)技術(shù)，將視角簡(jiǎn)單化處理。原來(lái)的設(shè)想非常美好，然而實(shí)際執(zhí)行起來(lái)往往與設(shè)計(jì)有很大區(qū)別。在這樣一個(gè)多樣化條件下，盲目推行一個(gè)簡(jiǎn)單的、標(biāo)準(zhǔn)化、完美的方案，可能會(huì)造成很多災(zāi)難的后果。

精準(zhǔn)扶貧關(guān)鍵在于精準(zhǔn)，但是人口巨多的中國(guó)，很難做到貧困人口的精確識(shí)別。貧困人口數(shù)量龐大，真實(shí)情況未必如想象一樣。貧困戶的指標(biāo)是自上而下層層下達(dá)的，數(shù)量有限，因此在貧困面較廣而貧困差距又不大、程度很高的地方進(jìn)行識(shí)別時(shí)，存在一定的難度。而且補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，就可能會(huì)出現(xiàn)相對(duì)富裕村莊中較富裕的人獲得指標(biāo)，而相對(duì)貧窮村莊的較窮的人沒(méi)有獲得資格。同時(shí)在農(nóng)村地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，技術(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，如何及時(shí)正確的管理貧困人員，也是一個(gè)重要問(wèn)題。

3.2 實(shí)施政策人員的執(zhí)行能力參差不齊

推行精準(zhǔn)扶貧政策的人員，不一定是當(dāng)?shù)氐娜?。他們?duì)本地的自然環(huán)境、文化風(fēng)情并沒(méi)有本地人那么了解。政府更多是在普遍層面上制定扶貧政策，針對(duì)普遍性的致貧原因，很難有精準(zhǔn)地惠及個(gè)體需求，而貧困致因的差異性決定了每一個(gè)貧困社區(qū)和貧困農(nóng)戶都需要個(gè)體化的救助和扶助。但是傳統(tǒng)保障制度的設(shè)想和構(gòu)建，是以普惠性為特征的，難以滿足困難群體的真實(shí)需求，特別是在當(dāng)前我國(guó)快速小康的發(fā)展階段，缺乏政策對(duì)象主體的參與以及行之有效的具體策略，極易產(chǎn)生制度僵化的惡性后果。因此，推行人員對(duì)政策的理解程度，能不能根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r因地制宜地制定出合理可行的方案也是一大問(wèn)題。其次是幫扶人員道德品質(zhì)的問(wèn)題，在農(nóng)村地區(qū)存在著人情社會(huì)，在推行扶貧政策時(shí)，能不能秉著公平公正的原則，也是需要慎重考慮的問(wèn)題。最后，目前可行的幫扶手段比較單一。而精準(zhǔn)幫扶面臨的困難，一方面來(lái)自與上述由于貧困和致貧原因的多樣性、復(fù)雜性，任何單一的幫扶措施都不一定能夠真正持續(xù)有效解決各貧困戶的貧困問(wèn)題;另一方面是由于現(xiàn)有可用的幫扶措施相對(duì)有限且相關(guān)政策和體制間存在不協(xié)調(diào)等問(wèn)題，使得幫扶責(zé)任人即使清楚如何精準(zhǔn)幫扶也沒(méi)有可用的“藥”和“手段”來(lái)對(duì)癥治療。

3.3 被幫扶人員的接收理解能力

農(nóng)村地區(qū)的人口受教育水平普遍較低，對(duì)于國(guó)家的方針政策缺乏理解能力。且存在一定的排外性和不團(tuán)結(jié)現(xiàn)象，在推行扶貧政策的過(guò)程中起到一定的阻礙作用。例如在筆者的家鄉(xiāng)，當(dāng)?shù)卣菩幸豁?xiàng)政策，會(huì)邀請(qǐng)村鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)去參加會(huì)議。但是村領(lǐng)導(dǎo)的文化素養(yǎng)不高，往往不能全面地表達(dá)一項(xiàng)政策的主要內(nèi)容，而村民的參與度不高，執(zhí)行能力也不高，往往使政策流于表面，并不能真正落實(shí)好政策。大部分村民只關(guān)注與自己切實(shí)利益相關(guān)的部分，而不愿意花力氣與大家一起努力脫貧，集體意識(shí)不強(qiáng)也是面臨的一大問(wèn)題。

在享受扶貧政策的地區(qū)，很多人養(yǎng)成了懶惰思想。他們認(rèn)為即使什么都不做，也會(huì)有錢(qián)發(fā)到他們手中，從而不思進(jìn)取，耽于享樂(lè)。提高貧困地區(qū)人民的素質(zhì)，做好大家的思想工作，動(dòng)員貧困人口自發(fā)自動(dòng)地為脫貧而努力是亟待解決的問(wèn)題。

3.4 浮夸與形式主義

精準(zhǔn)扶貧要避免浮夸和形式主義，有些貧困村，到處都是宣傳標(biāo)語(yǔ)，政策宣傳，各種形式的戰(zhàn)略圖，而且一個(gè)村比一個(gè)村廣告做得多，宣傳欄各種圖表數(shù)據(jù)密密麻麻，群眾也看不明白，這樣聲勢(shì)浩大的宣傳，費(fèi)用都花在做廣告上了，扶貧就扶到廣告公司去了，精準(zhǔn)扶貧要宣傳，但不是為了攀比的！各種領(lǐng)導(dǎo)來(lái)實(shí)地調(diào)研，都是走馬觀花式，走訪貧困戶握握手、照照相，問(wèn)問(wèn)近況、發(fā)發(fā)補(bǔ)助。

還有一種普遍的狀況，扶貧工作人員都被“困”在無(wú)止盡的表格中，每天都有大量考核資料要做，年終還有考核，緊急通知時(shí)不時(shí)地傳達(dá)下去，不分晝夜，不分工作日還是休息日，每天都在拼命趕資料，做統(tǒng)計(jì)表，有時(shí)還由貧困戶簽字，再加上貧困戶分散比較廣，村里交通和通信不方便，很多工作都難以按時(shí)完成，經(jīng)常沒(méi)做完一件，下一件工作又安排下來(lái)了。這樣的話，時(shí)間都浪費(fèi)在填表格和數(shù)據(jù)上了，哪有時(shí)間去想脫貧的辦法和方案，考核變成了考核資料，扶貧效果的好壞都體現(xiàn)在表格上了。

3.5 未能充分利用地方優(yōu)勢(shì)，只注重功利

各地方的環(huán)境、資源都不相同，因此任何地區(qū)的發(fā)展模式都不是可以直接復(fù)制的，需要結(jié)合自身資源條件，因地制宜，通過(guò)深入調(diào)查，詳細(xì)論證，探索出一條適合自身發(fā)展的脫貧思路，結(jié)合地方性知識(shí)積累地方性經(jīng)驗(yàn)才能使脫貧項(xiàng)目對(duì)癥下藥。“我無(wú)為，而民自化;我好靜，而民自正;我無(wú)事，而民自富;我無(wú)欲，而民自樸。”春秋時(shí)期的圣賢大哲老子先生已經(jīng)給了我們答案，要以以清靜之道來(lái)治理國(guó)家，順應(yīng)事物的發(fā)展規(guī)律，有所為有所不為才是實(shí)事求是的精髓所在。農(nóng)民始終是社區(qū)中的成員，社區(qū)作為一個(gè)有生命力的口頭文獻(xiàn)圖書(shū)館，它是農(nóng)民所做的觀察、實(shí)踐和試驗(yàn)的總和，這些知識(shí)是個(gè)人無(wú)法獨(dú)立積累起來(lái)的。農(nóng)民有他們不可忽視的智慧，應(yīng)為他們營(yíng)造適宜的發(fā)展環(huán)境，激發(fā)他們的主觀能動(dòng)性，而不是一味地大包大攬，指手畫(huà)腳。

4 落實(shí)精準(zhǔn)扶貧的對(duì)策建議

在扶貧政策落實(shí)中，扶是關(guān)鍵。扶貧的方式絕對(duì)不能是一刀切，一種模式、一種方法具體到各個(gè)地方，沒(méi)有任何現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)是可以復(fù)制的，一個(gè)村、一個(gè)人怎么扶就需要因村制宜、因人制宜了。

4.1 充分了解地方實(shí)踐性，合理利用地方資源

希臘的米提斯提出了將蘊(yùn)含于地方經(jīng)驗(yàn)中的各種知識(shí)形式與國(guó)家及其機(jī)構(gòu)所使用的更一般和抽象的知識(shí)進(jìn)行比較的手段。比如說(shuō)在航海中，一般的航行知識(shí)與更具體的導(dǎo)航知識(shí)之間的區(qū)別非常富有指導(dǎo)意義。當(dāng)大的貨輪或客船進(jìn)入主要港口的時(shí)候，船長(zhǎng)一般會(huì)把船的控制權(quán)交給當(dāng)?shù)氐膶?dǎo)航員，讓當(dāng)?shù)氐膶?dǎo)航員將船駛?cè)敫劭诘耐２刺?。我們可以將?dǎo)航的藝術(shù)稱為“地方性的和有特定環(huán)境的知識(shí)”。這類(lèi)知識(shí)是特殊的，只能通過(guò)當(dāng)?shù)氐膶?shí)踐和經(jīng)驗(yàn)獲得。因此一項(xiàng)特定政策的每次應(yīng)用都需要針對(duì)本地條件作出相應(yīng)的調(diào)整。如果不顧這些特殊性，只一味機(jī)械地應(yīng)用一般的規(guī)律，往往導(dǎo)致實(shí)踐上的失敗、社會(huì)理想的幻滅。

在扶貧實(shí)施過(guò)程中，要真正考察地方特色，不能盲目執(zhí)行政策要求。扶貧到戶是精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)在要求。但是，扶貧到戶是不能簡(jiǎn)單地等同于把扶貧資源直接分配給貧困戶。在一些條件下，扶貧對(duì)象受到自身?xiàng)l件和致貧原因的影響，如果將扶貧資源直接交給貧困戶，不一定真正能夠?qū)崿F(xiàn)扶貧對(duì)象的持續(xù)減貧，甚至也不一定比通過(guò)其他間接方式扶持受益更多。

4.2 重視鄉(xiāng)賢的作用

根據(jù)晏陽(yáng)初教授的觀點(diǎn)農(nóng)民對(duì)扶貧政策參與積極性不高最基本的原因還是知識(shí)水平不高，首先是知識(shí)力才是生產(chǎn)力，所以授人以魚(yú)不如授人以“漁”。這里所說(shuō)的“漁”，包括重視鄉(xiāng)賢的力量，探索新的扶貧途徑和加強(qiáng)扶貧者的素質(zhì)。

什么是鄉(xiāng)賢？按照鄉(xiāng)賢研究會(huì)對(duì)鄉(xiāng)賢的定義，在古代，鄉(xiāng)賢要有“立德、立功、立言”這個(gè)“三不朽”的要求，也就是在品德、功績(jī)和學(xué)說(shuō)方面有卓著的成就，并被鄉(xiāng)鄰所廣泛認(rèn)可?，F(xiàn)在我們稱作“新鄉(xiāng)賢”，是指那些德高望重的還鄉(xiāng)官員、耕讀故土的賢人志士、農(nóng)村的優(yōu)秀基層干部、家鄉(xiāng)的道德模范和熱愛(ài)家鄉(xiāng)、反哺桑梓的企業(yè)家等榜樣人物、先進(jìn)人物、精英人物。

隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步，我國(guó)農(nóng)村正在發(fā)生巨大的變化。但是傳統(tǒng)社會(huì)的架構(gòu)并沒(méi)有完全坍塌，鄉(xiāng)村社會(huì)錯(cuò)綜的人情往來(lái)、以血緣維系的家族和鄰里關(guān)系依然廣泛存在。作為農(nóng)村中有聲望、有能力的長(zhǎng)者、賢人，鄉(xiāng)賢在農(nóng)村社會(huì)治理中的地位依然重要，他們協(xié)調(diào)沖突、以身作則提供正能量的作用不可或缺。

4.3 建立統(tǒng)一扶貧機(jī)構(gòu)，完善配套政策

將分散的治理主體構(gòu)成有序的相互協(xié)作的整體，有步驟地組建一個(gè)綜合管理結(jié)構(gòu)。就是要通過(guò)“第三方”建立統(tǒng)一的扶貧機(jī)構(gòu)，主要針對(duì)精準(zhǔn)扶貧的配套政策，包括監(jiān)督和評(píng)價(jià)兩方面。關(guān)鍵是監(jiān)督體系，讓真正需要的人得到應(yīng)有的幫助。輿論監(jiān)督不虛設(shè)就能保證執(zhí)行不走樣，貧困戶名單敢不敢公開(kāi)張貼在村里最顯眼的地方，讓本村村民自由說(shuō)道，有地舉報(bào)，這就是最好的判別標(biāo)準(zhǔn)。在這樣一個(gè)關(guān)鍵的時(shí)刻，扶貧政策落實(shí)的監(jiān)督需要更多更強(qiáng)的監(jiān)督陽(yáng)光照射進(jìn)來(lái)，尤其“第三方”監(jiān)督力量。可以以省建立主要的扶貧機(jī)構(gòu)，制定統(tǒng)一政策，包括整合資源，政策宣傳，政策培訓(xùn)，獎(jiǎng)懲，扶貧干部考核和監(jiān)督，再逐級(jí)設(shè)立相應(yīng)的扶貧機(jī)構(gòu)，每個(gè)市對(duì)下轄的區(qū)與縣的扶貧情況進(jìn)行匯總，由省一級(jí)統(tǒng)一管理，建立這樣的一個(gè)機(jī)構(gòu)與任何的行政主體或個(gè)人不存在裙帶關(guān)系，而且更加系統(tǒng)的分配各種資源，實(shí)行統(tǒng)一管理，各地區(qū)可以實(shí)現(xiàn)資源共享，信息互通。

還有評(píng)價(jià)體系之前的扶貧，領(lǐng)導(dǎo)只愿意通過(guò)表格來(lái)下結(jié)論，下面的人員也就只能困在表格里，其實(shí)核心還是反映出：沒(méi)有權(quán)威客觀公正的評(píng)估機(jī)構(gòu)來(lái)測(cè)評(píng)，就別太過(guò)分關(guān)注數(shù)字了。應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一、可公開(kāi)查詢的電子化數(shù)據(jù)平臺(tái)，這樣既讓基層扶貧人從繁重重復(fù)“表格化”無(wú)用功中解脫出來(lái)，也起到了監(jiān)督的作用，減少扶貧腐敗和權(quán)力的尋租。

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