鄧崔瓊

[摘 要]改革開放以來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，生態(tài)環(huán)境問題成為了我國社會經(jīng)濟發(fā)展過程中的一大難題。黨的十九大上，習近平總書記指出生態(tài)文明建設功在當代、利在千秋，我們要建設的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，既要創(chuàng)造更多的物質財富和精神財富好生活需要，也要提供更多優(yōu)質生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的對美好生活和優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要。近年來，嘉興在生態(tài)文明及環(huán)境法制建設方面取得一定成效，也存在一定不足，因此開展生態(tài)文明視角下的嘉興環(huán)境法制化研究，對我們自身發(fā)展提供決策依據(jù)，對其他地方創(chuàng)新生態(tài)文明建設具有重要的借鑒意義。

[關鍵詞]生態(tài)文明;環(huán)境法制化;法制建設

[中圖分類號]D625[文獻標識碼]A

1 生態(tài)文明概念的內(nèi)涵

黨的十八大以來，習近平總書記總結了老一輩國家領導人提出的有關生態(tài)文明建設的思想理論，深刻指出：“人類發(fā)展活動必須尊重自然、順應自然、保護自然，否則會遭到大自然的報復?！睒淞ⅰ熬G水青山就是金山銀山”的理念，努力走向社會主義生態(tài)文明新時代。得益于黨中央對生態(tài)文明建設的高度重視，針對生態(tài)文明建設的研究成果近幾年來逐漸增多，但許多人對何謂生態(tài)文明不甚了解，對“生態(tài)文明”概念模糊不清。厘清“生態(tài)文明”的概念極為重要。

國內(nèi)最早提出生態(tài)文明的學者葉謙吉認為“所謂生態(tài)文明，就是人類既獲利于自然，又還利于自然，在改造自然的同時又保護自然，人與自然之間保持著和諧統(tǒng)一的關系（的文明）”。國外最早提出這一概念或許屬德國學者費切爾（Iring Fetscher），他于1978年發(fā)表《論人類生存的環(huán)境——兼論進步的辯證法》一文中指出：“人們向往生態(tài)文明是一種迫切的需要，這種文明與舍爾斯基所說的技術國家不同，是以設定有一種自覺的領導這一制度的社會主體為前提的，達到這種文明要靠人道的、自由的方式，不是靠一群為在世界范圍內(nèi)實行生態(tài)專政服務的專家來搞，而只靠大多數(shù)人從根本上改變行為模式……”國內(nèi)外學者定義生態(tài)文明內(nèi)涵大多數(shù)著眼于社會關系或行為方式。要正確界定“生態(tài)文明”首要前提是要界定生態(tài)與文明。而生態(tài)是指“生態(tài)的”也即是“自然關系之中的”，自然關系包括不同物種之間及生物與其物理環(huán)境之間的關系?！拔拿鳌币辉~則較為復雜，大致有兩種用法：一種是共時代用法，另一種是歷時代用法。我們認為對于生態(tài)文明的理解可以從宏觀與微觀的雙重研究視域下定義。微觀角度的生態(tài)文明只能是現(xiàn)代文明的一個維度，如物質文明與精神文明也屬不同維度。而現(xiàn)代文明中缺少生態(tài)文明這一維度，即人們沒有文明地對待生態(tài)環(huán)境，只得彌補這一維度，此處生態(tài)文明建設僅是綠色環(huán)保，即文明地對待生態(tài)環(huán)境。但這里的“文明”多指開化或進步，并非指整個社會形態(tài)。而宏觀層面的生態(tài)文明強調(diào)在人的內(nèi)在發(fā)展本質與生產(chǎn)邏輯、資本邏輯、周圍環(huán)境之間演化出的多層面、多角度和多維度的思考，它強調(diào)發(fā)展的可持續(xù)性，并創(chuàng)造出“綠色的”新成果。宏觀方面所說的生態(tài)“文明”多指社會形態(tài)，即歷時態(tài)用法的“文明”。習近平總書記認同了這種觀點，他說：“人類經(jīng)歷了原始文明、農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明，生態(tài)文明是工業(yè)文明發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展的新要求。”“宏觀和微觀層面之間雖然存在著間距和鴻溝，但這并不意味著容許我們把其中的一個層面與另一個層面二分開來，更不允許我們忽視其中的某一個層面。在宏觀層面和微觀層面之間，存在著多種多樣的關系、對應性以及同源性?！本C上，生態(tài)文明應指人類遵循自然規(guī)律、社會規(guī)律、經(jīng)濟規(guī)律和人類發(fā)展規(guī)律，積極改善人與自然、人與社會之間的關系，為實現(xiàn)全社會的可持續(xù)發(fā)展所做的全部努力和所取得的全部成果，它屬于一種社會狀態(tài)。黨的十九大報告指出，我國要“形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式、生活方式，還自然以寧靜、和諧、美麗”?？梢?，我國正在宏觀與微觀的雙重研究視角下，推進新時代中國特色社會主義生態(tài)文明建設新征程。

2 生態(tài)文明與法制建設的關系

2.1 立法理念的“生態(tài)化”

在改革開放初期，我們錯誤地把經(jīng)濟增長的高速度、高效率當作經(jīng)濟建設的目標，導致經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)建設之間的尖銳矛盾。高成本、高耗能、高污染已經(jīng)嚴重制約了國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。發(fā)展中的不平衡、不充分、不協(xié)調(diào)和不可持續(xù)，以及資源環(huán)境約束加劇成為經(jīng)濟發(fā)展中最為突出的重點問題。隨著環(huán)境危機逐步加深，大家開始反思自己的行為，認識到環(huán)境污染、生態(tài)危機與人類長期以來的行為相關。人類從農(nóng)業(yè)文明到工業(yè)文明的發(fā)展過程，伴生的所有環(huán)境污染和環(huán)境破壞，已嚴重威脅到人類的發(fā)展。因此人類開始逐步建立規(guī)范及通過制度對人類的行為加以限制，并作出自我反省。最終，人類提出了要建立生態(tài)文明，實現(xiàn)“人與人的和諧，人與社會的和諧、人與自然的和諧”。而生態(tài)文明的實現(xiàn)離不開法制建設——符合生態(tài)文明要求的法律制度。也就是說在生態(tài)文明的映照之下，法制建設首先要實現(xiàn)自身的“生態(tài)化”。法制建設的發(fā)展和完善應該是逐步推進的，它的指導思想也應相應地進行調(diào)整以更加符合社會發(fā)展的實際要求，即要從傳統(tǒng)的個人（團體）主義、享樂主義轉變?yōu)樯鷳B(tài)主義，即尊重自然、保護環(huán)境。地球上的資源應該能夠實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，人類在追求自身發(fā)展的同時也要尊重自然發(fā)展規(guī)律，與其他物種和諧共處。所有的自然資源不僅屬于當代人還屬于后代人，要把法制建設觀念轉變?yōu)椤吧鷳B(tài)本位”，即人與自然要和諧共處。要更加注重當代人與后代人、人與環(huán)境的關系。即人與人之間的社會秩序向人與自然之間的生態(tài)秩序擴展，環(huán)境資源的代內(nèi)公平享有向環(huán)境資源的代際公平享有邁進，由人類發(fā)展經(jīng)濟的絕對自由向相對自由推移。在此基礎上，我們要完善生態(tài)法制理念，逐步確立符合生態(tài)文明要求的法制建設，使“生態(tài)化”的法制建設成為生態(tài)文明的保障和動力。

2.2 法制建設為生態(tài)文明建設提供保障

依法治國是新時代黨領導人民治理國家的基本方式。在黨的十九大對生態(tài)文明建設提出新要求和新方略的形勢下，面對資源環(huán)境約束加劇，生態(tài)環(huán)境污染較重，生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻態(tài)勢，必須大力加強生態(tài)文明法制建設工作，更加積極有效地保護生態(tài)環(huán)境。

生態(tài)文明問題已經(jīng)上升為千年大計，生態(tài)文明理念意味自我反省，它試圖徹底改變以往人類以自我意志掌控自然的價值觀，極力宣揚以一種和諧、友好、對待生命一樣對待環(huán)境的理念和方式來處理人與自然、人與人、人與社會之間的關系。這種價值觀基本要求就在于提醒和指導人類在改造和發(fā)展時都要將那些以往“被視為純粹犧牲品和取之不盡用之不竭的自然資源和生態(tài)環(huán)境”納入保護的范圍之內(nèi)而且要最大限度地減少自身行為對自然環(huán)境造成的消極影響。

生態(tài)文明建設是中國特色社會主義“五位一體”總體布局的重要組成部分，也是美麗中國建設的需要。生態(tài)法制建設是生態(tài)文明建設的重要保障。只有健全的生態(tài)法律制度確保人民期盼的生態(tài)文明建設真正落地生根，才能夠影響黨員干部踐行生態(tài)文明的自覺性和堅定性，生態(tài)文明建設才能真正落到實處。當前，生態(tài)法制建設過程中也存在一些“守法與執(zhí)法成本高、違法成本低”的現(xiàn)實問題。當生態(tài)法制建設能夠完善好，領導干部在思考問題、做出決策、采取行動之前必須要考慮是否符合生態(tài)法律制度的要求，最終由法律制度推動了生態(tài)文明的落實，效果則完全不同。

3 生態(tài)文明理念下嘉興環(huán)境法制建設現(xiàn)狀

3.1 嘉興當前生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀

1978年以來，嘉興社會經(jīng)濟發(fā)展快速，但由于舊有的高消耗、高污染的傳統(tǒng)發(fā)展模式，以及環(huán)保意識缺失，造成了較嚴重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。近幾年，政府堅持“綠水青山就是金山銀山”理念，高舉生態(tài)文明大旗，通過確立“抓環(huán)境就是抓發(fā)展、抓民生”的理念，把環(huán)境保護工作放在重要位置，環(huán)境惡化趨勢得到了遏制，特別是深化“五水共治”“五氣共治”，踐行“絕不把臟亂差、污泥濁水、違法建筑帶入全面小康”的承諾，以改善環(huán)境質量為核心，以補齊生態(tài)環(huán)境短板為目標，強化組織領導，狠抓環(huán)境綜合整治，堅決淘汰落后產(chǎn)能，力促產(chǎn)業(yè)轉型升級，推進生態(tài)文明制度創(chuàng)新，全市環(huán)境質量持續(xù)向好，美麗嘉興建設工作邁上新臺階。但總體環(huán)境形勢依然十分嚴峻。主要表現(xiàn)為水污染問題依然存在，水質改善困難重重;空氣質量有所改善，城市大氣環(huán)境質量仍呈下降趨勢;土壤環(huán)境總體質量尚好，發(fā)展趨勢不容樂觀;垃圾處理能力無法滿足實際生活的需要;生態(tài)赤字多，環(huán)境承載壓力大。

3.2 嘉興生態(tài)文明法制建設成果

近十幾年來，地方政府環(huán)境保護意識日益增強，生態(tài)文明法制建設也穩(wěn)步推進，針對水、大氣和土壤保護等方面存在的污染問題，嘉興市相繼出臺了《嘉興市南湖保護條例》《嘉興市秸稈露天禁燒和綜合利用條例》《嘉興市區(qū)飲用水源保護區(qū)污染防治管理辦法》《嘉興市主要污染物排污權交易辦法實施細則》《嘉興市機動車排氣污染防治實施意見》等地方條例和管理規(guī)定，為地方生態(tài)文明建設提供了法律和制度支撐。

3.3 生態(tài)文明法制建設的主要問題

眾所周知，環(huán)境法制建設的發(fā)展程度直接影響著生態(tài)文明建設推進進程。剖析嘉興市環(huán)境法制建設中的問題，在頂層設計法律層面主要是缺乏完善的立法思想、立法原則、相關制度等。而實踐方面具體表現(xiàn)在區(qū)域間法律制度不統(tǒng)一、部門間法律職責協(xié)調(diào)能力較差、環(huán)境影響評價監(jiān)測制度需要加強、公民生態(tài)文明法制意識薄弱、生態(tài)補償制度需要加強。

3.3.1 區(qū)域間法律制度不統(tǒng)一。嘉興地處長三角地域中心區(qū)域地帶，境內(nèi)河流穿市而過，涉及周邊省市，這就需要河流相通區(qū)域進行協(xié)同，而不是所流經(jīng)省市分別進行立法。例如在太湖流域污染治理上，目前各地市并不統(tǒng)一，特別是對污染水環(huán)境的企業(yè)和項目的范圍并不相同，這就直接導致太湖流域沿岸相關環(huán)境污染方面的行政管理法律條例不統(tǒng)一，當矛盾發(fā)生時，就沒有一個統(tǒng)一的適用標準，也無作為判斷的通用依據(jù)。

3.3.2 部門間法律職責協(xié)調(diào)性不夠。近年，生態(tài)文明法制建設雖在不斷完善，但相關法律法規(guī)的更新卻滯后于社會發(fā)展，一些法律法規(guī)顯然已經(jīng)無法滿足生態(tài)問題解決的實際情況，新情況新問題游離于舊法內(nèi)容的調(diào)整范圍之外。有關環(huán)境保護立法在具體實施上面并未達到相應的效果，相關法律法規(guī)協(xié)調(diào)性差，特別是涉及與民法、刑法、行政法等部門法之間的協(xié)調(diào)性不夠。同時《環(huán)境資源保護法》地位并不牢固，散落在不同法律中的規(guī)定賦予了不同部門職權導致執(zhí)法的不統(tǒng)一，甚至產(chǎn)生矛盾現(xiàn)象也偶有發(fā)生，在處理相關案件中無法達到一致標準，相應增加了執(zhí)法困難，影響了整個生態(tài)文明法制建設的良性發(fā)展。

3.3.3 執(zhí)法與預防強度不夠。受到過去較長一段時間以經(jīng)濟發(fā)展為中心的思想影響，導致執(zhí)法部門更多看的是地方經(jīng)濟效益而忽視整體的、長遠的生態(tài)效益，從而導致執(zhí)法不嚴，對相關企業(yè)或個人從輕發(fā)落。預防強度也不夠，對環(huán)境污染處理方式一直是“先污染，后治理”，導致出現(xiàn)無法挽救的環(huán)境問題后才引起重視，再著手治理，此方式顯然不妥。此外，對環(huán)境影響評價監(jiān)管不夠，缺乏持續(xù)跟蹤監(jiān)管，懲罰力度震懾作用小。

3.3.4 影響評價監(jiān)測制度有待加強。各縣（市、區(qū)）政府各部門的監(jiān)測技術標準以及評價方式的差異，導致監(jiān)測數(shù)據(jù)不一致，而部門之間并沒有實現(xiàn)信息共享，導致監(jiān)測信息重復發(fā)布或者發(fā)布不一致。同時，環(huán)境監(jiān)測的聯(lián)防聯(lián)控制度方面更多地依靠政府協(xié)調(diào)，而自發(fā)性的跨區(qū)域、跨部門的聯(lián)合作戰(zhàn)，污染防治區(qū)域聯(lián)動機制尚未建立。

3.3.5 生態(tài)文明法制意識薄弱，生態(tài)補償制度未能落實。在當前推進的生態(tài)文明建設中，公民生態(tài)法律意識缺失嚴重，多數(shù)人覺得生態(tài)破壞與自己沒有太大關系，主動維權意識較差。此外，生態(tài)補償?shù)母灸康氖菍Ρ黄茐?、污染的生態(tài)環(huán)境進行修復，2015年的《環(huán)境保護法》以基本法的形式將該制度確立。但實際操作中，環(huán)境污染的負面評價一般情況下并未計入，更多的是考量實際經(jīng)濟損失。同時利益受損者未得到有效補償。由于個人與企業(yè)等受損主體存在著差異，因此在賠補償方面應有所區(qū)別，但實際處理情況沒有準確反映受損主體差異性問題。

4 生態(tài)文明創(chuàng)新環(huán)境法制建設的路徑與舉措的探析

4.1 建立全域性管理制度

所謂全域性管理制度就是要建立一個環(huán)境統(tǒng)一管理的政府機構，目前國務院機構層面改革中已經(jīng)設立“自然資源部”，對標頂層設計，地方也應該進行相關權責統(tǒng)一合并設立地方自然資源部門。嘉興應該充分利用接軌上海政策主動融入長三角生態(tài)環(huán)境保護的規(guī)劃中，實現(xiàn)資源共享，降低立法和執(zhí)法成本。同時加強地方政府部門間執(zhí)法的協(xié)同性和統(tǒng)一性。

4.2 加強執(zhí)法監(jiān)督，建立專業(yè)化生態(tài)文明執(zhí)法隊伍

執(zhí)法監(jiān)督的根本目的是體現(xiàn)政府部門依法行政能力，而環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督主要針對的是對環(huán)保執(zhí)法部門權力的使用情況。在環(huán)保執(zhí)法部門內(nèi)部，主要是建立分工負責機制，“誰執(zhí)法、誰負責”，對違規(guī)違法執(zhí)法人員予以追究其責任。執(zhí)法部門的外部監(jiān)督，主要是來自于人民群眾、社會媒體等，通過新老媒體等方式進行投訴舉報。同時，相關部門在做出影響環(huán)境問題的決定時可以舉行聽證，鼓勵公眾參與聽證，提出相關建議。此外，執(zhí)法部門還應建立定期考核制度，對考核不合格、專業(yè)素質差的執(zhí)法人員進行定期淘汰。

4.3 建立完善的環(huán)境影響評估監(jiān)測制度

環(huán)境影響評估監(jiān)測制度主要是指針對環(huán)境資源問題調(diào)查現(xiàn)狀、制定方案、評估方案、確定方案的一個過程。生態(tài)文明建設的閥門就是要逐步完善環(huán)境影響評估制度、嚴格把關，做好環(huán)保源頭管理，通過評估監(jiān)測制度為環(huán)境法制保障提供有力的支撐。完善評估制度，擴大環(huán)境的評價對象，將政府決策和決定都納入評價的范圍;確立統(tǒng)一的環(huán)境評價部門，政府出臺相關法律法規(guī)和行業(yè)標準，讓地方機關能夠依照國家制定的文件落實環(huán)評活動;掌握和運用環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的各部門要實施信息的統(tǒng)一發(fā)布，避免部門之間數(shù)據(jù)相互矛盾;確立統(tǒng)一的地方環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控機制，組建政府環(huán)境保護小組，由相關主要領導任負責人，并將各地區(qū)的環(huán)境污染工作納入考核，確保制度落到實處。

4.4 提高公民法制意識，健全生態(tài)補償制度

為進一步了解嘉興民眾對生態(tài)文明的關注度、認知度，筆者以市民為隨機調(diào)查對象，發(fā)放500份調(diào)查問卷，回收465份，其中有效問卷為441份。調(diào)查結果顯示，42.3%的受訪者知道世界環(huán)境日，63.2%的受訪者聽說過生態(tài)文明，90%以上的受訪者關注所居住社區(qū)的生態(tài)環(huán)境狀況，這說明公眾對環(huán)境狀況關注比較高。很顯然，對生態(tài)環(huán)境的認識和關注度越高，說明改善生態(tài)環(huán)境的群眾基礎越好，越有利于生態(tài)文明各項工作的開展。相關部門應積極開展區(qū)域的生態(tài)文明及法制建設有關知識的普及推廣工作，讓公眾意識了解生態(tài)問題是民生問題，了解其重要性，讓普通民眾增強生態(tài)文明法治意識，形成環(huán)境保護問題是與自己息息相關的主人翁意識。在日常生活中，鼓勵人民群眾參與到環(huán)境保護當中，如實施垃圾分類，宣傳五水共治等，主動為環(huán)保事業(yè)做出自己的貢獻，營造人人參與，人人環(huán)保的良好局面。

生態(tài)補償制度有利于制約經(jīng)濟體與社會人的環(huán)境行為，也有利于為環(huán)境提供經(jīng)濟激勵和財務支持。在嘉興主要污染物排污權交易成功經(jīng)驗的基礎上，進一步健全生態(tài)補償制度要著眼于環(huán)境資源“誰利用、誰支付”，遵循環(huán)境資源的有償使用總原則，使得破壞者支付、受害者補償，從而提高環(huán)境資源的利用率和確保環(huán)境資源有序開發(fā)，最終推動生態(tài)文明法治建設的進步。

總之，探析生態(tài)文明視角下的地方環(huán)境法制建設，不僅要研究生態(tài)文明問題，還要對生態(tài)文明與法制建設之間的關系進行思考，生態(tài)文明對環(huán)境法制建設提供了理論基礎，環(huán)境法制又對生態(tài)文明建設提供了重要法律保障，二者相輔相成，相互促進。如有學者所言：“生態(tài)文明給法學帶來的是革命，盡管這場革命才剛剛開始?！彪S著環(huán)境資源約束逐步加劇，我們必須在新時代生態(tài)文明理論的指導下重新反思人、自然與社會三者之關系。法律本身是一系列相關聯(lián)法律規(guī)則的構架，也是調(diào)整社會關系總的行為規(guī)范，從生態(tài)文明角度對環(huán)境資源法制建設進行考量，不僅僅是一個巨大的挑戰(zhàn)，也是生態(tài)文明建設新的機遇，更是改革創(chuàng)新、高質量發(fā)展新的增長點。

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