陳明珠

新中國(guó)成立尤其是改革開放四十年來，中國(guó)一直致力于解決貧困問題。在工業(yè)化和現(xiàn)代化初期，土地改革、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化、人民公社等措施在一定程度上起到了扶貧的效果，但是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制低效率、工農(nóng)“剪刀差”、自然災(zāi)害和“文化大革命”等因素影響下，一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)農(nóng)村土地生產(chǎn)效益低，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性被挫傷，農(nóng)民的收入和福利水平不高，農(nóng)村依然存在較多貧困人口。以黨的十一屆三中全會(huì)和改革開放為契機(jī)，經(jīng)過四十年的長(zhǎng)足發(fā)展，中國(guó)在扶貧領(lǐng)域積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，取得了顯著成就。

一、改革開放四十年中國(guó)扶貧政策的演進(jìn)

1.體制變遷與貧困的初步緩解（1978—1985年）。1978年開始，中國(guó)政府開始了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，并實(shí)行了對(duì)外開放。這種轉(zhuǎn)型和開放伴隨有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展、人口流動(dòng)限制政策松動(dòng)等解放和發(fā)展生產(chǎn)力的重要舉措。這些措施成為助推經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展、解決貧困問題的主要推動(dòng)力。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)活力的全面釋放，這個(gè)時(shí)期成為中國(guó)減貧工作成績(jī)最為顯著的時(shí)期——農(nóng)村絕對(duì)貧困人口從1978年的2.5億人下降到1985年的1.25億人。這一時(shí)期國(guó)家扶貧的主要措施包括：設(shè)立財(cái)政發(fā)展基金支持老少邊窮地區(qū)、“以工代賑”對(duì)貧困地區(qū)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、對(duì)重點(diǎn)扶貧地區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)扶持等，奠定了國(guó)家開展有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模扶貧的基礎(chǔ)。

2.以區(qū)域?yàn)橹鞯拈_發(fā)式扶貧時(shí)期（1986—2000年）。在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)期，“效率優(yōu)先、兼顧公平”拉開了中國(guó)城鄉(xiāng)、區(qū)域、工農(nóng)之間的差距，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的邊際效益逐漸下降，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和農(nóng)民收入的改善狀況趨于停滯，經(jīng)濟(jì)社會(huì)高增長(zhǎng)的效益較難廣泛惠及貧困人口，于是我國(guó)正式開啟了針對(duì)貧困地區(qū)的有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模扶貧開發(fā)計(jì)劃。通過確立開發(fā)式扶貧的方針、確定貧困標(biāo)準(zhǔn)和重點(diǎn)扶持區(qū)域、實(shí)施信貸扶貧政策等，這一時(shí)期的扶貧瞄準(zhǔn)定位切換到了區(qū)域（貧困縣），貧困縣可以獲得更多的財(cái)政等支持。這些政策標(biāo)志著我國(guó)政府主導(dǎo)、有組織扶貧工作的開始，在一定程度上也彌補(bǔ)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增速放緩帶來的貧困率下降變緩的趨勢(shì)。到1993年，我國(guó)農(nóng)村絕對(duì)貧困人口數(shù)量減少到8000萬人。1994年國(guó)家啟動(dòng)“國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”之后，又進(jìn)一步強(qiáng)化了扶貧開發(fā)的力度，調(diào)整了相關(guān)的扶貧政策，截至2000年，中國(guó)農(nóng)村的絕對(duì)貧困人口數(shù)下降到3200萬人，溫飽問題得到解決，貧困問題開始從普遍性、絕對(duì)貧困向小范圍、相對(duì)貧困轉(zhuǎn)變。

3.扶貧目標(biāo)向村級(jí)推進(jìn)時(shí)期（2001—2011年）。進(jìn)入新世紀(jì)后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)，但是城鄉(xiāng)、區(qū)域、工農(nóng)間的差異仍然存在。全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)確立后，針對(duì)貧困問題的新特點(diǎn)，在堅(jiān)持繼續(xù)開展開發(fā)式扶貧的同時(shí)，我國(guó)扶貧政策著力點(diǎn)逐漸從貧困縣轉(zhuǎn)移到貧困村進(jìn)而深入到貧困戶，通過以工促農(nóng)產(chǎn)業(yè)扶貧、以城帶鄉(xiāng)帶動(dòng)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)整村推進(jìn)等方式來促進(jìn)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，提高了貧困人口的收入和生活水平。這一階段是我國(guó)扶貧開發(fā)政策進(jìn)一步下沉瞄準(zhǔn)到村到戶的階段，雖然此時(shí)“精準(zhǔn)扶貧”概念尚未提出，但是區(qū)域發(fā)展要與個(gè)人幫扶相結(jié)合，扶貧效果要更多地體現(xiàn)在貧困戶上的理念已經(jīng)明確提了出來。以往扶貧中非貧困人口受益比貧困人口多的現(xiàn)象得到了解決，這是扶貧政策更進(jìn)一步體現(xiàn)以人為本理念的一個(gè)重要轉(zhuǎn)變。

4.以全部脫貧為基準(zhǔn)的精準(zhǔn)扶貧新階段（2012年至今）。新世紀(jì)的第二個(gè)十年，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就更加矚目，與此同時(shí)，對(duì)于如何解決貧困問題的思路更加清晰。因?yàn)殡S著社會(huì)財(cái)富的進(jìn)一步增加，原本受制于資源不足而只能采取開發(fā)式區(qū)域性扶貧的政策得到改觀，大部分的扶貧問題在現(xiàn)有的框架內(nèi)能夠得到解決，只剩下幾千萬最難脫貧的人口，我們的社會(huì)財(cái)富已經(jīng)能夠支撐進(jìn)行瞄準(zhǔn)個(gè)人的全面脫貧，所以精準(zhǔn)扶貧成為一切扶貧工作的重心。通過精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理，瞄準(zhǔn)扶貧對(duì)象，進(jìn)行重點(diǎn)施策，徹底解決了粗放扶貧中存在的“誰是貧困居民”“貧困原因是什么”“怎么針對(duì)性幫扶”“幫扶效果又怎樣”等不確定問題，比以往的扶貧力度更大、針對(duì)性更強(qiáng)、作用更直接、效果更可持續(xù)，為徹底消除貧困問題找到了落腳點(diǎn)。而從總體來看，經(jīng)過長(zhǎng)期努力，我國(guó)貧困人口累計(jì)減少7.4億人，貧困發(fā)生率下降94.4個(gè)百分點(diǎn)，譜寫了人類反貧困史上的輝煌篇章。

二、四十年扶貧積累的經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)特色扶貧制度的確立

改革開放四十年來，中國(guó)的扶貧道路實(shí)現(xiàn)了從宏觀到微觀、從面到點(diǎn)的變化，這種變化在不斷減少貧困人口數(shù)量、降低貧困率的同時(shí)，逐漸確立了中國(guó)特色扶貧制度，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，為其他國(guó)家的扶貧貢獻(xiàn)了中國(guó)智慧。

1.黨的領(lǐng)導(dǎo)保障脫貧攻堅(jiān)的正確方向。中國(guó)的扶貧是建立在社會(huì)主義制度基礎(chǔ)上的，扶貧戰(zhàn)略的調(diào)整始終體現(xiàn)著黨的領(lǐng)導(dǎo)、以人民為中心的發(fā)展理念，體現(xiàn)著社會(huì)主義制度可以集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)?；仡櫵氖甑姆鲐殮v程，我國(guó)逐漸形成了中央統(tǒng)籌、區(qū)域負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的脫貧攻堅(jiān)工作機(jī)制。在這個(gè)機(jī)制中，黨中央始終是扶貧開發(fā)大政方針政策的制定者和統(tǒng)籌者。黨中央規(guī)劃重大項(xiàng)目，出臺(tái)重要規(guī)定，從宏觀層面的《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》到《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，都對(duì)不同歷史時(shí)期的扶貧戰(zhàn)略要點(diǎn)作了定位，并拿出了有針對(duì)性的解決措施和保障性政策，分工明確，責(zé)任清晰，任務(wù)到村到人，系統(tǒng)回答和解決了“誰來扶”“怎么扶”的問題。而黨的領(lǐng)導(dǎo)力層層傳遞，扶貧同樣也注重發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。比如，黨的十八大之后提出的精準(zhǔn)扶貧就提出要加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，加強(qiáng)貧困村的“兩委”班子建設(shè)，深入推進(jìn)黨建促脫貧的攻堅(jiān)工作，更加充實(shí)貧困村的組織力量，發(fā)揮第一書記和駐村工作隊(duì)作用，把黨的戰(zhàn)斗力體現(xiàn)在每一名基層黨員干部為民實(shí)干的能力上。

2.解決貧困問題要依托體制機(jī)制創(chuàng)新。制度的創(chuàng)新和體制的變革，在解放了生產(chǎn)力的同時(shí)也帶動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展，特別是社會(huì)財(cái)富的增長(zhǎng)，往往能夠?yàn)榇笠?guī)模的減貧創(chuàng)造良好的宏觀環(huán)境。四十年扶貧制度變遷也是我國(guó)不斷深化改革開放在扶貧領(lǐng)域的體現(xiàn)。比如家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的試驗(yàn)、推廣，在改革開放初期極大地解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力，使得長(zhǎng)期困擾我國(guó)農(nóng)村發(fā)展的物品短缺問題得到了基本緩解，使得長(zhǎng)期處于貧困中的農(nóng)民溫飽問題得到了基本解決。再比如二元戶籍制度壁壘的逐漸消除，對(duì)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)具有重要作用，大量曾經(jīng)被束縛在土地的貧困農(nóng)村人口通過進(jìn)城務(wù)工等方式逐漸增加可支配收入并且在城市里定居，進(jìn)一步釋放了社會(huì)活力并推動(dòng)了新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。雖然扶貧工作不只是黨和政府的單向度行為，但是體制機(jī)制的創(chuàng)新是扶貧工作有序開展的基礎(chǔ)保障，能夠?yàn)榉鲐毺峁┯行У闹С郑瑯酉乱徊降姆鲐汅w制機(jī)制的創(chuàng)新要更加突出體制機(jī)制政策的匹配作用，以促進(jìn)社會(huì)資源的繼續(xù)公平分配作為加快脫貧的必要條件。

3.扶貧的目標(biāo)定位要體現(xiàn)循序漸進(jìn)?？v觀改革開放的扶貧歷程可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的扶貧是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，即根據(jù)不同時(shí)期的國(guó)情、區(qū)域、民情等，扶貧政策體現(xiàn)不同的目標(biāo)導(dǎo)向和特點(diǎn)，基本遵循了從體制改革促脫貧扶貧、開發(fā)式扶貧以縣級(jí)為單位，再到以村以戶以人口為目標(biāo)的變動(dòng)過程。這種扶貧變遷體現(xiàn)了扶貧目標(biāo)瞄準(zhǔn)定位的不斷具體化過程，也體現(xiàn)了社會(huì)資源的再分配從注重效率到更加注重公平的變化。這種變化最根本的原因是日益積累的社會(huì)財(cái)富為實(shí)行以人為本的精準(zhǔn)扶貧提供了足夠的保障。具體來看，這種逐漸具體化的理論基礎(chǔ)是：為不同階段出現(xiàn)的扶貧滲漏問題尋找解決之道是扶貧目標(biāo)定位的基準(zhǔn)。因?yàn)榉鲐氈胸毨后w和貧困資金使用管理兩級(jí)目標(biāo)的偏離是造成一段時(shí)間內(nèi)扶貧資源滲漏的主要原因，所以解決問題的辦法是，首先要實(shí)現(xiàn)對(duì)貧困群體的定位，其次是扶貧資金使用管理的定位。這兩種定位目標(biāo)的糾正是我國(guó)扶貧目標(biāo)瞄準(zhǔn)變遷的主要催動(dòng)因素。從我國(guó)扶貧的發(fā)展歷程來看，循序漸進(jìn)的扶貧過程更能合理有效地找準(zhǔn)突破點(diǎn)，逐漸聚焦到真正貧困的人，更好地匹配扶貧的人力物力資源，避免扶貧資源的浪費(fèi)和扶貧失效的現(xiàn)象。

4.徹底實(shí)現(xiàn)脫貧要更加重視工作的全面性。扶貧工作是系統(tǒng)的工程，扶貧必須形成合力，形成各方力量各司其職、各展所長(zhǎng)的全面性體制機(jī)制。這種全面性體現(xiàn)在：第一，扶貧參與主體的多元性。除了黨和政府的主導(dǎo)作用，來自企業(yè)和社會(huì)的力量也發(fā)揮了重要的作用。比如，黨政機(jī)關(guān)定點(diǎn)扶貧、東西部地區(qū)對(duì)口扶貧、民營(yíng)企業(yè)和社會(huì)組織的資金和人力支持等，這些主體提供了各種扶貧資源，構(gòu)成了中國(guó)特色的社會(huì)扶貧體系。第二，扶貧過程的全面性。在注重做好當(dāng)下扶貧工作的同時(shí)，更加注重建立長(zhǎng)效的扶貧機(jī)制，堅(jiān)持采用開發(fā)式的扶貧，不斷調(diào)整完善幫扶的方式，激發(fā)貧困人口自力更生、自主創(chuàng)業(yè)的內(nèi)生動(dòng)力，重視脫貧工作前后的銜接，努力建立可持續(xù)脫貧機(jī)制，確保真脫貧，不返貧。第三，扶貧內(nèi)容的全面性。隨著扶貧工作的深入推進(jìn)，中國(guó)的扶貧戰(zhàn)略不僅僅體現(xiàn)為要解決溫飽問題，貧困人口的健康、教育、社會(huì)福利等方面也成為了扶貧的重要內(nèi)容，如，為了實(shí)現(xiàn)扶貧戶思想上的脫貧，提出了扶貧先扶志、扶智的要求。第四，扶貧合作的全面性。我國(guó)的扶貧工作始終堅(jiān)持開放的要求，在注重總結(jié)內(nèi)部經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)還重視借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，重視與國(guó)際組織的合作，把國(guó)外先進(jìn)的做法應(yīng)用到我國(guó)的扶貧工作中，增添了我國(guó)扶貧政策的多樣性。

三、脫貧攻堅(jiān)和全面建成小康社會(huì)后的扶貧工作展望

隨著精準(zhǔn)扶貧工作進(jìn)入攻堅(jiān)階段，目前在反貧困領(lǐng)域，我們已經(jīng)建立了相對(duì)完善的制度體系。但是貧困始終是一個(gè)相對(duì)的概念，2020年后，現(xiàn)有扶貧標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口全部脫貧后，相對(duì)貧困人口貧困問題的解決會(huì)成為下一步脫貧工作的重點(diǎn)。

1.以城鄉(xiāng)一體為目標(biāo)，深化扶貧體制機(jī)制建設(shè)。脫貧攻堅(jiān)后，以國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提升為目標(biāo)的改革需要更加注重實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的制度匹配，增強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)內(nèi)生的社會(huì)保障兜底能力，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化。比如，應(yīng)該繼續(xù)在堅(jiān)持使用開發(fā)性扶貧方式的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)扶貧的可持續(xù)發(fā)展能力，尤其要在鄉(xiāng)村振興的背景下注重規(guī)模化經(jīng)營(yíng)扶貧的長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，創(chuàng)新思路方法，確保在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的現(xiàn)代化過程中自身依然能夠產(chǎn)生足夠的財(cái)富作為解決相對(duì)貧困問題的主要依靠資源。再者，要繼續(xù)推行社會(huì)保障兜底，實(shí)現(xiàn)低保、救濟(jì)的科學(xué)化、制度化設(shè)計(jì)。目前，雖然針對(duì)貧困人口的社會(huì)安全網(wǎng)已經(jīng)建立，但是城鄉(xiāng)之間的社會(huì)保障兜底機(jī)制還存在一定的差距，農(nóng)村社會(huì)保障的兜底強(qiáng)度往往不足以抵御較大風(fēng)險(xiǎn)，各種社會(huì)保障在制度上呈現(xiàn)碎片狀，因?qū)W、大病致貧的可能性依然存在。所以2020年后新的貧困態(tài)勢(shì)中，需要在進(jìn)一步突破城鄉(xiāng)社會(huì)保障二元壁壘的基礎(chǔ)上，將扶貧的重點(diǎn)放在中小學(xué)校教育和醫(yī)療服務(wù)等社會(huì)公共服務(wù)在數(shù)量和質(zhì)量上的均等化方面，讓社會(huì)公共服務(wù)的均等化更多惠及相對(duì)貧困人口。

2.繼續(xù)聚合各方資源，保證扶貧的連貫性。全面脫貧的逐漸實(shí)現(xiàn)，意味著精準(zhǔn)扶貧這種通過政策和行政手段進(jìn)行集中動(dòng)員扶貧的方式將結(jié)束，因此當(dāng)“第一書記”和“扶貧工作隊(duì)”以及各個(gè)幫扶單位撤出之后的扶貧政策的連貫性就成為了扶貧工作成效的關(guān)鍵，這就需要思考推動(dòng)扶貧工作從運(yùn)動(dòng)式向常規(guī)化轉(zhuǎn)型。第一，要建立扶貧資源的整合機(jī)制，促進(jìn)與扶貧有關(guān)的各個(gè)部門在其專業(yè)管理中形成一種相互協(xié)調(diào)機(jī)制，打破條塊分割和部門利益，保證扶貧政策的制定體現(xiàn)出必要的全面性、連貫性和統(tǒng)籌性。第二，要探索建立發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)功能的扶貧機(jī)構(gòu)。2020年后的扶貧工作，貧困問題已經(jīng)不是單純的收入問題，更多地體現(xiàn)為法律、民政、衛(wèi)生、教育、醫(yī)療等多個(gè)部門，為了避免資源的低效率運(yùn)用帶來的碎片化治理，需要在進(jìn)行體制創(chuàng)新的同時(shí)進(jìn)行機(jī)構(gòu)創(chuàng)新，探索建立反貧困協(xié)同治理的專門化機(jī)構(gòu)。第三，繼續(xù)構(gòu)建扶貧的多元化參與治理格局。黨的十九大提出的形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)治理體制也為未來的扶貧提供了新的思路。未來的扶貧工作應(yīng)該以構(gòu)建大扶貧格局為方向，把政府的專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧和社會(huì)扶貧有機(jī)結(jié)合起來，形成多層次的脫貧保障機(jī)制，聚合各類資源，保證長(zhǎng)期穩(wěn)定脫貧。

3.繼續(xù)創(chuàng)新扶貧策略，助力民族偉大復(fù)興。既然2020年后的貧困問題不是單純的經(jīng)濟(jì)問題，而是一個(gè)包含有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然生態(tài)等因素的復(fù)合問題，因此扶貧戰(zhàn)略的制定從宏觀上更應(yīng)該反映2020年后的世情、國(guó)情、民情。比如，在未來創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換、生態(tài)環(huán)保要求增加、大外交的宏觀政策背景下，有關(guān)地區(qū)可以探索實(shí)行“生態(tài)脫貧”“新動(dòng)能脫貧”“新能源脫貧”“文化脫貧”等戰(zhàn)略，豐富全面建成小康社會(huì)之后的減貧策略。此外，未來一段時(shí)間的脫貧，要結(jié)合國(guó)家宏觀戰(zhàn)略，體現(xiàn)中國(guó)脫貧的國(guó)際示范作用。有必要把解決國(guó)內(nèi)的貧困問題與國(guó)際減貧結(jié)合起來，增強(qiáng)減貧脫貧之間的國(guó)際交流，利用國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)，推動(dòng)新時(shí)代減貧治理戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型。再者，要探索科學(xué)化的后貧困時(shí)代的貧困指標(biāo)監(jiān)測(cè)機(jī)制，在合理確定2020年后的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)之后，對(duì)于貧困人口的定義、類型等制定動(dòng)態(tài)衡量標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)要具有彈性特征，根據(jù)全社會(huì)的福利水平調(diào)整指標(biāo)，體現(xiàn)社會(huì)發(fā)展、社會(huì)公平和社會(huì)公共服務(wù)均等化要求，實(shí)現(xiàn)貧困人口的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，真正做到公共資源的全面公平覆蓋。