錢子龍 何瑗

績效審計在西方發(fā)達(dá)國家已經(jīng)比較成熟，在我國也已經(jīng)有一定歷史，信息化等新的環(huán)境下面臨著許多新的發(fā)展機(jī)遇。本文從對績效審計的認(rèn)識、開展績效審計實踐的歷程、績效審計最新情況和展望等方面討論我國的績效審計。

中國是個歷史悠久的國家，審計的歷史也很悠久。3000多年前，帶有審計職能官職——“宰夫”的出現(xiàn)意味著國家審計在古代中國的萌芽。1983年，中華人民共和國審計署成立，正式建立了中國現(xiàn)代意義上的國家審計制度。

績效是指組織、團(tuán)隊或個人，在一定的資源、條件和環(huán)境下，完成任務(wù)的出色程度，是對目標(biāo)實現(xiàn)程度及達(dá)到效率的衡量與反饋。政府績效是指政府在社會經(jīng)濟(jì)管理活動中的結(jié)果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、實現(xiàn)其意志過程中體現(xiàn)出的管理能力。

現(xiàn)在的國家審計十分重視績效審計，本文從對績效審計的認(rèn)識、開展績效審計實踐的歷程、績效審計最新情況和展望等方面討論我國的績效審計。

一、對績效審計的認(rèn)識

20世紀(jì)70年代，美國實施績效審計提出了“3E”審計的概念（“3E”由經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性的英文首字母組合而來）。2003年美國審計署發(fā)布了修訂的《政府審計準(zhǔn)則》，將績效審計定義為“對照客觀標(biāo)準(zhǔn)，客觀、系統(tǒng)地收集和評價證據(jù)，對項目的績效和管理進(jìn)行獨立的評價，對前瞻性的問題進(jìn)行評估或?qū)ψ罴褜崉?wù)的綜合信息或某一深層次問題進(jìn)行評估”。該定義側(cè)重于從方法論的角度，對照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行界定，主要就“應(yīng)當(dāng)是什么”進(jìn)行評價。

2004年，在世界審計組織發(fā)布的《績效審計實施指南》中，將績效審計定義為“在考慮應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)性的情況下，對政府活動、項目或組織的效率性和效果性進(jìn)行獨立檢查，其目標(biāo)是實現(xiàn)改進(jìn)”。該定義側(cè)重于從審計目標(biāo)角度，檢查過程進(jìn)行界定，主要就“實際是什么”進(jìn)行評價，獲得了世界各國的公認(rèn)。

在中國，有政府背景的相關(guān)研究機(jī)構(gòu)對績效審計比較有共識的定義是：審計機(jī)關(guān)對照預(yù)先確定的評價標(biāo)準(zhǔn)，對被審計單位的財政財務(wù)收支及相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動是否實現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)或達(dá)到既定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)督檢查，并對審計事項的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益等做出評價。由此可見，中國的績效審計更注重審查投入產(chǎn)出是否符合績效最大化原則，以及公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源等使用的效益情況和國家政策的落實情況。

二、開展績效審計實踐的歷程

與美國、英國、澳大利亞等國家的績效審計相比，中國的績效審計起步較晚、發(fā)展較快。可以分為四個階段：

（一）探索階段（1983年-2002年）：1983年中國決定成立國家審計機(jī)關(guān)時，快速建立了有關(guān)的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn);1991年在全國審計工作會議上，審計署首次提出了績效審計的概 念，這是中國審計史上一個飛躍。但在1993年印發(fā)了《中華人民共和國政府審計準(zhǔn)則》、1996年發(fā)布了若干個國家審計規(guī)范中，未明確提出績效審計的概念，也未制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，因此此期績效審計尚處于探索階段。

（二）起步階段（2003年-2007年）： 2003年，審計署發(fā)布的《2003年至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》提出的目標(biāo)是到2007年，各級審計機(jī)關(guān)投入效益審計的力量占全部力量的一半，要求審計部門實行財政財務(wù)收支的真實合法審計與效益審計并重，逐年加大效益審計份量。這標(biāo)志著在我國政府審計領(lǐng)域正式開展績效審計，中國的各級審計機(jī)關(guān)都將績效審計作為一種全新的審計類型進(jìn)行研究和實踐。

（三）快速發(fā)展階段（2007年-2010年）：對績效審計更加重視、績效審計得到了快速發(fā)展。2007年，研究機(jī)構(gòu)在對部分省市進(jìn)行績效審計實踐情況的調(diào)查和理論研究，完成主題為《我國效益審計指南基本架構(gòu)研究》的課題，為中國績效審計指南的制定奠定了基礎(chǔ)。

2008年7月，中國審計署發(fā)布《2008年至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》，其中對績效審計就行了重點表述，要求中國審計機(jī)關(guān)對績效審計不斷進(jìn)行摸索和總結(jié)，目標(biāo)是中央部門預(yù)算執(zhí)行績效審計評價體系要在2009年完成，財政績效審計評價體系要在2010年完成，到2012年審計項目都將開展績效審計，并建立起符合我國發(fā)展實際的績效審計方法體系。這表明，績效審計已經(jīng)是中國審計的發(fā)展重點之一，這些措施有力地推動了績效審計更加廣泛和深入的發(fā)展。

（四）深化階段（2010年至--）。隨著績效審計的理念、方法技術(shù)逐步成熟和完善，審計機(jī)關(guān)開展績效審計的項目數(shù)量和成果大大增多，績效審計的理念得到了持續(xù)的強(qiáng)化。2016年《“十三五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》發(fā)布，進(jìn)一步要求“著力推動提高發(fā)展質(zhì)量和效益。要把績效理念貫穿審計工作始終，綜合分析經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益，促進(jìn)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展?！币馕吨冃徲嫷纳钊氚l(fā)展，審計部門更加注重源頭治理，通過分析問題產(chǎn)生原因，更有針對性的提出加強(qiáng)制度建設(shè)、堵塞管理漏洞的建議。

與此同時，審計部門對績效審計的研究也逐步深入，在對美英澳等國家績效審計經(jīng)驗介紹的同時，更多的是對中國績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)及方式方法的系統(tǒng)性研究，包括績效審計的經(jīng)驗交流、案例展示和理論探討資料。

三、績效審計新階段的展望

（一）開展績效審計的環(huán)境更加有利。隨著中國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展、GDP總量不斷擴(kuò)大，政府的財政收入逐年增加，政府預(yù)算支出活動規(guī)模不斷擴(kuò)大，公眾不再僅僅關(guān)心預(yù)算支出是否合法真實，對預(yù)算收支的經(jīng)濟(jì)性以及資金利用的效率和效果越來越關(guān)注，強(qiáng)化了對績效審計的社會需求。2014年以來，中國政府先后發(fā)布了《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》、《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》等文件，全面推進(jìn)預(yù)算績效管理工作，逐步將績效管理范圍覆蓋各級預(yù)算單位和所有財政資金。這些社會變革和政策的制定，為審計機(jī)關(guān)加大績效審計的范圍和力度，提供了更好的社會環(huán)境和制度環(huán)境。

（二）開展績效審計的規(guī)則走向成熟。財政部2012年發(fā)布《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》，2018年發(fā)布全面實施預(yù)算績效管理的文件，較為全面地涵蓋了績效目標(biāo)管理、運(yùn)行監(jiān)控、評價管理、評價結(jié)果應(yīng)用等各個環(huán)節(jié)的詳細(xì)規(guī)則，同時建立了定量和定性相結(jié)合的共性績效指標(biāo)框架體系，以及分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的核心績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系。根據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系，財政部2018年自行實施的績效評價項目增加到51個，涵蓋了教育、科技、社會保障、衛(wèi)生、交通、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，涉及財政預(yù)算支出7000多億元。這些重要的主管部門建立的績效目標(biāo)和評價體系及其實踐活動，為進(jìn)一步開展績效審計提供了較為系統(tǒng)、科學(xué)的參考和借鑒依據(jù)，為建立完整的財政績效審計評價指標(biāo)體系提供了十分有利的支撐。

（三）大數(shù)據(jù)技術(shù)將大力促進(jìn)績效審計發(fā)展。大數(shù)據(jù)成為開展績效審計的重要資源。近些年來，中國的信息化水平快速發(fā)展，各種涉及政府收支和監(jiān)管、企業(yè)經(jīng)營、公共服務(wù)、市場支付等經(jīng)濟(jì)活動的記錄都以電子數(shù)據(jù)方式保存和管理。截至2018年底，全國100%的大城市、90%以上的中等城市，共有700多個城市正在建設(shè)智慧城市，其中277個智慧城市已經(jīng)運(yùn)行，產(chǎn)生了龐大的電子數(shù)據(jù)記錄。例如：截至2017年底，東部沿海的南京市“智慧南京APP”公共服務(wù)平臺融合了150項城市公共服務(wù)，已有280萬實名注冊用戶，每天訪問量超過1000萬次，每分鐘使用量超過5000次，有52個政府和公共事業(yè)部門、32家企業(yè)在平臺上提供社保、公安、醫(yī)護(hù)、交通、房產(chǎn)、文化、環(huán)保、旅游、信用、金融等多領(lǐng)域的服務(wù)。這些數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、實時、全面地記錄和保存著政府部門履職、服務(wù)的過程和質(zhì)量，實現(xiàn)了信息共享，為開展績效評價提供了全面、客觀、翔實的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

大數(shù)據(jù)技術(shù)有助于完善績效審計的評價指標(biāo)體系。大數(shù)據(jù)技術(shù)使原來一些因為無法收集對應(yīng)的數(shù)據(jù)而放棄使用的評價指標(biāo)，變得觸手可及;大數(shù)據(jù)技術(shù)還使一些原來需要低效率手工獲取的走訪、調(diào)查表等評價數(shù)據(jù)，變得高效和更加可靠，如提取業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)流程中保存的痕跡數(shù)據(jù)等;大數(shù)據(jù)技術(shù)還能夠更大的拓展審計人員的視野，將被審計事項放到更大的同行業(yè)單位、事項中進(jìn)行比較，用現(xiàn)實中的實際水平來衡量優(yōu)劣，在“應(yīng)當(dāng)是什么？”和“實際是什么？”之間實現(xiàn)更合理的判斷，使績效審計的評價更客觀，審計建議更有針對性和可行性。

（四）績效審計將融合到所有的審計項目，評價績效和提出建議將成為審計的必修課。從審計實踐的角度看，把績效理念貫穿始終、所有審計項目都開展績效審計的要求和構(gòu)想是科學(xué)合理可行的。2014年至今，中國審計署統(tǒng)一組織各級審計機(jī)關(guān)開展的國家重大經(jīng)濟(jì)政策措施落實情況跟蹤審計的重要目標(biāo)之一，就是在監(jiān)督各級政府和部門經(jīng)濟(jì)活動的合法性真實性的同時，評估這些經(jīng)濟(jì)措施的實施效果，進(jìn)而提出完善建議和加大落實力度的建議。從2015年開始，發(fā)展較快的深圳地區(qū)已經(jīng)在所有的審計項目中加入了績效審計的內(nèi)容和要求。

為了實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展，我們國家正處在既必須繼續(xù)進(jìn)行合法性真實性審計、又迫切需要開展績效審計的時代，在同一個審計項目中既關(guān)注合法性真實性、又關(guān)注績效，在揭示合法性真實性問題的基礎(chǔ)上，建立更科學(xué)的評價指標(biāo)體系，分析查找制度障礙和漏洞，積極推動解決問題，能夠充分綜合發(fā)揮審計的監(jiān)督作用和建設(shè)性作用，實現(xiàn)審計價值的最大化。（作者單位：南京市第五高級中學(xué) ?審計署駐南京特派員辦事處）