江華安

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，明確“完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)”。習(xí)近平總書(shū)記指出，山水林田湖是一個(gè)生命共同體，由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)，對(duì)山水林田湖進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)是十分必要的。

習(xí)近平總書(shū)記提出的“生命共同體”重要論述，形象地表達(dá)了人和山水林田湖為代表的自然資源唇齒相依的緊密關(guān)系，也深刻揭示了建立健全國(guó)土空間用途管制制度的重大意義。

學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記生態(tài)文明思想，把政治建設(shè)貫穿到業(yè)務(wù)工作全過(guò)程，是做好國(guó)土空間用途管制工作的主線(xiàn)。當(dāng)前要以政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，以生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約為原則，以促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、服務(wù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體和人民群眾為目標(biāo)，以深化現(xiàn)有制度體系改革為著力點(diǎn)，不斷完善國(guó)土空間用途管制制度。

把土地用途管制擴(kuò)展到所有國(guó)土空間

國(guó)土空間用途管制源于土地用途管制的擴(kuò)展。1997年中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》，首次提出“用途管制”的概念。1998年修訂的《土地管理法》將這一概念上升為基本制度。

為什么要把用途管制從土地?cái)U(kuò)展到所有國(guó)土空間？從四個(gè)方面闡釋。

首先，統(tǒng)一行使國(guó)土空間用途管制職責(zé)，是落實(shí)山水林田湖草生命共同體理念的必然要求。山水林田湖草是一個(gè)生命共同體，是習(xí)近平生態(tài)文明思想整體觀(guān)系統(tǒng)論的深刻體現(xiàn)。為確保國(guó)家糧食安全，我國(guó)實(shí)行了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度，這是現(xiàn)行土地用途管制的基礎(chǔ)。實(shí)踐證明，這項(xiàng)制度是行之有效的。此次機(jī)構(gòu)改革組建自然資源部，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)，就是要統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素、山上山下、地上地下、陸地海洋等，把土地用途管制擴(kuò)大到林地、草地、河流、湖泊、濕地等所有生態(tài)空間，實(shí)現(xiàn)整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理。

其次，統(tǒng)一行使國(guó)土空間用途管制職責(zé)，是解決當(dāng)前空間規(guī)劃重疊、管制缺乏合力的必然要求。在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，由于各類(lèi)資源分別由不同的行政機(jī)構(gòu)管理，形成了相互獨(dú)立、相互掣肘的各類(lèi)規(guī)劃和用途管制政策，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)和改革形成了較大制約。

由一個(gè)部門(mén)行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)，是解決當(dāng)前管理職責(zé)分散交叉、管制政策互相矛盾、保護(hù)顧此失彼和管控手段缺乏統(tǒng)籌等問(wèn)題的關(guān)鍵之舉。

再次，統(tǒng)一行使國(guó)土空間用途管制職責(zé)，是遵循自然規(guī)律的必然要求。習(xí)近平總書(shū)記指出：“人與自然是生命共同體，人類(lèi)必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然。”人與自然相互依存，對(duì)自然界不能只講索取不講投入、只講利用不講建設(shè)。只有尊重自然規(guī)律，才能有效防止在開(kāi)發(fā)利用自然上走彎路。中央賦予自然資源部“兩統(tǒng)一”職責(zé)，充分體現(xiàn)了尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的理念，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)是其中的重要環(huán)節(jié)，是保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境、統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)利用自然資源的客觀(guān)必然。

最后，統(tǒng)一行使國(guó)土空間用途管制，是自然資源領(lǐng)域落實(shí)“嚴(yán)起來(lái)”的必然要求。當(dāng)前，一些地區(qū)侵占耕地、破壞自然生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象比較突出，反映出國(guó)土空間管控體系不夠健全、管制手段不夠統(tǒng)籌、監(jiān)管不夠嚴(yán)格等問(wèn)題。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)“依規(guī)治黨，首先是把紀(jì)律和規(guī)矩立起來(lái)、嚴(yán)起來(lái)，執(zhí)行起來(lái)”。統(tǒng)一國(guó)土空間用途管制的主體、依據(jù)和手段，著力解決因無(wú)序開(kāi)發(fā)、過(guò)度開(kāi)發(fā)、分散開(kāi)發(fā)導(dǎo)致的優(yōu)質(zhì)耕地和生態(tài)空間占用過(guò)多、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問(wèn)題，正是完善自然資源統(tǒng)一監(jiān)管體制、在自然資源領(lǐng)域落實(shí)“嚴(yán)起來(lái)”的重要舉措。

以改革創(chuàng)新引領(lǐng)國(guó)土空間用途管制工作

“周雖舊邦，其命維新”。國(guó)土空間用途管制作為一項(xiàng)新生事物，制度如何構(gòu)建？堅(jiān)持改革創(chuàng)新，統(tǒng)籌國(guó)土空間保護(hù)、開(kāi)發(fā)與利用，以解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和構(gòu)建制度體系為目標(biāo)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善管制規(guī)則，主要實(shí)現(xiàn)三個(gè)改革：一是完善用途管制理念方法，改革現(xiàn)行土地用途管制制度;二是將土地用途管制擴(kuò)展到所有國(guó)土空間，構(gòu)建覆蓋全域全類(lèi)型國(guó)土空間用途管制制度;三是豐富用途管制手段和工具，推進(jìn)用途管制從平面向立體轉(zhuǎn)變。

探索全域全類(lèi)型國(guó)土空間用途管制。重點(diǎn)是探索構(gòu)建國(guó)土空間用途管制基本框架體系、法律政策體系、技術(shù)方法體系和運(yùn)行體系，以及重點(diǎn)區(qū)域管控和監(jiān)測(cè)分析評(píng)估。目前，上海、浙江、福建、江西、河南、海南、貴州、甘肅和青海正在開(kāi)展自然生態(tài)空間用途管制試點(diǎn)。這是中央生態(tài)文明體制改革的要求，目的是將土地用途管制的理念、方法和制度擴(kuò)大到所有自然生態(tài)空間，嚴(yán)禁任意改變用途，防止不合理開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)對(duì)生態(tài)空間的破壞和擾動(dòng)。下一步將開(kāi)展試點(diǎn)成果的驗(yàn)收和總結(jié)，修訂《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》。此外，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶國(guó)土空間用途管制和糾錯(cuò)機(jī)制研究和試點(diǎn)也正在開(kāi)展，主要是在上海、浙江、江蘇、江西、湖北、湖南、重慶、四川選擇一批試點(diǎn)地區(qū)，針對(duì)長(zhǎng)江岸線(xiàn)及外圍5公里范圍，研究空間準(zhǔn)入條件，嚴(yán)格管控開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)，同時(shí)分類(lèi)處理歷史遺留回題，計(jì)劃明年5月底前完成試點(diǎn)。今后，我們還將結(jié)合《國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)法》的起草，明確國(guó)土空間用途管制的原則、內(nèi)容、程序等，做好與相關(guān)法律修訂的銜接。

進(jìn)一步完善計(jì)劃管理。按照集約節(jié)約、從緊把握、鼓勵(lì)用好存量的原則，統(tǒng)籌用地計(jì)劃安排，健全土地利用計(jì)劃指標(biāo)管理，繼續(xù)實(shí)施建設(shè)用地“增存掛鉤”機(jī)制。全面加強(qiáng)計(jì)劃執(zhí)行目標(biāo)績(jī)效考核評(píng)估，推動(dòng)精細(xì)化管理和全流程管理，有效發(fā)揮計(jì)劃對(duì)自然資源利用總量、方向、結(jié)構(gòu)、效益等的調(diào)控作用。扎實(shí)推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，開(kāi)展實(shí)施情況的全面核查，排查拆舊復(fù)墾不到位、后期管護(hù)不落實(shí)等問(wèn)題。

深化“放管服”改革，提高審批效率。調(diào)整用地預(yù)審和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)限，改進(jìn)中央和地方的土地征收審批、征地補(bǔ)償安置實(shí)施，優(yōu)化用地報(bào)批環(huán)節(jié)，將涉及草原征占、林地使用、被征地農(nóng)民社會(huì)保障方案等作為并聯(lián)審批事項(xiàng)辦理。此外，以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)，努力推動(dòng)用途管制相關(guān)審批事項(xiàng)“多審合一”“多管合一”“多證合一”。

建立高效的用途管制信息監(jiān)管系統(tǒng)。主要包括用地審批服務(wù)系統(tǒng)，統(tǒng)一底圖底數(shù)、審查標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家、省、市、縣四級(jí)聯(lián)通;地方實(shí)施備案系統(tǒng)，包括“一書(shū)三證”、土地利用計(jì)劃、增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾、用地預(yù)審、省級(jí)政府批準(zhǔn)建設(shè)用地、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)城市建設(shè)用地實(shí)施方案等;用途轉(zhuǎn)用監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，主要是對(duì)自然保護(hù)地、海岸帶等特殊區(qū)域?qū)嵭斜O(jiān)測(cè)監(jiān)管;輔助決策系統(tǒng)，主要是加強(qiáng)各審批系統(tǒng)和環(huán)節(jié)的互聯(lián)互通，加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)分析，提供決策支撐。

把政治建設(shè)貫穿于國(guó)土空間用途管制全過(guò)程

堅(jiān)持國(guó)家立場(chǎng)。用途管制涉及計(jì)劃管理、用地預(yù)審、農(nóng)轉(zhuǎn)用審批和規(guī)劃許可等多個(gè)環(huán)節(jié)，直接關(guān)系到重大建設(shè)項(xiàng)目落地、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、脫貧攻堅(jiān)等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要領(lǐng)域，直接關(guān)系到人民群眾切身利益。我們要把立場(chǎng)站位提高到維護(hù)習(xí)近平總書(shū)記核心地位、維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)上來(lái)，樹(shù)立嚴(yán)起來(lái)的工作作風(fēng)，弘揚(yáng)講認(rèn)真的態(tài)度，強(qiáng)化抓落實(shí)的工作要求。

服務(wù)于人民。用途管制要始終堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想。比如，在用地計(jì)劃分配中，優(yōu)先安排交通、水利、能源等基礎(chǔ)設(shè)施和民生項(xiàng)目，做到應(yīng)保盡保;單列保障脫貧攻堅(jiān)、農(nóng)民建房、保障性安居工程等用地計(jì)劃;增加農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。要堅(jiān)持便民服務(wù)，推進(jìn)用地審批制度改革，合理劃分事權(quán)、簡(jiǎn)化材料、優(yōu)化流程、減少環(huán)節(jié)。

加強(qiáng)針對(duì)性。針對(duì)地方用地難、執(zhí)行難等問(wèn)題，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、底線(xiàn)思維，要進(jìn)一步加快用地審批制度改革、創(chuàng)造良好營(yíng)商環(huán)境;要進(jìn)一步發(fā)揮土地利用計(jì)劃的調(diào)控引導(dǎo)作用;要進(jìn)一步規(guī)范自然保護(hù)地、海岸帶、生態(tài)敏感脆弱區(qū)等特殊區(qū)域的國(guó)土空間用途管制。

增強(qiáng)實(shí)效性。要在重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)工作中切實(shí)防范整治形式主義、官僚主義問(wèn)題，一方面制訂政策要插天線(xiàn)、接地氣;另一方面要加強(qiáng)對(duì)政策執(zhí)行情況的檢查和評(píng)估，及時(shí)修訂操作性不強(qiáng)、實(shí)效性不夠等問(wèn)題。

提升系統(tǒng)性。把用途管制工作放在生態(tài)文明建設(shè)、“兩統(tǒng)一”職責(zé)履行的大局中去考慮。堅(jiān)持系統(tǒng)思維，主動(dòng)加強(qiáng)與有關(guān)部委、部機(jī)關(guān)司局和地方的溝通，強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。堅(jiān)持多目標(biāo)思維，充分考慮國(guó)土空間的復(fù)合利用，注意不同地區(qū)、不同開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)的差異性，避免簡(jiǎn)單地“一刀切”。

我們要充分發(fā)揮生態(tài)文明建設(shè)主力軍作用，構(gòu)建以國(guó)土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，努力建設(shè)望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁的美麗中國(guó)。（本刊記者? 林鳳鳴整理）