肖文慧 鄧楚瑤

耒陽市交通水利建設投資有限公司由政府通過財政資金注資等方式投建， 以地方政府出具的信用擔保為條件，根據地方政府的項目需要，從銀行或其他金融機構融入資金以此滿足地方政府建設的需要。主要經營普通公路投資及開發(fā)、土地開發(fā)與經營、房地產項目開發(fā)等項目。但隨著近幾年耒陽交投規(guī)模的增大以及國家政策的轉變，風險不斷積累，巨額債務也成為了最大的風險點。因此，本文將以耒陽交投為例對其進行債務風險研究分析，進而提出相應的管控措施以供地方政府融資平臺參考。

一、耒陽交投現狀分析

（一）償債能力分析

1.耒陽交投的資產負債率逐年遞增，償債壓力逐漸增大。截至2017年末，耒陽交投債務融資余額為18億，占公司負債總額的 64%，如果國家信貸政策或貨幣政策有所調整，有可能降低耒陽交投獲得銀行貸款的能力，從而出現融資難的風險。

2.耒陽交投籌資活動產生的現金流入占比雖逐年減少，但基于行業(yè)特點其籌資活動產生的現金流入量仍占比不少，若未來幾年加大城市基礎設施建設的規(guī)模，則會進一步加大耒陽交投的債務規(guī)模，產生大量籌資活動現金流入并使其面臨較大的籌資壓力和資金支出壓力。如果未來公司的經營性現金流未達到一定規(guī)模，將會影響耒陽交投的償債能力。

（二）盈利能力分析

1.耒陽交投的盈利能力極差且波動較大，投資活動現金流凈額也持續(xù)為負，這主要是因為耒陽交投正處于發(fā)展初期，投資量巨大，且在建項目尚未取得收益，也將對其未來償債能力造成影響。

2.耒陽交投期間費用較高并有逐年增長的趨勢，從期間費用的構成來看，財務費用是最主要的構成部分，一方面可能會降低耒陽交投的毛利潤率使其承受盈利能力繼續(xù)下降的風險，另一方面也揭示了耒陽交投有息債務負擔較重，融資難度和成本都在增加。

二、耒陽交投債務風險分析

（一）政策性風險

2015年1月， 在新《預算法》生效執(zhí)行之前， 地方政府融資平臺公司舉借的用于公益性基礎設施項目中需要政府償還的債務，均歸入到地方政府債務限額范圍內， 截至到2014年底， 大多數地方政府通過融資平臺舉借并依賴地方財政“兜底”。新《預算法》生效后， 據相關規(guī)定， 分離了地方政府融資平臺為地方政府融資的功能， 融資平臺公司舉借的債務， 地方政府只需承擔以其出資額為限的有限責任，地方政府不再為平臺負債“兜底”， 這讓地方政府融資平臺承受著較高的債務風險。

（二）還款來源風險

耒陽市交通水利建設投資有限責任公司作為地方政府的投融資平臺，其絕大部分注冊資本都是公共設施，現金注資極少，其融入資金主要用于建設道路、橋梁等非經營性資產，目前無法取得收益，發(fā)生債務危機時也很難變現，且耒陽交投大部分是城市基礎設施領域項目，其社會效益高于經濟效益，所以出現了資產負債率逐年遞增，資產利潤率較低，項目自身現金流短缺的情況，從而導致還款來源不足，無法滿足償債需要。再加上平臺公司本身對于一些已抵押的資產不具備完全的抵押物處置權，這也增大了還款的風險。

（三）合規(guī)性風險

耒陽交投的高層管理人員大多數是由地方政府官員兼任或委派的， 有著強烈的行政色彩，經營決策更多的體現的是政府導向而非市場導向，主觀性較強，到最后平臺累積的高額債務也只能通過地方財政兜底或借新還舊的方式處理，合規(guī)上的瑕疵使企業(yè)存在著極大的隱性債務風險。

三、債務風險的成因

（一）地方政府的財權與事權嚴重不匹配

自實施分稅制改革以后，各級政府財權重心上移， 事權重心下移，導致了地方可支配財力遠遠無法滿足資金需求。除此以外， 2015年以前， 舊《預算法》禁止地方政府自主發(fā)債權， 為了發(fā)展地方經濟， 各級地方政府借助融資平臺向金融機構變相舉債以匹配其承擔的事權。

（二）融資渠道單一，獨立償債能力有限

耒陽交投融資渠道以政策性銀行貸款為主，占融資總額的60%;新《預算法》生效前，款項償還以借舊還新為主，占78%， 靠自身收益償債的貸款僅占20%。2015年以前，耒陽交投公司類型以公益性為主， 資金來源單一，債務償還以地方政府擔保為主， 獨立償債能力有限。

（三）內部管理體制不健全

未能建立系統(tǒng)、規(guī)范的內部管理體系，缺乏良好的風險控制環(huán)境。未能形成有效的償債和債務風險管理制度， 只通過行政手段進行管控， 這樣的管理模式使企業(yè)產生了債務風險。

（四）資本運作率低下

截至2017年末，耒陽交投貸款主要投向城市基礎設施領域，從其債務資金投資項目來看，許多項目無法產生直接的經濟利益， 投資的現金凈流量較低， 難以清償債務本息導致融資平臺債務風險惡化。

四、債務風險的管控措施

（一）轉型發(fā)展，創(chuàng)新融資平臺模式。

湖南省政府專題會議提出，要做好化債方案和平臺公司剝離融資功能方案，確保資金鏈不斷，確保按時間節(jié)點，實現所有平臺公司全部轉型為市場化企業(yè)主體的目標。這不但打通了經營性事業(yè)單位的改革改制渠道， 也指明了融資平臺改革創(chuàng)新實現轉型發(fā)展方向。轉型發(fā)展已經成為地方政府融資平臺的唯一出路，而轉型必須要創(chuàng)新，創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力。應該深刻地認識到， 政府和社會資本合作的PPP模式已經正式上線， 該模型吸收社會資本注入， 緩解了地方政府籌資難的問題， 將民間資金的風險轉移給了私人部門， 通過私人部門趨利的推動， 提高公共項目的創(chuàng)新性與盈利性。

（二）轉變理念，強化內部管理

在轉型過程中，不僅要實現政企分離，減少政府行為對企業(yè)的經營干預，也要盡快完善公司法人治理結構，建立符合現代企業(yè)要求的相關制度。一方面需明確政府與企業(yè)各自的責任，另一方面雙方都要以市場參與主體的平等地位共同推動市場化運作，以市場化的管理機制代替原先的行政管理體制。

在轉變了股東層面的治理理念后，企業(yè)內部也應進一步完善投融資決策機制，包括重大事項決策流程、董事會和管理層的決策權限等，切實發(fā)揮企業(yè)各層級職員的作用，規(guī)范決策流程，避免流于形式。

（三）理好關系，保證企業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

企業(yè)應當正確處理融資、投資和運營三者間的關系，構成良性循環(huán)，應加強對已開發(fā)項目的運營和資源利用，應提高對土地、公路、橋梁等非經營項目的利用效率和運營管理，以此來提升企業(yè)抵抗債務風險的能力。

（四）靈活融資，拓寬融資渠道，降低融資成本。

耒陽交投目前主要的融資渠道是銀行貸款，對于經營性項目和準經營性項目可通過積極引入民間資本，從而提高民間資本的利用率，降低融資成本。

（五）制定具體的債務償還計劃，明確負債的償還責任

地方政府在舉借債務的同時應制定出詳細的債務償還計劃，計劃中也要規(guī)定負債的具體償還責任，資金的使用范圍，債務的償還期限以及償債資金的來源。償債主體要認真執(zhí)行償債計劃，管理好償債資金并及時足額償還債務本息。地方政府也應提高增加財政收入和償債的能力，提升債務資金使用效率，防止因資金浪費而造成債務無法按時償還。除此之外，建立償債基金也是防范債務風險的有效措施，財政部門按債務余額的一定比例，將年度經常性收支結余和債券投資項目收益列入償債基金，以此來償還尚未產生效益的項目債務以及下一級政府暫時無力償還的到期債務。（作者單位：湖南人文科技學院）