趙敬丹 張帥

摘? ? ? 要：改革開放以來(lái)， 我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，尤其是隨著“單位制”的式微，基層社會(huì)各利益主體間權(quán)力博弈不斷加強(qiáng)，使得基層社會(huì)治理面臨部門碎片化、利益沖突平衡難、公共服務(wù)供給不足等諸多難題。政府與社會(huì)組織作為基層社會(huì)治理的兩大參與主體，分別是國(guó)家領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域利益價(jià)值訴求的表達(dá)者。從協(xié)同治理的角度看，明晰政府與社會(huì)組織協(xié)同治理的邏輯必然性，解決政府與社會(huì)組織協(xié)同治理面臨的問(wèn)題，形成政府與社會(huì)之間協(xié)同關(guān)系的良性循環(huán)，能夠?yàn)槠平饣鶎由鐣?huì)治理難題提供保障。

關(guān)? 鍵? 詞：政府;社會(huì)組織;基層社會(huì)治理;協(xié)同治理

中圖分類號(hào)：D63? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2019）05-0043-09

收稿日期：2019-01-31

作者簡(jiǎn)介：趙敬丹（1971—），女，遼寧錦州人，沈陽(yáng)師范大學(xué)管理學(xué)院副教授，碩士研究生導(dǎo)師，管理學(xué)博士，研究方向?yàn)檎卫砼c社會(huì)組織管理;張帥（1992—），男，遼寧鞍山人，沈陽(yáng)師范大學(xué)管理學(xué)院行政管理碩士研究生，研究方向?yàn)檎卫砼c社會(huì)組織管理。

基金項(xiàng)目：本文系2018年遼寧省社科規(guī)劃基金一般項(xiàng)目“社區(qū)社會(huì)組織參與基層社會(huì)協(xié)同治理的創(chuàng)新機(jī)制研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：L18BZZ001;2017年沈陽(yáng)師范大學(xué)重大孵化項(xiàng)目“我國(guó)社會(huì)組織參與城市治理的問(wèn)題研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：201712。

改革開放40年的歷史發(fā)展進(jìn)程使國(guó)家與社會(huì)、中央與地方、政府與市場(chǎng)的關(guān)系發(fā)生了深刻的變革。在社會(huì)領(lǐng)域，改變了長(zhǎng)期以來(lái)“強(qiáng)國(guó)家、弱社會(huì)”的格局，尤其是黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）將“社會(huì)管理”的表述提升為“社會(huì)治理”，這不僅是詞匯的變更，更意味著新時(shí)期治國(guó)理政理念的重大轉(zhuǎn)變。這一語(yǔ)義變遷體現(xiàn)了后工業(yè)社會(huì)需要?jiǎng)?chuàng)造新的社會(huì)治理模式以回應(yīng)改革訴求、確立未來(lái)治理目標(biāo)。黨的十九大又進(jìn)一步提出加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局?；鶎由鐣?huì)治理作為國(guó)家治理和社會(huì)治理的基礎(chǔ)單元，在我國(guó)社會(huì)階層結(jié)構(gòu)出現(xiàn)重大變遷的形勢(shì)下，已經(jīng)改變了以政府為治理主體的單一模式，形成了多元治理主體共建共享的協(xié)同治理格局?，F(xiàn)代公共管理理論認(rèn)為，政府與社會(huì)組織同為公共事務(wù)管理主體，因此，強(qiáng)化政府與社會(huì)組織在基層社會(huì)治理中的協(xié)同，能夠?yàn)榛鶎由鐣?huì)治理提供一種新的理論范式和現(xiàn)實(shí)進(jìn)路。

一、政府與社會(huì)組織協(xié)同治理概述

治理理論創(chuàng)始人羅西瑙認(rèn)為：“治理既包括政府機(jī)制，也包括非正式、非政府的機(jī)制，隨著治理范圍的逐步擴(kuò)大，各色人等和各類組織得以借助這些機(jī)制滿足各自的需要”。[1]隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷與調(diào)整，各類非正式、非政府體制的組織群體在政策制定、公共服務(wù)供給、基層社會(huì)治理等方面所扮演的角色愈加重要，需要各方主體平等協(xié)商，基于此，產(chǎn)生了一種新的理論即協(xié)同治理。

協(xié)同治理是在治理理論的基礎(chǔ)上將系統(tǒng)科學(xué)中的協(xié)同學(xué)引入其中發(fā)展而來(lái)的。協(xié)同治理自20世紀(jì)90年代出現(xiàn)以來(lái)，就被廣泛應(yīng)用于諸多社會(huì)科學(xué)研究領(lǐng)域，尤其是在中國(guó)本土化語(yǔ)境下更是彰顯出獨(dú)特的研究?jī)r(jià)值并在不同領(lǐng)域進(jìn)行了有益嘗試。協(xié)同治理認(rèn)為，社會(huì)是由多個(gè)不同的子系統(tǒng)所構(gòu)成的有機(jī)整體，目標(biāo)是為了通過(guò)建立制度化、系統(tǒng)化、開放化的談判、協(xié)商機(jī)制，解決社會(huì)各利益主體間的矛盾與沖突，建立協(xié)調(diào)有序的社會(huì)治理格局，以維護(hù)整個(gè)社會(huì)的健康有效運(yùn)轉(zhuǎn)。平等基礎(chǔ)上的協(xié)商、談判、協(xié)作機(jī)制是協(xié)同治理的核心，通過(guò)多邊、多層次主體之間的參與互動(dòng)最終化解矛盾、達(dá)成共識(shí)，實(shí)現(xiàn)利益最大化，這本身也體現(xiàn)著參與主體之間的讓步、妥協(xié)與彼此尊重，是對(duì)政府單一主體治理的創(chuàng)新與發(fā)展，它對(duì)解決轉(zhuǎn)型社會(huì)中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題具有重要作用。[2]協(xié)同治理倡導(dǎo)多元治理主體（包括公共部門、企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人）在資源與利益相互依賴的基礎(chǔ)上共同參與決策制定，并協(xié)同解決公共問(wèn)題;協(xié)同治理是一種政策制定過(guò)程，能夠促進(jìn)參與主體形成良善關(guān)系，是善治實(shí)現(xiàn)的方式，其具有目標(biāo)一致、資源共享、互利互惠、責(zé)任共擔(dān)及深度交互的特征。[3]

基層社會(huì)協(xié)同治理是我國(guó)在借鑒西方學(xué)者理論研究的基礎(chǔ)上結(jié)合中國(guó)具體實(shí)際，借助社會(huì)轉(zhuǎn)型與政府職能轉(zhuǎn)變的契機(jī)，為應(yīng)對(duì)和解決復(fù)雜多變的社會(huì)難題而樹立的新型治理理念。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)尤其是黨的十八大以來(lái)，我國(guó)基層社會(huì)開始步入?yún)f(xié)同治理的新時(shí)代，基層協(xié)同治理作為國(guó)家協(xié)同治理和社會(huì)協(xié)同治理的基礎(chǔ)單元，標(biāo)志著由“政府單一管控”向“多元協(xié)同治理”的轉(zhuǎn)變?；鶎訁f(xié)同治理主要是指在政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、公眾等多元治理主體的共同參與、協(xié)作下，以相對(duì)平等的地位對(duì)基層社會(huì)事務(wù)進(jìn)行合作共治。其中，治理主體的選擇及其參與的深度和廣度是影響基層社會(huì)協(xié)同治理成敗的關(guān)鍵所在。政府與社會(huì)組織協(xié)同治理旨在強(qiáng)調(diào)在廣義的社會(huì)治理過(guò)程中，政府與社會(huì)組織通過(guò)持續(xù)的協(xié)調(diào)與互動(dòng)形成一種由政府主導(dǎo)、多方參與、以人為本的治理模式。[4]在基層社會(huì)治理范圍內(nèi)，構(gòu)建并完善政府與社會(huì)組織協(xié)同治理格局，要求掌握主導(dǎo)方向的政府切實(shí)重視社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)和地位，充分發(fā)揮社會(huì)組織彌補(bǔ)政府治理不足的功效，以達(dá)到促進(jìn)社會(huì)自我治理能力的提升和建立政府與社會(huì)組織溝通聯(lián)動(dòng)機(jī)制的目標(biāo)。

二、基層社會(huì)治理中政府與社會(huì)組織協(xié)同的邏輯必然

多元治理主體在任一領(lǐng)域范圍的聯(lián)動(dòng)合作必定有著內(nèi)在的邏輯必然性，通過(guò)顯性與隱性的內(nèi)外在因素驅(qū)動(dòng)，將其組合到同一價(jià)值目標(biāo)訴求之下。市場(chǎng)失靈與政府失靈的“雙失靈”現(xiàn)象推動(dòng)了社會(huì)組織的成長(zhǎng)發(fā)育，也對(duì)社會(huì)組織參與協(xié)同治理產(chǎn)生了現(xiàn)實(shí)需求;社會(huì)組織的成長(zhǎng)發(fā)育促使社會(huì)治理主體日趨多元化，為協(xié)同治理提供了現(xiàn)實(shí)可行性;社會(huì)治理主體多元化作為社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型催生的社會(huì)治理模式，對(duì)政府提出了多元的利益訴求，需要政府對(duì)自身職能進(jìn)行重新定位。而在此過(guò)程中，政府與社會(huì)組織在基層社會(huì)治理中有著追求公共利益目標(biāo)的一致性，從而使得二者之間有了協(xié)同共治的同一價(jià)值理念。

（一）市場(chǎng)與政府“雙失靈”并存對(duì)社會(huì)組織協(xié)同治理產(chǎn)生了現(xiàn)實(shí)需求

市場(chǎng)化的資源配置以消費(fèi)者偏好為依據(jù)，若某種商品或服務(wù)無(wú)法體現(xiàn)消費(fèi)者的偏好，那么，市場(chǎng)就不會(huì)對(duì)資源進(jìn)行配置，而這種無(wú)法在市場(chǎng)上體現(xiàn)消費(fèi)者偏好的商品或服務(wù)就是公共物品。[5]由于公共物品具有不可分割性和非排他性，導(dǎo)致其無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)即個(gè)別消費(fèi)者與生產(chǎn)者之間的交易來(lái)提供，因而出現(xiàn)了市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，使私人因害怕在資源配置領(lǐng)域存在風(fēng)險(xiǎn)而不愿投資公共物品或采取“搭便車”方式。所以，在公共物品供給方面單靠市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作難以滿足社會(huì)的多元化需求，必然要求政府提供公共物品以節(jié)約交易成本，解決在公共物品消費(fèi)過(guò)程中的公正性問(wèn)題。然而，由于人們?cè)诠参锲废M(fèi)方面的偏好并不一致，政府提供的公共物品只能滿足大多數(shù)人的需要，這就可能導(dǎo)致一部分人的過(guò)度需求和另一部分人的特殊需求得不到滿足。這樣，還可能造成社會(huì)資源浪費(fèi)、公共物品供給過(guò)剩，從而引發(fā)政府失靈。市場(chǎng)與政府“雙失靈”現(xiàn)象的并存在客觀上為市場(chǎng)和政府之外的力量釋放了參與空間，于是具有非營(yíng)利性、志愿性等特征的社會(huì)組織應(yīng)運(yùn)而生，并且在社會(huì)力量動(dòng)員與社會(huì)資源整合等方面發(fā)揮著獨(dú)特功能，成為與政府協(xié)同治理的重要合作主體。

（二）社會(huì)組織的成長(zhǎng)發(fā)育為協(xié)同治理提供了現(xiàn)實(shí)可行性

社會(huì)組織是指在政府與市場(chǎng)以外的社會(huì)領(lǐng)域組建的不以營(yíng)利為目的民間組織，改革開放為我國(guó)社會(huì)組織的成長(zhǎng)發(fā)育提供了前所未有的契機(jī)，也為其釋放了巨大的發(fā)展空間。據(jù)《社會(huì)組織藍(lán)皮書：中國(guó)社會(huì)組織報(bào)告（2018）》中的數(shù)據(jù)顯示：截止到2017年底，全國(guó)共有社會(huì)組織80.3萬(wàn)個(gè)，而且是歷年來(lái)增長(zhǎng)數(shù)量最快的一年，增速達(dá)14.3%。如此龐大的組織規(guī)模已成為政府不可忽視的中堅(jiān)力量，并促使社會(huì)治理格局向治理主體多元化轉(zhuǎn)變。社會(huì)組織以其自身的優(yōu)勢(shì)為協(xié)同治理提供了現(xiàn)實(shí)可行性。由于一些社會(huì)組織是民間自發(fā)產(chǎn)生的，所以，它們擁有聯(lián)系基層社會(huì)公眾的內(nèi)在天然優(yōu)勢(shì)，能夠更加準(zhǔn)確、及時(shí)地了解基層公眾的需求，從而為其提供多樣化的公共服務(wù)，協(xié)同政府有效處理社會(huì)問(wèn)題。同時(shí)，社會(huì)組織的層級(jí)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)還可以避免因?qū)蛹?jí)復(fù)雜而建構(gòu)官僚制體系，不僅運(yùn)作靈活，而且會(huì)減少因效率低而對(duì)社會(huì)訴求回應(yīng)性差等矛盾。此外，社會(huì)組織能夠較及時(shí)、準(zhǔn)確地表達(dá)公眾訴求和傳達(dá)政府政策，進(jìn)而為政府制定社會(huì)治理決策提供有益的參考。

（三）治理主體多元化是社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型催生的社會(huì)治理模式

公共管理理論強(qiáng)調(diào)政府不再是管理公共事務(wù)的唯一主體，應(yīng)充分發(fā)揮企業(yè)、社會(huì)組織乃至公眾個(gè)人的力量，與政府建構(gòu)平等互利的合作關(guān)系，共同參與到社會(huì)公共事務(wù)管理之中。新公共服務(wù)理論同樣認(rèn)為，政府的職能應(yīng)是“掌舵”而不是“劃槳”，換言之，政府是政策的制定者，而“劃槳”應(yīng)交給其他機(jī)構(gòu)來(lái)完成。政府及行政機(jī)構(gòu)是社會(huì)中的一個(gè)主體，公眾、社會(huì)組織、利益集團(tuán)等是社會(huì)中的其他主體，因此，政策的制定應(yīng)該是多元主體協(xié)商的結(jié)果。改革開放前，我國(guó)社會(huì)的總體結(jié)構(gòu)是“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”，政府實(shí)行集權(quán)化管理，掌控并支配一切政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域的資源。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和完善，政府逐漸從微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域退出，市場(chǎng)在資源配置中由起基礎(chǔ)性作用到起決定性作用，經(jīng)濟(jì)體制改革促進(jìn)了社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變遷， 企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等多元主體構(gòu)建的社會(huì)治理格局逐步形成，為政府與社會(huì)組織協(xié)同治理提供了可行性。

（四）政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)組織協(xié)同政府治理提供了制度性保障

20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)進(jìn)行了多次行政改革以打造服務(wù)型政府，而作為深化行政管理體制改革核心的政府職能轉(zhuǎn)變對(duì)服務(wù)型政府的構(gòu)建具有重要意義。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府職能配置將原本由市場(chǎng)和社會(huì)管理的事務(wù)統(tǒng)攬于政府自身，政府通過(guò)行政手段管理社會(huì)并承擔(dān)了過(guò)多的社會(huì)責(zé)任。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和完善，市場(chǎng)在資源配置中的作用已由基礎(chǔ)性轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q定性，相應(yīng)地，也必須對(duì)政府原有的職能進(jìn)行轉(zhuǎn)變和調(diào)整。政府職能轉(zhuǎn)變必須選擇和創(chuàng)新適當(dāng)?shù)闹贫裙ぞ吆徒M織工具，在提供制度性保障的前提下，社會(huì)組織作為社會(huì)治理的重要主體，有能力承接政府剝離出來(lái)的某些社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，是政府社會(huì)職能轉(zhuǎn)變的有效組織依托，也是協(xié)同政府治理的主要合作者。[6]

（五）政府與社會(huì)組織具有追求公共利益目標(biāo)的一致性

國(guó)家以強(qiáng)制尋求公益，而社會(huì)組織以志愿尋求公益。[7]因此，政府和社會(huì)組織在追求并實(shí)現(xiàn)公共利益目標(biāo)上具有一致性，只是其采用的方式手段有所差異。也正是基于政府和社會(huì)組織在社會(huì)治理領(lǐng)域的相互補(bǔ)充性、相互替代性以及運(yùn)行方式的多元性，才使得政府與社會(huì)組織在基層社會(huì)協(xié)同治理中變得可行并成為必然。公共利益是超越于社會(huì)利益和私人利益的最高利益，政府存在的目的及最高的價(jià)值追求就在于切實(shí)維護(hù)并促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)，因此，政府必然是公共利益的忠實(shí)維護(hù)者和實(shí)現(xiàn)者，必然以公共利益作為自身的價(jià)值目標(biāo)。政府必須超脫各種具體的利益，進(jìn)一步彰顯公共權(quán)力的公共性，為不同的利益主體之間通過(guò)市場(chǎng)交換滿足各自要求提供一個(gè)制度環(huán)境，從而更好地協(xié)調(diào)社會(huì)多元利益。[8]在政府之外，作為一種持續(xù)增長(zhǎng)的社會(huì)力量，社會(huì)組織以其志愿精神作為自身存在和發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，其具有非營(yíng)利性、非政府性、志愿性等特點(diǎn)，社會(huì)組織的生產(chǎn)與活動(dòng)也主要是為公共利益服務(wù)，因此，公共利益可謂是政府與社會(huì)組織行動(dòng)的契合點(diǎn)，為二者協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)提供了價(jià)值前提。

三、基層社會(huì)治理中政府與社會(huì)組織協(xié)同的實(shí)踐阻滯

（一）基層社會(huì)協(xié)同治理的理念共識(shí)尚未達(dá)成

受文化、歷史等因素的影響以及理論界與實(shí)務(wù)界的理論觀點(diǎn)和實(shí)踐發(fā)展的約束，基層社會(huì)協(xié)同治理的價(jià)值理念與現(xiàn)實(shí)效應(yīng)在我國(guó)社會(huì)治理范圍內(nèi)尚未得到充分重視、利用與開發(fā)，因?yàn)槔砟畹娜笔?，使得政府與社會(huì)組織協(xié)同治理難以達(dá)成共識(shí)。現(xiàn)階段，一些政府公共部門以及基層管理者尚未完全擺脫傳統(tǒng)的官僚主義思想，對(duì)基層仍實(shí)行單向度的管控，在觀念上還未接受協(xié)同治理理念，尤其是忽視了能夠在基層社會(huì)治理中發(fā)揮巨大作用的社會(huì)組織的力量。從本質(zhì)上說(shuō)，社會(huì)組織不同于政府部門，是一種“體制外”力量，長(zhǎng)期以來(lái)，社會(huì)組織尚未成為基層社會(huì)治理中的重要主體。如有的政府部門認(rèn)為，社會(huì)組織可有可無(wú)，若給予社會(huì)組織充分的發(fā)展空間，則會(huì)削弱政府權(quán)威、分化社會(huì)利益、激化社會(huì)矛盾，不利于社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展和有效治理，應(yīng)將其劃歸下級(jí)行政部門。從社會(huì)組織角度而言，有些社會(huì)組織的公益理念較為淡薄，單打獨(dú)斗、各自為政是許多社會(huì)組織開展活動(dòng)的主要方式，跨部門、跨領(lǐng)域、跨地域的協(xié)同意識(shí)較為缺乏，協(xié)同意識(shí)的缺失制約了社會(huì)組織協(xié)同政府治理的開展。此外，社會(huì)組織對(duì)政府部門也存在不同程度的“權(quán)威不信任”，由此導(dǎo)致其協(xié)同政府開展基層社會(huì)治理的意識(shí)和實(shí)踐能力難以得到增強(qiáng)和提高。

（二）政府與社會(huì)組織協(xié)同治理的制度供給不足

基層社會(huì)治理作為當(dāng)前我國(guó)社會(huì)治理體系的重要組成部分，要使其基礎(chǔ)性功效得以充分發(fā)揮，必然需要完善的制度保障。政府與社會(huì)組織是基層社會(huì)實(shí)現(xiàn)善治的兩大主要推動(dòng)力量，二者在基層社會(huì)治理中的協(xié)同也需要相應(yīng)的制度作保障，但目前缺少完善的制度供給。一方面，我國(guó)政府對(duì)社會(huì)組織的管理是既“嚴(yán)苛”又“松懈”?！皣?yán)苛”即實(shí)行雙重管理體制，這種管理體制在實(shí)踐中往往體現(xiàn)為政府通過(guò)登記準(zhǔn)入限制及活動(dòng)范圍限制來(lái)管理社會(huì)組織，并以此最大限度地規(guī)避可能出現(xiàn)的政治風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。雙重管理體制所帶來(lái)的結(jié)果就是社會(huì)組織要通過(guò)較高的準(zhǔn)入門檻才能獲得合法身份，使得社會(huì)組織發(fā)展受到影響，而且一些社會(huì)組織只有通過(guò)采取掛靠黨政機(jī)關(guān)并成為其附屬單位的方式才能取得合法地位，從而使其獨(dú)立性和自主性缺失?！八尚浮奔凑畬?duì)社會(huì)組織的地位、作用、權(quán)益等缺少應(yīng)有的法律和政策支持，在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中的業(yè)務(wù)活動(dòng)、財(cái)務(wù)管理、信息披露等缺乏健全的監(jiān)管及評(píng)估機(jī)制。另一方面，能夠促進(jìn)政府與社會(huì)組織在基層社會(huì)治理中開展協(xié)同合作的制度供給不足。受現(xiàn)行管理體制的影響，我國(guó)社會(huì)組織能夠在基層社會(huì)治理中有怎樣的和多大的發(fā)展空間，與政府的行政價(jià)值理念和制度政策取向有極大的關(guān)聯(lián)。一直以來(lái)，我國(guó)缺少能夠有效推動(dòng)政府與社會(huì)組織進(jìn)行協(xié)同治理的制度保障，政府未在制度層面對(duì)雙方開展協(xié)同治理的空間、地位、條件等作出應(yīng)有規(guī)定，使得社會(huì)組織無(wú)法以平等主體身份進(jìn)入基層社會(huì)治理體系之中，從而影響其協(xié)同參與功能的有效發(fā)揮，也不利于政府對(duì)基層社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r的全面把握，無(wú)法形成政府與社會(huì)組織對(duì)基層社會(huì)治理的合力。

（三）政府與社會(huì)組織的職能分工尚不明確

基層社會(huì)是整個(gè)社會(huì)治理體系中的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，其治理效果的好壞直接影響著社會(huì)善治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，基層社會(huì)又是整個(gè)社會(huì)矛盾沖突的頻發(fā)地帶，需要多元化治理體系中的兩大代表性主體——政府與社會(huì)組織的協(xié)同共治。然而，由于現(xiàn)階段我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變尚不到位，社會(huì)組織可承接的公共事務(wù)治理范圍不夠明晰，因而導(dǎo)致政府與社會(huì)組織在基層社會(huì)治理中的職能分工不清。在基層社會(huì)治理中，明確劃分政府與社會(huì)組織的主要職能并以此為基礎(chǔ)充分發(fā)揮二者的優(yōu)勢(shì)，是實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)組織有效協(xié)同治理的重要前提，但目前，我國(guó)“小政府、大社會(huì)”的治理格局尚未完全形成，協(xié)同治理的理念也未完全達(dá)成共識(shí)，政府沒(méi)有從根本上退出直接的基層社會(huì)治理領(lǐng)域，沒(méi)有將“管不了”“管不好”及“不該管”的公共事務(wù)交給社會(huì)組織來(lái)管理，沒(méi)有將可轉(zhuǎn)移的職能交由社會(huì)組織來(lái)承接，未明確為基層社會(huì)治理活動(dòng)提供有效的政策支持和服務(wù)資源的職能定位。社會(huì)組織所具有的主動(dòng)性、志愿性等特征應(yīng)有利于其管理社會(huì)、服務(wù)社會(huì)作用的發(fā)揮，但當(dāng)前由于受上述因素的影響以及自身?xiàng)l件的制約，難以清楚、準(zhǔn)確地界定社會(huì)組織在基層社會(huì)治理領(lǐng)域的職能范圍，無(wú)法確定哪些事務(wù)可由社會(huì)組織管理，哪些服務(wù)可由社會(huì)組織提供，未實(shí)現(xiàn)其直接為基層公眾提供服務(wù)和管理的職能，阻礙了政府與社會(huì)組織協(xié)同治理的有效開展以及基層社會(huì)善治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（四）社會(huì)資源對(duì)社會(huì)組織的供給不足

在行政權(quán)力高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家是資源整合的絕對(duì)主體，企業(yè)單位在代表國(guó)家組織經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)的同時(shí)，又在履行政治職能和行政職能，還承擔(dān)著職工的福利和保障功能，由此導(dǎo)致“單位辦社會(huì)”和資源的單位分割，難以實(shí)現(xiàn)資源的有效整合與利用。[9]當(dāng)前，我國(guó)的單位制雖然已逐步解體，但由此產(chǎn)生的單位制慣性仍然存在，行政體制改革的不到位使得社會(huì)組織在基層社會(huì)治理中的權(quán)責(zé)利還難以得到明晰界定，社會(huì)組織所需要的社會(huì)資源難以得到有效的開發(fā)、整合與利用，尚未建立具有保障性的制度化資源協(xié)同機(jī)制。因此，資源供給不足使得社會(huì)組織協(xié)同政府進(jìn)行基層社會(huì)治理的積極性得不到充分調(diào)動(dòng)，社會(huì)組織的協(xié)同動(dòng)力不足，隨意性較大。在整個(gè)社會(huì)資源供給體系中，資金是保證社會(huì)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)和有效協(xié)同政府治理的重要前提，然而在實(shí)踐過(guò)程中，我國(guó)社會(huì)組織的資金來(lái)源渠道較為單一，資金籌措困難成為社會(huì)組織協(xié)同政府治理的主要瓶頸之一。現(xiàn)階段，我國(guó)社會(huì)組織的資金來(lái)源與政府的稅收和企業(yè)的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)有所不同，主要依靠政府財(cái)政扶持、社會(huì)捐贈(zèng)、服務(wù)性收費(fèi)和會(huì)費(fèi)等方式，但每一種來(lái)源渠道又都存在不同程度的缺陷。政府財(cái)政扶持具有有限性，而且對(duì)社會(huì)組織的資金扶持又具有選擇性，致使政府撥款覆蓋率低和社會(huì)組織易產(chǎn)生依賴心理。社會(huì)捐贈(zèng)雖然在社會(huì)組織資金來(lái)源中占有一定比例，但數(shù)額較小，社會(huì)捐贈(zèng)難以實(shí)現(xiàn)其可持續(xù)性。服務(wù)性收費(fèi)和會(huì)費(fèi)是社會(huì)組織自我創(chuàng)收的重要方式，但一直以來(lái)受相關(guān)條例的制約，處于步履維艱的狀態(tài)，所獲得的收入依然較少。由此可見，社會(huì)資源供給不足造成了社會(huì)組織協(xié)同政府進(jìn)行基層社會(huì)治理的動(dòng)力阻滯。

四、基層社會(huì)治理中政府與社會(huì)組織協(xié)同的現(xiàn)實(shí)進(jìn)路

（一）樹立協(xié)同治理理念，增進(jìn)協(xié)同主體間的相互信任

基層社會(huì)協(xié)同治理符合現(xiàn)代社會(huì)治理的發(fā)展趨勢(shì)，符合建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求，符合政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)和方向，契合社會(huì)組織發(fā)展的現(xiàn)實(shí)機(jī)遇，是實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)善治的必經(jīng)階段，這就要求協(xié)同主體間彼此信認(rèn)，因?yàn)檫@既是協(xié)同增效的基礎(chǔ)，也是形成政府與社會(huì)組織協(xié)同治理格局的重要前提。一方面，政府在基層社會(huì)治理中應(yīng)當(dāng)貫徹協(xié)同治理理念，改變“全能政府”“無(wú)限政府”的傳統(tǒng)觀念，要在思想、政治、行政體制以及政策制定等多層次、多維度重視、信任和扶持社會(huì)組織，將社會(huì)組織視作協(xié)同治理基層社會(huì)公共事務(wù)和供給基層公共服務(wù)的真正合作伙伴。在實(shí)踐中，政府要積極主動(dòng)地同社會(huì)組織進(jìn)行交流、溝通與合作，密切同社會(huì)組織在公共政策制定、公共服務(wù)供給等方面的關(guān)系，為社會(huì)組織協(xié)同參與基層社會(huì)治理提供便捷化、暢通化、合理化和制度化的渠道，既要培養(yǎng)社會(huì)組織獨(dú)立自主的能力，又要增強(qiáng)其有效合作的能力。另一方面，社會(huì)組織作為社會(huì)公眾的自愿結(jié)合體和利益訴求的表達(dá)者，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到基層社會(huì)治理的復(fù)雜性、艱巨性。樹立協(xié)同治理理念，有利于社會(huì)組織在與政府協(xié)同治理基層社會(huì)中進(jìn)一步增強(qiáng)對(duì)政府的理念認(rèn)同和政治信任，獲得更多高質(zhì)量的資源。在協(xié)同治理理念指導(dǎo)下，社會(huì)組織應(yīng)明確自身是政府協(xié)同合作者的職能定位，并在基層社會(huì)范圍內(nèi)以積極主動(dòng)的態(tài)度協(xié)助政府處理公共事務(wù)和提供政府無(wú)法提供或不能提供的公共物品與服務(wù)，發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)的最大化以獲得政府和社會(huì)的認(rèn)可。

（二）加強(qiáng)政府與社會(huì)組織協(xié)同制度建設(shè)，保障協(xié)同發(fā)展空間的優(yōu)化

完善的協(xié)同制度是政府與社會(huì)組織在基層社會(huì)治理中實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化、持續(xù)化的前提，是優(yōu)化政府與社會(huì)組織協(xié)同發(fā)展空間的保障，也是社會(huì)組織以正當(dāng)?shù)暮戏ㄉ矸輩f(xié)同基層社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。在制度設(shè)計(jì)層面，政府應(yīng)當(dāng)改變對(duì)社會(huì)組織管理的行動(dòng)取向。就整體而言，目前，我國(guó)實(shí)行的雙重管理體制及現(xiàn)行的法規(guī)條例對(duì)社會(huì)組織來(lái)說(shuō)都較為嚴(yán)格，這既不利于社會(huì)組織的成長(zhǎng)壯大，也壓縮了政府與社會(huì)組織協(xié)同治理的空間。因此，各級(jí)地方政府應(yīng)當(dāng)按照《決定》中關(guān)于激發(fā)社會(huì)組織活力的要求，堅(jiān)持管理與扶持并重、外在監(jiān)督與自主管理相結(jié)合的原則，完善社會(huì)組織管理制度，加強(qiáng)社會(huì)組織自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的制度建設(shè)。在制度整合層面，應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)整合各類社會(huì)組織管理以及政府與社會(huì)組織合作的法規(guī)制度，減少制度之間的矛盾和摩擦，加快制訂并完善關(guān)于社會(huì)組織管理的單行條例、地方條例和政府與社會(huì)組織合作的法規(guī)條例。通過(guò)制定具有高度系統(tǒng)性的管理制度，明確政府與社會(huì)組織的活動(dòng)邊界，保障社會(huì)組織工作人員參與基層管理、監(jiān)督和服務(wù)社會(huì)的權(quán)利。在制度剛性層面，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持社會(huì)組織合作制度的嚴(yán)肅性。通過(guò)剛性的、具有較強(qiáng)穩(wěn)定性的制度安排，規(guī)范社會(huì)組織名稱、注冊(cè)條件，明確社會(huì)組織的活動(dòng)范圍、法律責(zé)任以及資產(chǎn)清算程序，明確政府對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管方式、扶持辦法、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格約束政府行政行為和社會(huì)組織行為的隨意性，穩(wěn)定二者在基層社會(huì)治理中的行為預(yù)期。[10]

（三）明確政府與社會(huì)組織協(xié)同職能范圍，明晰協(xié)同主體權(quán)責(zé)邊界

基層社會(huì)是公共事務(wù)集聚的主要地帶，而公共事務(wù)的復(fù)雜性、多樣性、時(shí)效性等特征又決定了基層社會(huì)治理會(huì)面臨一定的困難，這種困難使得政府在基層社會(huì)領(lǐng)域包攬所有公共事務(wù)已變得不可能?；诖?， 進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，政府在處理基層事務(wù)中逐漸意識(shí)到要發(fā)揮社會(huì)組織的作用，而社會(huì)組織在參與社會(huì)治理的過(guò)程中也迅速成長(zhǎng)。實(shí)踐表明，在基層社會(huì)公共事務(wù)管理中，尋求政府與社會(huì)組織的相互協(xié)同，其前提條件就是要明晰二者的職能范圍和權(quán)責(zé)邊界。政府應(yīng)明確自身“掌舵者”的職能，在宏觀領(lǐng)域發(fā)揮總體協(xié)調(diào)控制的作用，并承擔(dān)規(guī)范、引導(dǎo)社會(huì)組織的責(zé)任，將可以完全由社會(huì)組織提供公共物品或服務(wù)、可以由社會(huì)組織調(diào)解的基層矛盾沖突、可以由社會(huì)組織管理的城鄉(xiāng)社區(qū)公共事務(wù)等職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移，對(duì)于一些必須由政府提供的公共物品或服務(wù)，可以在政府與社會(huì)組織間通過(guò)開展初次分工與再分工的方式進(jìn)行，充分發(fā)揮行政機(jī)制與社會(huì)機(jī)制的功能優(yōu)勢(shì)，整合基層社會(huì)的各種資源，從而使基層公眾的異質(zhì)化公共服務(wù)需求得到滿足。社會(huì)組織要明確自身“劃槳者”的職能，在公共事務(wù)微觀領(lǐng)域發(fā)揮具體實(shí)施作用，特別是越接近基層的公共事務(wù)，社會(huì)組織越要積極主動(dòng)地尋求參與并承擔(dān)相應(yīng)的委托責(zé)任。在政府接觸不到或難以開展有效管理的領(lǐng)域，社會(huì)組織要承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任和管理義務(wù)，在基層社會(huì)治理空間進(jìn)行重新分工的背景下獲得更多參與管理的機(jī)會(huì)。

（四）整合社會(huì)資源，構(gòu)建政府與社會(huì)組織協(xié)同治理的長(zhǎng)效機(jī)制

資源的充分供給是促使社會(huì)組織積極主動(dòng)協(xié)同政府開展基層社會(huì)治理的動(dòng)力來(lái)源，構(gòu)建社會(huì)資源整合協(xié)同的長(zhǎng)效機(jī)制有助于推動(dòng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新的進(jìn)一步深化。面對(duì)基層治理的新形勢(shì)，應(yīng)統(tǒng)籌整合與配置黨政、市場(chǎng)、社會(huì)、信息科技等多元化資源，充分發(fā)揮基層黨組織的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)和輿論引導(dǎo)作用， 增強(qiáng)社會(huì)組織在基層社會(huì)治理中的深度和廣度，拓寬社會(huì)組織發(fā)展維度，通過(guò)制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和良性互動(dòng)，為基層社會(huì)治理中政府與社會(huì)組織的有效協(xié)同提供制度性資源。同時(shí)，要充分利用社會(huì)上的已有資源，深入挖掘潛在資源，并將整個(gè)社會(huì)資源系統(tǒng)進(jìn)行組織協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置。政府可以通過(guò)購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)、提供福利保障等市場(chǎng)化方式使所掌握的資源使用達(dá)到最大化，以此形成社會(huì)建設(shè)與社會(huì)管理的強(qiáng)勁合力，為政府與社會(huì)組織協(xié)同治理的深入開展尤其是促進(jìn)社會(huì)組織參與基層治理構(gòu)建完善的制度性資源協(xié)同機(jī)制。此外，應(yīng)借助網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和信息技術(shù)手段將分散的信息資源進(jìn)行重新整合，搭建互通互聯(lián)信息平臺(tái)，使政府與社會(huì)組織等多元主體突破時(shí)間、空間限制，利用技術(shù)化方式進(jìn)行信息交流、協(xié)調(diào)配合，以實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)信息資源的整合共享，從而建立以政府為主導(dǎo)、社會(huì)組織參與的協(xié)同治理體系，打通政府與社會(huì)組織協(xié)同治理的信息化渠道。

【參考文獻(xiàn)】

[1]（美）詹姆斯N·羅西瑙.沒(méi)有政府的治理[M].張勝軍，劉小林等譯，江西：江西人民出版社，2001.5.

[2]李增元.協(xié)同治理及其在當(dāng)代農(nóng)村社區(qū)治理中的應(yīng)用[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2013，（12）：98-106.

[3]張賢明，田玉麟.論協(xié)同治理的內(nèi)涵、價(jià)值及發(fā)展趨向[J].湖北社會(huì)科學(xué)，2016，（1）：30-37.

[4]韓沛錕.政府與社會(huì)組織協(xié)同治理路徑探究[J].現(xiàn)代管理科學(xué)，2016，（11）：81-83.

[5]楊秀萍.社會(huì)組織協(xié)同社會(huì)管理的現(xiàn)實(shí)困境與路徑選擇[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理，2013，（12）：46-50.

[6]康宗基.中國(guó)政府與社會(huì)組織關(guān)系研究——基于“國(guó)家與社會(huì)關(guān)系”的視角[M].北京：人民出版社，2017.270.

[7]秦暉.政府與企業(yè)以外的現(xiàn)代化[M].浙江：浙江人民出版社，1999.17-18.

[8]張勤.行政體制改革的價(jià)值理念：公共性和服務(wù)性[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2004，（2）：14-18.

[9]楊貴華.社區(qū)共同體的資源整合及其能力建設(shè)——社區(qū)自組織能力建設(shè)路徑研究[J].社會(huì)科學(xué)，2010，（1）：78-84+189.

[10]蘇曦凌，杜富海.走向協(xié)同：社會(huì)管理中政府與社會(huì)組織關(guān)系形態(tài)的理性建構(gòu)[J].廣西師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2015，（4）：63-67.

（責(zé)任編輯：高? 靜）