蔣震

2019年3月5日，李克強(qiáng)總理在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上作政府工作報(bào)告時(shí)提出：“實(shí)施更大規(guī)模的減稅”，“明顯降低企業(yè)社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)”，“確保減稅降費(fèi)落實(shí)到位”，“全年減輕企業(yè)稅收和社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)近2萬億元”，繼續(xù)深化近年來減稅降費(fèi)的政策格局，力度之大、內(nèi)容之豐富，讓整個(gè)市場(chǎng)十分振奮，必將有效發(fā)揮積極財(cái)政政策的逆周期調(diào)節(jié)作用，極大提振了市場(chǎng)對(duì)有效應(yīng)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和中長(zhǎng)期轉(zhuǎn)型發(fā)展的信心。從當(dāng)前逆周期宏觀調(diào)控和中長(zhǎng)期實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、加快新動(dòng)能培育來看，會(huì)有雙重效果。

一、減稅降費(fèi)是應(yīng)對(duì)當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的必然選擇

去年年底，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)作了全面研判，指出“要看到經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)中有變、變中有憂，外部環(huán)境復(fù)雜嚴(yán)峻，經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力”，并提出“六穩(wěn)”的理念方針。在當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行如此復(fù)雜的條件下，黨中央和國(guó)務(wù)院審時(shí)度勢(shì)，將減稅降費(fèi)作為逆周期調(diào)節(jié)的重要政策選擇，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段來看，具有內(nèi)在邏輯性。

實(shí)施積極財(cái)政政策既可以選擇擴(kuò)張財(cái)政支出的方式，又可將減稅降費(fèi)作為手段，孰優(yōu)孰劣，取決于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的格局和特征，這一點(diǎn)可以利用以往的宏觀經(jīng)濟(jì)政策實(shí)踐作為參照系。無論是上世紀(jì)末的亞洲金融危機(jī)也好，還是2008年全球金融危機(jī)也好，我們無一例外地將擴(kuò)張財(cái)政支出作為應(yīng)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)下行的主要政策手段，特別是增加對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，在幫助我國(guó)走出危機(jī)陰霾中發(fā)揮了不可替代的功能作用。而當(dāng)前與那些年份相比，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局發(fā)生了巨大變化：

一是兩者所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同。如果將經(jīng)濟(jì)體的轉(zhuǎn)型升級(jí)看作是“建房”，那么這個(gè)過程可分成“打地基”、“主體工程建設(shè)”和“建成后運(yùn)營(yíng)維護(hù)”三個(gè)階段。無論是上世紀(jì)末還是2008年，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段仍然處于前兩個(gè)階段，整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求非常旺盛，基礎(chǔ)設(shè)施仍然總體處于短缺狀態(tài)，這種情況下擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施的有效需求顯然能夠適應(yīng)這種發(fā)展階段，政府實(shí)施以擴(kuò)大投資為主要內(nèi)容的政策效果十分明顯，既能夠讓整個(gè)經(jīng)濟(jì)擺脫危機(jī)影響，又能夠?qū)崿F(xiàn)高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率。對(duì)此，很多人認(rèn)為，在這么短的時(shí)間內(nèi)，中國(guó)取得如此之大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成就，簡(jiǎn)直就是世界奇跡！而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不是無止境的，隨著基礎(chǔ)設(shè)施存量不斷擺脫短缺狀態(tài)、趨于飽和，再一味用擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施投資的方式拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，顯然邊際效應(yīng)在不斷遞減，而且會(huì)造成局部基礎(chǔ)設(shè)施過剩，對(duì)中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展是不利的。這種情況下，激發(fā)市場(chǎng)主體的活力，增強(qiáng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的動(dòng)力，通過創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)來構(gòu)建經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新動(dòng)能，成為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的核心和關(guān)鍵，減稅降費(fèi)便成為政策的必然選擇。

二是中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代后，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)入更加成熟穩(wěn)定的發(fā)展階段，市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。財(cái)政支出手段往往是政府主導(dǎo)的一種政策方式，支出的方向和力度取決于政府對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的整體把控，在上世紀(jì)末和2008年危機(jī)來臨時(shí)，黨中央和國(guó)務(wù)院果斷抉擇、精準(zhǔn)施策，事實(shí)表明應(yīng)對(duì)危機(jī)的政策總體是非常成功的。而到了今天，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷走向成熟穩(wěn)定的階段，與擴(kuò)大財(cái)政支出相比，特別是基礎(chǔ)設(shè)施投資方面，減稅降費(fèi)更能夠增強(qiáng)市場(chǎng)主體的發(fā)展能力，發(fā)揮其積極性、主動(dòng)性，強(qiáng)化市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制走向不斷成熟提供良好的政策環(huán)境。

三是減稅降費(fèi)發(fā)揮了普惠性政策效果，極大提振市場(chǎng)主體的信心，有效改善市場(chǎng)預(yù)期。與1997年亞洲金融危機(jī)和2008年國(guó)際金融危機(jī)大為不同的是，近期宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下的市場(chǎng)主體預(yù)期較為低迷，根源在于市場(chǎng)主體對(duì)短期應(yīng)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)下行和中長(zhǎng)期發(fā)展信心不足。2018年11月，習(xí)近平總書記在民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)上的講話指出：“對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的要求，民營(yíng)企業(yè)和國(guó)有企業(yè)一樣都需要逐步適應(yīng)”，“保持定力，增強(qiáng)信心，集中精力辦好自己的事情，是我們應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的關(guān)鍵”。與財(cái)政支出相比，減稅降費(fèi)更加強(qiáng)調(diào)普惠性，更加強(qiáng)調(diào)為市場(chǎng)主體創(chuàng)造良好的營(yíng)商環(huán)境，更加從完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制方面為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)保駕護(hù)航，讓市場(chǎng)活力更加充分迸發(fā)，變壓力為動(dòng)力，變遲疑為堅(jiān)定。對(duì)于當(dāng)前的宏觀經(jīng)濟(jì)來說，市場(chǎng)主體的發(fā)展信心無比寶貴，減稅降費(fèi)將極大增強(qiáng)市場(chǎng)主體的信心，改善預(yù)期，可謂是及時(shí)雨！

二、減稅降費(fèi)著眼于建立與高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的稅制體系，從根本上增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展動(dòng)力

從中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展來看，我們當(dāng)前處于從中等收入階段向中高收入發(fā)展階段升級(jí)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力成為中長(zhǎng)期發(fā)展的重要任務(wù)和目標(biāo)，減稅降費(fèi)的總體安排要服務(wù)于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的發(fā)展格局。

一是堅(jiān)定不移地堅(jiān)持市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用的基本原則。從中長(zhǎng)期來看，如何發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，深化社會(huì)分工、提升市場(chǎng)效率，始終是我們牢牢抓住的一個(gè)主線索。建立全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)體系，讓生產(chǎn)要素活力徹底釋放，讓生產(chǎn)要素按照分工在全球和國(guó)內(nèi)各個(gè)區(qū)域無障礙、低成本自由流動(dòng)。從這個(gè)意義上來說，減稅降費(fèi)要著眼于降低市場(chǎng)主體的全口徑交易成本，不僅要降低市場(chǎng)主體直接承擔(dān)的各類稅費(fèi)，還要更加明晰政府和市場(chǎng)關(guān)系，降低政府過度干預(yù)帶來的市場(chǎng)主體負(fù)擔(dān)，在政府監(jiān)管和政府職能優(yōu)化方面做出一些嘗試，降低制度性交易成本。

二是我們面臨著文明發(fā)展轉(zhuǎn)型的重大機(jī)遇和挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)工業(yè)社會(huì)運(yùn)行正在逐漸被知識(shí)信息經(jīng)濟(jì)所迭代，減稅降費(fèi)要順應(yīng)文明發(fā)展格局的變化。當(dāng)前，隨著大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等技術(shù)的發(fā)展，改變了社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行格局，顯著降低了供給和需求之間的信息不對(duì)稱，讓資源配置更加精準(zhǔn)、有效、低成本，圍繞新技術(shù)衍生出來的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式日新月異，分享經(jīng)濟(jì)、人工智能、區(qū)塊鏈等產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了極化和擴(kuò)散作用，一方面，它與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)有機(jī)融合，讓傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的運(yùn)行效率更高、價(jià)值更明顯；另一方面，它衍生了一些新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，拓展了人類創(chuàng)造價(jià)值的新方式和新渠道。傳統(tǒng)工業(yè)社會(huì)以企業(yè)為主要配置主體的特征和趨勢(shì)慢慢改變，個(gè)人在市場(chǎng)交易中的功能和作用越來越大。這種情況下，以間接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)，與新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式發(fā)展之間顯現(xiàn)了不適應(yīng)之處，這就需要依賴于稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、調(diào)整。

三是經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和新動(dòng)能的培育，需要激發(fā)思想和創(chuàng)意的力量，這與當(dāng)前以間接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)之間存在不適應(yīng)、不匹配之處，也需要我們通過減稅降費(fèi)來統(tǒng)籌解決。這個(gè)問題與稅制結(jié)構(gòu)也有著非常密切的相關(guān)關(guān)系，增值稅是對(duì)商品和生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)過程中課征的稅收，理想的增值稅制設(shè)計(jì)應(yīng)充分發(fā)揮中性作用，盡可能減少對(duì)市場(chǎng)資源配置的扭曲作用，具備稅率檔次少（一到兩檔）、稅收優(yōu)惠少、抵扣鏈條完整等特征。

在黨中央和國(guó)務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，過去幾年間，財(cái)稅部門一直在推動(dòng)增值稅改革，“營(yíng)業(yè)稅改征增值稅”成為中國(guó)稅制歷史上的一次里程碑事件，這項(xiàng)改革將全行業(yè)納入增值稅征稅范圍，讓營(yíng)業(yè)稅成為歷史，全面打通了制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的抵扣鏈條，發(fā)揮了巨大的減稅效果，推動(dòng)社會(huì)分工效率提升，顯著增強(qiáng)了稅制中性，取得了非常明顯的積極效果。

雖說增值稅是價(jià)外稅，增值稅能夠隨著價(jià)值流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，但是轉(zhuǎn)嫁能力是不一而足的，比如有些市場(chǎng)主體本身處于的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)較為激烈，只能被動(dòng)接受價(jià)格，增值稅也不一定能夠全部讓消費(fèi)者承擔(dān)。再者，一些企業(yè)本身處于初創(chuàng)期，銷售尚未進(jìn)入成熟階段，往往進(jìn)項(xiàng)稅額較多，導(dǎo)致進(jìn)項(xiàng)稅額遠(yuǎn)大于銷項(xiàng)稅額，差額形成了留抵稅款，也給企業(yè)不同程度上帶來了資金負(fù)擔(dān)。此外，由于增值稅自身的稅制要素設(shè)計(jì)，準(zhǔn)予進(jìn)入進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣的范圍僅限于有形物化投入，而人力資本成本是無法進(jìn)入抵扣范圍的，這就意味著，一個(gè)產(chǎn)業(yè)越是具備人力資本密集特征，思想和創(chuàng)意成本越高，反而會(huì)影響進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣比重，不利于激發(fā)創(chuàng)新活力。這種情況下，降低增值稅比重能夠有效解決上述問題。

“營(yíng)業(yè)稅改征增值稅”后，增值稅制仍存在稅率檔次多、進(jìn)項(xiàng)稅款留抵等問題，有待于通過深化改革統(tǒng)籌解決。同時(shí)，還要著力轉(zhuǎn)變稅制結(jié)構(gòu)，降低增值稅等間接稅比重，有效激發(fā)市場(chǎng)主體活力。

本輪減稅降費(fèi)精準(zhǔn)施策，增值稅減稅成為政策手段的主要方面，特別是基本稅率下調(diào)3個(gè)百分點(diǎn)，輔之以降低社保繳費(fèi)率等手段，凸現(xiàn)了黨中央和國(guó)務(wù)院深化改革的決心和意志，廣大市場(chǎng)主體和人民群眾倍感振奮，本輪減稅降費(fèi)改革將顯著降低增值稅等流轉(zhuǎn)稅在全部稅收收入的比重，推動(dòng)稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化，為初步構(gòu)建與高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的稅制體系奠定了良好基礎(chǔ)。從世界主要成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體中，流轉(zhuǎn)稅比重大多數(shù)處于較低水平，同時(shí)直接稅比重較高，這里蘊(yùn)含著內(nèi)在必然規(guī)律：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，內(nèi)在要求降低增值稅等流轉(zhuǎn)稅比重。所以說，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷走向成熟、穩(wěn)定，降低增值稅等流轉(zhuǎn)稅比重，是順應(yīng)文明轉(zhuǎn)型和社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的必然要求，將從根本上增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展動(dòng)力和能力。

三、深化改革為不折不扣落實(shí)減稅降費(fèi)創(chuàng)造良好環(huán)境

減稅降費(fèi)是有效穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和培育經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展動(dòng)力的重要手段，我們還需要通過各個(gè)方面的改革，來確保減稅降費(fèi)不折不扣地落地，讓廣大人民群眾和市場(chǎng)主體的獲得感更加強(qiáng)烈。

一是減稅降費(fèi)勢(shì)必會(huì)影響未來一段時(shí)期內(nèi)的財(cái)政收入增長(zhǎng)，在各級(jí)地方支出面臨支出剛性的時(shí)候，地方政府收支缺口加劇，這種情況下，也許會(huì)出現(xiàn)地方政府通過其他類型的渠道來緩解收支缺口帶來的壓力，也不排除有的會(huì)通過增加非稅收入的方式來實(shí)現(xiàn)，因此，對(duì)減稅降費(fèi)的實(shí)施過程，黨中央和國(guó)務(wù)院要加強(qiáng)對(duì)地方政府的督導(dǎo)和檢查，立行立改，確保改革扎實(shí)進(jìn)行、不折不扣。從這個(gè)意義上，轉(zhuǎn)變地方政府的政績(jī)導(dǎo)向，方為治本之策，讓地方政府不再盲目關(guān)注稅收收入增長(zhǎng)率，而是轉(zhuǎn)向更加關(guān)注區(qū)域發(fā)展環(huán)境的完善。

二是減稅降費(fèi)也應(yīng)該及時(shí)反映在減少稅務(wù)機(jī)關(guān)的稅收收入任務(wù)目標(biāo)，稅務(wù)機(jī)關(guān)是具體執(zhí)行減稅降費(fèi)的部門，同步減少稅收收入任務(wù)目標(biāo)，有助于激勵(lì)稅務(wù)機(jī)關(guān)更好地將減稅降費(fèi)政策措施落實(shí)到位。

三是推動(dòng)政府職能優(yōu)化、明晰政府和市場(chǎng)關(guān)系仍然是減稅降費(fèi)后各級(jí)政府需要面臨并著力解決的問題。減稅降費(fèi)后收支壓力的出現(xiàn)和應(yīng)對(duì)，需要政府更好地明晰政府和市場(chǎng)的功能與職能邊界，以減稅降費(fèi)為契機(jī)，在推動(dòng)政府職能優(yōu)化方面再定位、再深化。

（作者：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員、財(cái)稅研究中心副秘書長(zhǎng)）

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