張琦

施工人員在西安市綜合管廊PPP項(xiàng)目昆明路地下綜合管廊電力艙內(nèi)檢查施工進(jìn)度（ 李一博/ 攝）

10世紀(jì)前后，城市在西歐的興起，極大促進(jìn)了生產(chǎn)效率和生活質(zhì)量的提升，被恩格斯稱贊為“城市是中世紀(jì)的花朵”。

事實(shí)上，當(dāng)時(shí)的城市發(fā)展極其緩慢，功能相對(duì)單一，更多體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)職能。而真正意義上的城市，是伴隨著第一次工業(yè)革命和社會(huì)化大生產(chǎn)而逐步形成的。

后來，大量的從繁重勞動(dòng)中解放出來的人力資源和長(zhǎng)期沉淀的資金、技術(shù)等資源要素涌入城市，環(huán)境污染、交通擁堵、資源浪費(fèi)、社會(huì)沖突、發(fā)展失衡等亦成為備受關(guān)注的棘手問題。

如今，我國(guó)的城市發(fā)展也面臨同樣的問題。一些地區(qū)因未能有效統(tǒng)籌、科學(xué)推動(dòng)，出現(xiàn)了資源錯(cuò)配、發(fā)展錯(cuò)位等問題，給新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來了不確定性。

比如，在部分城市，工業(yè)化超前于城鎮(zhèn)化進(jìn)程，出現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施落后、人力資源短缺、公共服務(wù)不足以及生態(tài)環(huán)境污染等問題，導(dǎo)致了“有產(chǎn)業(yè)、無市民，有就業(yè)人口、無城市生活”的局面。

而在一些新興城市和片區(qū)，城鎮(zhèn)化又過度超前于工業(yè)化進(jìn)程，導(dǎo)致了城市空心化。尤其是在一些中西部的三四線城市，由于缺乏產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入與項(xiàng)目支撐，“造城”運(yùn)動(dòng)不但未能帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，反而透支了存量資源，加重了政府債務(wù)。

以政府為主導(dǎo)，以資金、土地及勞動(dòng)力低效率供給為特征的傳統(tǒng)城市開發(fā)治理方式，已難以滿足工業(yè)化與城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展的要求，也不符合現(xiàn)代城市發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)律。

目前來看，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)化和城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的產(chǎn)城融合，是中國(guó)城市未來發(fā)展的關(guān)鍵所在，也是提升資源配置效率、實(shí)現(xiàn)協(xié)同價(jià)值的重要舉措。

2019年2月，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》，提出要鼓勵(lì)社會(huì)資本參與都市圈建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。

引入多元治理工具和社會(huì)各類資本，有利于整合優(yōu)質(zhì)資源，進(jìn)一步提升城市的建設(shè)運(yùn)營(yíng)水平，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段推動(dòng)產(chǎn)業(yè)化和城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展，應(yīng)重點(diǎn)推廣開發(fā)性PPP模式。

根據(jù)中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希給出的定義，開發(fā)性PPP是以實(shí)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，由政府和社會(huì)資本建立長(zhǎng)期合作關(guān)系，提供以產(chǎn)業(yè)開發(fā)為核心的基礎(chǔ)設(shè)施和城市運(yùn)營(yíng)等綜合性服務(wù)，并由社會(huì)資本承擔(dān)主要管理責(zé)任和顯著風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)績(jī)效表現(xiàn)獲取收益的合作模式。

顯然，開發(fā)性PPP不再局限于單一項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)，而是包括整個(gè)區(qū)域的設(shè)計(jì)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、產(chǎn)業(yè)服務(wù)、城市運(yùn)營(yíng)等內(nèi)容，政府委托社會(huì)資本牽頭作為建設(shè)運(yùn)營(yíng)的責(zé)任主體。

一方面，開發(fā)性PPP的本質(zhì)仍是PPP，體現(xiàn)了利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的共治理念和按效付費(fèi)的基本邏輯，即摒棄公共產(chǎn)品和公共服務(wù)由政府大包大攬的傳統(tǒng)觀念，打破市場(chǎng)與政府“楚河漢界、涇渭分明”的二元思維，主張城市是一個(gè)完整的空間組織，應(yīng)類似于企業(yè)等經(jīng)濟(jì)組織，引入科學(xué)治理理念，以優(yōu)化公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，為政府職能轉(zhuǎn)變和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供系統(tǒng)性解決方案。

以固安為例，自2003年運(yùn)用開發(fā)性PPP 模式推動(dòng)產(chǎn)業(yè)新城開發(fā)建設(shè)以來，已從一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的農(nóng)業(yè)縣迅速發(fā)展成為全省領(lǐng)先的工業(yè)強(qiáng)縣。

需要強(qiáng)調(diào)的是，在開發(fā)性PPP模式下，通常約定社會(huì)資本的投資回報(bào)來源于區(qū)域新增財(cái)力的一定比例，既不會(huì)成為政府的剛性支付責(zé)任，又能很好地解決激勵(lì)相容問題。社會(huì)資本提供專業(yè)化服務(wù)并達(dá)到約定的績(jī)效考核要求，才能獲取收益。

政府部門主要扮演“裁判員”“監(jiān)督者”角色，側(cè)重于決策、監(jiān)督、考核等，對(duì)開發(fā)建設(shè)堅(jiān)持“不投資、不負(fù)債、不擔(dān)保、不兜底”原則，這無疑是地方政府在不新增債務(wù)的前提下推動(dòng)大規(guī)模城市開發(fā)的有效途徑。

另一方面，作為傳統(tǒng)PPP模式的升級(jí)版，開發(fā)性PPP的創(chuàng)新性體現(xiàn)為“開發(fā)性”：既包括物理空間的開發(fā)建設(shè)，打造生產(chǎn)、生活載體，又強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)資源的開發(fā)利用，追求高質(zhì)量、全方位的產(chǎn)城融合。

社會(huì)資本除承擔(dān)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)、土地整理、公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等職責(zé)外，還需利用自身在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、資源整合、招商引資等方面的比較優(yōu)勢(shì)，為城市匹配更優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)業(yè)資源，提升區(qū)域的自我造血功能和核心競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，打造“以產(chǎn)促城、以城興產(chǎn)、產(chǎn)城融合”的協(xié)同發(fā)展格局。

目前，運(yùn)用開發(fā)性PPP模式的典型案例包括華夏幸?；鶚I(yè)股份有限公司主導(dǎo)的固安產(chǎn)業(yè)新城項(xiàng)目、中信集團(tuán)主導(dǎo)的汕頭濱海新城項(xiàng)目、中建方程主導(dǎo)的西安徐家灣地區(qū)綜合改造項(xiàng)目，等等。

以固安為例，自2003年運(yùn)用開發(fā)性PPP模式推動(dòng)產(chǎn)業(yè)新城開發(fā)建設(shè)以來，已從一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的農(nóng)業(yè)縣迅速發(fā)展成為全省領(lǐng)先的工業(yè)強(qiáng)縣。

全縣2018年實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值250億元、一般公共預(yù)算收入45.6億元，分別是2002年的7.2倍和76倍，尤其是后者，顯著高于周邊城市的一般公共預(yù)算收入增長(zhǎng)幅度。

固安產(chǎn)業(yè)新城已先后入駐企業(yè)500多家，簽約投資額累計(jì)近1400億元，建設(shè)了“十通一平”設(shè)施以及醫(yī)院、學(xué)校、商業(yè)中心和湖景公園等城市配套，引進(jìn)發(fā)展了新型顯示、航空航天、生物醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)集群，就業(yè)人口較2002年增長(zhǎng)近10倍，并躋身“中國(guó)十大最具投資價(jià)值開發(fā)區(qū)”，成為“2011最具影響力產(chǎn)業(yè)新區(qū)城市”。

實(shí)踐證明，開發(fā)性PPP憑借其多元共治理念和產(chǎn)城融合策略，能有力推動(dòng)以城市為典型的區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

固安與周邊城市一般公共預(yù)算收入漲幅對(duì)比（單位：萬元）

來源：中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫 制圖/開開