王永明

(中共中央黨校(國家行政學(xué)院)，北京 100089)

0 引言

應(yīng)急演練是政府、企業(yè)等主體檢驗應(yīng)急預(yù)案、完善應(yīng)急準(zhǔn)備、磨合應(yīng)急機(jī)制的重要手段，是各類主體提升自身應(yīng)急準(zhǔn)備能力的重要抓手與策略[1-2]?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》和《安全生產(chǎn)法》等法律法規(guī)明確提出各級地方政府和生產(chǎn)經(jīng)營單位要定期開展演練，并且對應(yīng)急演練的頻次提出了具體的要求。

突發(fā)事件應(yīng)急決策模擬演練，是指參演人員利用地圖、視頻會議等輔助手段，針對預(yù)設(shè)災(zāi)害情景，開展討論、研判、決策、處置和溝通的演練形式，是典型的桌面演練。這種演練形式可以使相關(guān)人員本色出演并沉浸災(zāi)情，進(jìn)而掌握應(yīng)急預(yù)案中所規(guī)定的職責(zé)和程序，提高參演人員的決策研判能力、指揮調(diào)度能力和協(xié)同配合能力。突發(fā)事件應(yīng)急決策模擬演練的策劃與組織是一項系統(tǒng)性的工作，需要系統(tǒng)性的理論框架進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范。

突發(fā)事件應(yīng)急決策模擬演練的設(shè)計和開發(fā)，可以分解為“演練內(nèi)容”的設(shè)計和“組織形式”的開發(fā)2個方面。演練內(nèi)容包括演練目標(biāo)、演練主題、演練情景、演練任務(wù)和目標(biāo)能力；組織形式包括演練流程設(shè)計、任務(wù)導(dǎo)入形式、決策方案輸出和信息技術(shù)支持，如圖1所示。

圖1 突發(fā)事件應(yīng)急決策模擬演練設(shè)計理論框架Fig.1 Theoretical framework of simulation drill design on emergency decision-making of emergencies

1 突發(fā)事件應(yīng)急決策模擬演練內(nèi)容設(shè)計

1.1 主題與目標(biāo)設(shè)計

應(yīng)急演練的目標(biāo)是既有應(yīng)急體系的評估和應(yīng)急能力的建設(shè)，具體可以分解為應(yīng)急預(yù)案(體系)的檢驗、應(yīng)急響應(yīng)能力(災(zāi)情研判能力、決策分析能力、指揮協(xié)調(diào)能力、應(yīng)急聯(lián)動能力)的評估、協(xié)同機(jī)制的檢驗等。演練主體在演練規(guī)劃設(shè)計前，需要明確本次演練的有限目標(biāo)。

在確定演練目標(biāo)的基礎(chǔ)上，確定演練主題，演練主題一般圍繞演練主體(地方政府部門或者企事業(yè)單位)主要風(fēng)險開展設(shè)計，大致可以分為2類風(fēng)險，一類是演練主體的業(yè)務(wù)風(fēng)險，例如中石油的油氣長輸管線風(fēng)險、中石化的原油煉制風(fēng)險、中海油的海上平臺作業(yè)風(fēng)險；另一類是演練主體的背景風(fēng)險，例如東部沿海的石油煉制企業(yè)開展的強(qiáng)臺風(fēng)沖擊應(yīng)急處置模擬演練、某海外中資企業(yè)開展的社會動蕩沖擊應(yīng)急處置模擬演練。風(fēng)險分析是確定演練目標(biāo)的基礎(chǔ)工作，例如：德國從2012年開始設(shè)計組織跨州演練，大約每2 a 1次，每次演練之前有風(fēng)險分析團(tuán)隊預(yù)測德國未來的戰(zhàn)略級風(fēng)險，進(jìn)而明確演練主題[3]。

在確定演練主題之后，需要開展系統(tǒng)性的情景構(gòu)建工作，情景構(gòu)建工作大致可以劃分為情景開發(fā)、任務(wù)梳理、能力評估(建設(shè))3個主要環(huán)節(jié)[4-9]。

1.2 演練情景開發(fā)

情景開發(fā)也可以稱之為情景分析。依據(jù)風(fēng)險主題，遵循“底線思維”的原則開發(fā)情景，是演練設(shè)計中最核心環(huán)節(jié)。情景開發(fā)的支撐素材包括2類。

1)行業(yè)典型案例。例如在東部某化工園區(qū)情景構(gòu)建項目中，參考了國內(nèi)“南京7·28丙烯管線爆炸事故”、“蘭州1·7儲油罐區(qū)爆炸事故”、“大連7·16儲油罐區(qū)起火爆炸事故”等典型行業(yè)事故的規(guī)律與特點；在某特大城市大面積停電情景構(gòu)建中，參考了“美加大停電”、“意大利大停電”、“北京1·19大停電”、“廣州10·4大停電”、“海南島威馬遜臺風(fēng)大停電”等典型事件的規(guī)律與特點。

2)主體未遂事件。情景開發(fā)的另一類支撐素材是演練主體本身與設(shè)定風(fēng)險相關(guān)的未遂事件。以生產(chǎn)安全事故為例，未遂事件是指未發(fā)生或接近發(fā)生嚴(yán)重后果的事件，未遂事件是了解系統(tǒng)缺陷的重要窗口[6]，基于底線思維對未遂事件開展因果分析，可以刻畫與勾勒事件的最壞走向。

在分析典型案例和未遂事件的基礎(chǔ)上，情景開發(fā)遵循以下3個目標(biāo)：①情景要凸顯演練主體的自身背景特點，將典型案例中的共性規(guī)律與演練主體的個性特點相融合；②情景盡量表征突發(fā)事件的完整生命周期：潛伏期、爆發(fā)期、持續(xù)期和消退期；③分析情景對演練主體的沖擊模式，例如重要業(yè)務(wù)的連續(xù)性管理和重要崗位的脆弱性分析。

1.3 演練任務(wù)設(shè)置

在情景開發(fā)的基礎(chǔ)上，可以梳理演練主體的應(yīng)急任務(wù)清單，對應(yīng)突發(fā)事件的潛伏期、爆發(fā)期、持續(xù)期和消退期，可以梳理預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)和恢復(fù)重建4個領(lǐng)域的應(yīng)急任務(wù)清單。圖2為生產(chǎn)安全事故應(yīng)急任務(wù)清單樣例。

演練任務(wù)與演練目標(biāo)緊密相關(guān)，依據(jù)有限的演練目標(biāo)確定有限的應(yīng)急演練任務(wù)。演練任務(wù)設(shè)置過程中，可以依據(jù)任務(wù)責(zé)任主體(企業(yè)、地方部門、社會組織)篩選應(yīng)急演練任務(wù)。

從實踐角度分析，應(yīng)急演練任務(wù)可以分為單一主體決策任務(wù)和多主體協(xié)同決策任務(wù)(即需要多方主體協(xié)同配合才能完成的任務(wù))。其中，多主體協(xié)同任務(wù)是我國應(yīng)急處置過程中的薄弱環(huán)節(jié)，也是應(yīng)急決策模擬演練中最有價值的演練任務(wù)，可以在演練過程中實現(xiàn)相關(guān)方的風(fēng)險溝通，應(yīng)對我國當(dāng)前階段“風(fēng)險溝通缺位、戰(zhàn)時危機(jī)溝通失靈”的問題。應(yīng)急信息報送、聯(lián)合研判、危險源周邊公眾保護(hù)(疏散或避難)和生產(chǎn)生活恢復(fù)等任務(wù)都屬于協(xié)同任務(wù)。此外，實戰(zhàn)演練中還涉及到考核隊伍技戰(zhàn)術(shù)磨合等具體任務(wù)，本文在此不進(jìn)行展開。

1.4 目標(biāo)能力規(guī)劃

應(yīng)急決策模擬演練可以實現(xiàn)2類能力的提升：參演人員的個體能力、演練主體的系統(tǒng)能力。

圖2 生產(chǎn)安全事故應(yīng)急任務(wù)清單Fig.2 List of emergency tasks for work safety accidents

1)參演人員個體能力?；趹?yīng)急決策模擬演練可以實現(xiàn)參演人員“點”、“線”、“面”3類能力的提升。首先，“點”是指決策能力，在應(yīng)急處置過程中，會遭遇若干決策困境(左右為難)任務(wù)，例如地震背景下，有限的消防隊伍是投入“?；肥鹿省碧幹?，還是投入到“坍塌建筑埋壓”處置？需要參演人員研判、分析、取舍，基于演練和反思，使參演人員掌握決策邏輯；其次，“線”是指處置流程，例如預(yù)警信息發(fā)布流程、應(yīng)急信息報送流程、應(yīng)急響應(yīng)終止流程，通過演練使參演人員掌握和了解法定程序；最后，“面”是指應(yīng)急部署，例如響應(yīng)初期的工作部署、恢復(fù)重建的工作部署，通過演練了解不同階段應(yīng)急處置工作的系統(tǒng)性與全局性。

2)演練主體的系統(tǒng)能力。首先，應(yīng)急決策演練可以對應(yīng)急預(yù)案中規(guī)定的原則、體系、職責(zé)、程序和機(jī)制進(jìn)行評估，可以對相關(guān)預(yù)案(例如企業(yè)應(yīng)急預(yù)案與地方政府部門應(yīng)急預(yù)案)的銜接性、整體性進(jìn)行評估，實現(xiàn)預(yù)案和預(yù)案體系的優(yōu)化；其次，應(yīng)急決策模擬演練使相關(guān)方圍繞“具體風(fēng)險”開展溝通，可以推動相關(guān)方的協(xié)作機(jī)制與聯(lián)動機(jī)制建設(shè)；最后，應(yīng)急決策模擬演練可以實現(xiàn)對既有應(yīng)急資源的摸底與排查。

應(yīng)急決策模擬演練設(shè)計，需要明確此次演練的能力建設(shè)方向，有的放矢，規(guī)劃設(shè)計“點”“線”“面”相關(guān)任務(wù)；提前梳理相關(guān)應(yīng)急預(yù)案，調(diào)研既有體系的物資和隊伍布局情況，為演練開展資料準(zhǔn)備。

2 突發(fā)事件應(yīng)急決策模擬演練形式開發(fā)

演練形式是演練內(nèi)容的呈現(xiàn)方式，具體包括演練流程控制、情景與任務(wù)導(dǎo)入、演練成果輸出和信息化平臺支撐。

2.1 演練控制流程設(shè)計

應(yīng)急決策模擬演練，不是復(fù)盤某個災(zāi)害情景，而是在完整的災(zāi)害情景中截取典型片段，賦予災(zāi)情信息，由參演人員沉浸當(dāng)前情景、完成指定任務(wù)的過程。

事發(fā)初期、綜合響應(yīng)階段和善后恢復(fù)階段是突發(fā)事件生命周期中最典型的3個場景，即應(yīng)急決策模擬演練中最常用的3個情景片段，可以承載不同特點的應(yīng)急處置任務(wù)，如表1所示。

表1 應(yīng)急決策模擬演練常用情景片段的特點及關(guān)聯(lián)任務(wù)Table 1 Characteristics and related tasks of common scenario fragments in simulation drill of emergency decision-making

參演人員對前置任務(wù)的處置方案，會影響后繼信息和后繼任務(wù)，進(jìn)而推進(jìn)災(zāi)害情景的演化發(fā)展。以表1中3個情景階段的任務(wù)為例，如果第1階段搭建的組織架構(gòu)不完整，會導(dǎo)致第2階段的體系運(yùn)作不暢，影響處置效率；如果第2階段媒體溝通不到位，會直接影響第3階段的形象修復(fù)。這是災(zāi)害規(guī)律與處置方案雙向驅(qū)動的演練流程控制，如圖3所示。

圖3 災(zāi)害規(guī)律與處置方案雙向驅(qū)動的演練流程控制模型Fig.3 Control model of drill procedure by two-way driving of disaster laws and disposal scheme

2.2 任務(wù)導(dǎo)入與方案輸出

從控制工程角度來看，任何一個系統(tǒng)都應(yīng)該有輸入(in)和輸出(out)。對于應(yīng)急決策模擬演練系統(tǒng)來講，其輸入是“任務(wù)”，輸出是“方案”，應(yīng)急決策模擬演練的帶入感很大程度取決于輸入和輸出的形式多樣化，具體任務(wù)導(dǎo)入和處置方案輸出形式參見表2所示。

表2 應(yīng)急決策模擬演練任務(wù)導(dǎo)入與方案輸出形式Table 2 Forms of tasks import and scheme output in simulation drill of emergency decision-making

應(yīng)急處置方案是演練評估的核心內(nèi)容，從上述方案中分析其處置原則、報告流程、決策邏輯等要素，是評估的重要對象，在評估中反思問題和提升能力。

2.3 信息與技術(shù)平臺支撐

依靠現(xiàn)代化信息技術(shù)，可以承載和輸出演練場景；基于相關(guān)邏輯模型實現(xiàn)處置方案對后繼情景的調(diào)整；基于相關(guān)模擬手段實現(xiàn)應(yīng)急任務(wù)的導(dǎo)入，且基于評估模型實現(xiàn)對處置方案的快速評估和二次導(dǎo)入。實現(xiàn)上述功能的信息技術(shù)平臺，可以有效提升應(yīng)急決策模擬演練效率[11-12]。

3 有關(guān)應(yīng)急決策模擬演練的幾組關(guān)系

在應(yīng)急決策模擬演練的規(guī)劃與設(shè)計過程中，幾組概念關(guān)系有必要厘清和明晰：“情景構(gòu)建與應(yīng)急演練”、“應(yīng)急預(yù)案與應(yīng)急演練”、“演練內(nèi)容與演練形式”、“演練中的‘演’與‘練’”。

3.1 情景構(gòu)建與應(yīng)急演練

情景構(gòu)建是支撐應(yīng)急準(zhǔn)備的重要方法，是圍繞風(fēng)險勾勒假想敵，基于底線思維研究戰(zhàn)略風(fēng)險的基本規(guī)律和最壞結(jié)局的方法策略[7-9]。情景構(gòu)建是預(yù)案體系優(yōu)化、應(yīng)急演練設(shè)計、編制應(yīng)急規(guī)劃的重要支撐方法。例如前面所述，情景構(gòu)建可以為應(yīng)急演練提供豐富的“背景”素材，從中截取演練所需的情景片段；此外，情景構(gòu)建為應(yīng)急演練提供大量任務(wù)清單，可以從中遴選合適的演練任務(wù)；最后，情景構(gòu)建對既有體系的應(yīng)急能力開展了調(diào)研和評估，為應(yīng)急演練提供了既有能力概況。

情景構(gòu)建過程中，需要相關(guān)方共同參與，在分析風(fēng)險的基礎(chǔ)上圍繞不同階段的具體任務(wù)開展研討，明確任務(wù)的歸屬和應(yīng)對策略，這種形式類似于研討式桌面演練。因此，情景構(gòu)建過程本身又是由大量桌面推演所組成的。

因此，兩者的關(guān)系是，情景構(gòu)建是應(yīng)急準(zhǔn)備總體工作的重要抓手，其中對應(yīng)急演練的支撐是重要組成部分；而情景構(gòu)建的過程中又需要桌面推演這種形式給予支撐。

3.2 應(yīng)急預(yù)案與應(yīng)急演練

應(yīng)急預(yù)案是制定主體為了最大程度減少突發(fā)事件及其造成的損害而預(yù)先制定的工作方案，具體包括風(fēng)險分析、處置原則、組織體系、運(yùn)行機(jī)制、事件分級標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)警分級、信息報告、應(yīng)急處置措施、應(yīng)急保障措施等內(nèi)容。應(yīng)急預(yù)案應(yīng)該突出客觀性、標(biāo)準(zhǔn)化和指導(dǎo)性等特點。

應(yīng)急預(yù)案與應(yīng)急決策模擬演練的關(guān)系包括以下3個方面。

1)應(yīng)急預(yù)案(應(yīng)急預(yù)案體系)為應(yīng)急決策模擬演練設(shè)計提供了部分依據(jù)，主要是關(guān)于災(zāi)害的客觀風(fēng)險分析。但是，演練情景的設(shè)計過程中應(yīng)該有意識地突破應(yīng)急預(yù)案制定主體帶來的局限性，而突出災(zāi)害的客觀規(guī)律與全局特點。

2)應(yīng)急決策模擬演練是重點學(xué)習(xí)應(yīng)急預(yù)案的過程，主要包括應(yīng)急預(yù)案中的事件分級標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)警分級標(biāo)準(zhǔn)、信息報告程序等標(biāo)準(zhǔn)化內(nèi)容，這部分內(nèi)容往往是預(yù)案遵循相關(guān)法律法規(guī)或上級預(yù)案要求做出的安排。

3)應(yīng)急決策模擬演練是檢驗和評估應(yīng)急預(yù)案的過程，因此，應(yīng)急決策模擬演練設(shè)計中，應(yīng)急任務(wù)的設(shè)置應(yīng)該具備一定的指向性，例如組織體系、運(yùn)行機(jī)制、處置措施和保障措施等，也應(yīng)該有意識地分析應(yīng)急預(yù)案體系的系統(tǒng)性和完整性。參演人員在依據(jù)預(yù)案參演的過程中，可以檢驗評估上述內(nèi)容與客觀需求之間的差距，可以檢驗評估相關(guān)預(yù)案之間的銜接性。

3.3 演練內(nèi)容與演練形式

演練內(nèi)容(目的、主題、任務(wù)、能力)是應(yīng)急演練的靈魂，而組織形式是承載演練內(nèi)容的載體，兩者可以概括為“練什么”和“怎么練”的問題。

應(yīng)急演練本身就是一種能力練習(xí)方式，練習(xí)的目的是能力提升，因此應(yīng)該聚焦可以引導(dǎo)和啟發(fā)能力的主題，使其圍繞演練主體的核心風(fēng)險開展。此外，在明確主題的前提下，分解和設(shè)定具體演練任務(wù)，使參演人員在完成指定任務(wù)的過程中提升特定能力，例如決策能力、溝通能力等。但是，應(yīng)急演練是一種特殊形式的練習(xí)方式，這種特殊性就體現(xiàn)在其形式的多樣性上。不同于課程講授和會議研討，參演人員在演練中基于行為動作來表現(xiàn)和提升能力，演練形式是引導(dǎo)參演人員深入地“沉浸”情景、基于行為開展應(yīng)急響應(yīng)的必要條件。

綜上所述，詳實的演練內(nèi)容是實現(xiàn)演練目標(biāo)的核心要素，豐富的演練組織形式是對演練內(nèi)容的服務(wù)和支撐，使演練內(nèi)容升華，是應(yīng)急演練中必不可少的條件。

3.4 演練中“演”與“練”

國內(nèi)很多地方在推行雙盲演練和無腳本演練，引發(fā)了關(guān)于演練中“演”與“練”二者關(guān)系的思考。實際上，在我國當(dāng)前階段的應(yīng)急決策模擬演練中，依然應(yīng)該是“演”與“練”二者的有機(jī)組合，這一點不同于美國、德國等國家。

無論是美國的NIMS系統(tǒng)、ICS系統(tǒng)，還是德國的6S體系，都對應(yīng)急組織架構(gòu)和交互溝通模式有標(biāo)準(zhǔn)化的約束[13-15]，此外，他們有通用任務(wù)清單、目標(biāo)能力清單，這些標(biāo)準(zhǔn)化框架性工具可以有效保障實戰(zhàn)或者演練不會“走形”。我國現(xiàn)階段在上述領(lǐng)域存在結(jié)構(gòu)性缺失，對應(yīng)急處置、危機(jī)溝通等工作概念性要求較多，而實操性指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)較少，且各地之間的標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異。在上述背景下，我國應(yīng)急決策模擬演練中應(yīng)該是“演”和“練”并重，在“演”的過程中穿插“練”的環(huán)節(jié)。

“演”的儀式感強(qiáng)，可以讓學(xué)員對一些知識性的東西記憶深刻。因此，針對標(biāo)準(zhǔn)化、框架性的任務(wù),需要“演”的成分多一些、“練”的成分少一些。值得注意的是，“演”并非傳統(tǒng)的讀腳本，而是在演練的準(zhǔn)備階段或者導(dǎo)學(xué)階段告知參演人員演練的知識要點，讓參演人員在演練過程中將知識要點轉(zhuǎn)換為行為動作。在演練進(jìn)程中，可以視情況拋出隨機(jī)性任務(wù)，考驗學(xué)員處理問題的前瞻性、全局性和果斷性，這是“練”的過程。

因此二者的關(guān)系是，“演”與“練”結(jié)合、以“演”帶“練”，通過“演”實現(xiàn)對應(yīng)急處置框架結(jié)構(gòu)的認(rèn)知和了解，通過“練”實現(xiàn)參演人員應(yīng)急研判、分析和決策能力的提升。

4 結(jié)論

1)應(yīng)急決策模擬演練是演練“內(nèi)容”與演練“形式”的有機(jī)統(tǒng)一，應(yīng)急決策模擬演練的規(guī)劃包括演練“內(nèi)容”的設(shè)計和演練“形式”的開發(fā)2部分。

2)應(yīng)急演練“內(nèi)容”的設(shè)計包括情景開發(fā)、任務(wù)設(shè)置和目標(biāo)能力 3部分，情景構(gòu)建是應(yīng)急演練“內(nèi)容”設(shè)計的重要技術(shù)支撐。情景開發(fā)的支撐素材是行業(yè)典型案例和主體本身的未遂事件；任務(wù)設(shè)置時需要重點關(guān)注多主體協(xié)同任務(wù)；目標(biāo)能力可以分為“點”、“線”、“面”3類能力進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。

3)應(yīng)急演練“形式”的開發(fā)包括演練控制流程設(shè)計、任務(wù)導(dǎo)入與方案輸出、信息與技術(shù)平臺支撐3部分。應(yīng)急決策模擬演練應(yīng)該遵循災(zāi)害規(guī)律與處置方案雙向驅(qū)動的演練控制流程；多樣性的任務(wù)導(dǎo)入與方案輸出可以豐富演練形式；信息技術(shù)系統(tǒng)是保障應(yīng)急決策模擬演練的必要手段。

4)應(yīng)急決策模擬演練的規(guī)劃需要注重“情景構(gòu)建與應(yīng)急演練的關(guān)系”、“應(yīng)急預(yù)案與應(yīng)急演練的關(guān)系”、“演練內(nèi)容與演練形式的關(guān)系”、“演練中‘演’與‘練’的關(guān)系”。