倪紅日

摘? 要：本文從理論上簡要分析了養(yǎng)老服務業(yè)的準公共品性質。政府與市場混合配置養(yǎng)老服務業(yè)資源是各國實踐中的多數選擇。中國已經建立起的三支柱養(yǎng)老服務業(yè)體制框架，財稅政策采取財政預算撥款補充社會基本養(yǎng)老保險基金、稅收優(yōu)惠政策支持和引導社會資本投資和運營、鼓勵企業(yè)補充養(yǎng)老和商業(yè)保險、政府購買服務等方式，形成政府主導、社會為主體的養(yǎng)老服務業(yè)制度框架。這種制度框架仍處于完善和建設過程中，存在政府與市場合理配置以提高效率，高端和中、低端養(yǎng)老服務供求不平衡的結構性問題以及養(yǎng)老服務保障水平差距較大，醫(yī)養(yǎng)結合資源短板等問題，需要今后不斷加強財稅政策的引導。

關鍵詞：養(yǎng)老服務? ?財稅政策

按照全球養(yǎng)老研究中心（OLDAGE）提出的概念，養(yǎng)老產業(yè)主要指為個體提供生命保障相關產業(yè)。養(yǎng)老產業(yè)不能簡單歸類于某一產業(yè)，而是涵蓋了第一、二、三產業(yè)、集合了生產、經營、服務為一體的產業(yè)聚集體系。本文認為，養(yǎng)老產業(yè)范圍寬廣，可以分為直接與養(yǎng)老服務相關的產業(yè)和產品，比如養(yǎng)老院等基礎設施、養(yǎng)老醫(yī)療設施等，也有間接與養(yǎng)老服務相關的產業(yè)和產品，比如生產老年人使用的各類衣、食、行等產品和相關產業(yè)等。本文所討論的問題主要聚集于直接養(yǎng)老服務業(yè)。

一、理論探討：養(yǎng)老服務業(yè)的產品屬性

養(yǎng)老服務業(yè)的產品屬性決定了其供給方式。養(yǎng)老服務業(yè)是公共品，就應該由政府提供這種服務，如果是私人品，就應該由市場提供這種服務。

美國著名的公共經濟學家詹姆斯.M.布坎南的著作《公共物品的需求與供給》的第一章開始就指出：“人們觀察到有些物品和服務是通過市場制度實現需求與供給的，而另一些物品與服務則通過政治制度實現需求與供給，前者被稱為私人物品，后者則稱為公共物品。”但是，在第四章中布坎南又指出了這種定義的理論與現實的不一致性和矛盾：“這個定義具有高度的限定性，現代公共物品理論因此而遭受批評不足為奇。嚴格說來，沒有哪種物品或服務在真正的描述性意義上符合這一極端定義?，F實財政制度中由公共融資的物品和服務，絕少表現出這里的純公共性。甚至最能體現純公共性的經典案例—國防—也不例外，仔細思量就會發(fā)現，通常它與嚴格的純公共物品假設并不吻合。很明顯，如果根據來自現實世界的觀察與這種純公共性假設是否一致來判定公共物品理論成立與否，整個理論將受到嚴重制約?！痹诒緯牡诰耪?，布坎南提出了公共物品的可分性譜系，即在公共品與私人品之間，存在著大量的準公共品和準私人品。 但遺憾的是，布坎南沒能將可分性譜系進行深入研究。

養(yǎng)老服務業(yè)既不是純粹的公共品，也不是完全的私人品，而是典型的準公共品。準公共品是指這樣一類產品，它們兼有私人品和公共品的特性，是私人品和公共品特性的混合品。所謂具有公共品的特性是因為這類產品部分是在政府直接參與下實現供給的，因為市場機制不完全適宜提供這類產品。準公共品具有一定限度的非排他性，但也具有一定程度的排他性。在現代經濟中，這類準公共品的范圍超過了公共品。比如，教育領域中的中高等教育;醫(yī)療衛(wèi)生領域中的除公共衛(wèi)生外的醫(yī)療服務;基礎設施領域中的除軍事設施外的所有民用設施;社會福利中養(yǎng)老和社會救濟等等。這些準公共品都有一定程度的排他性，但是又都不適宜完全由市場機制進行配置，是由多種方式的政府與市場進行的混合配置。

對私人產品和市場機制的研究和分析，是傳統(tǒng)古典經濟學和新古典經濟學的主要對象。遺憾地是，對于準公共產品的研究，以及混合經濟機制的分析，是經濟學的短板。

盡管絕大多數經濟學家都認為，現代經濟是一種混合經濟，混合經濟概念的出現和使用，在近、現代經濟學中的多位獲得諾貝爾經濟學獎的經濟學家著作中提出并且使用，比如薩繆爾森、斯蒂格里茨等。在各國的實踐中，政府與市場混合、共同提供準公共品，有各種做法和配置方式;但是，對于準公共品如何進行政府和市場的混合配置，在經濟學理論上的研究還很不夠。

對于養(yǎng)老服務業(yè)的供給，采取政府和市場混合的方式，可能是多數國家的共性選擇。需要進一步研究的是，什么樣的政府和市場混合配置方式比較有效率，而且能夠在日益老齡化的社會中達到供給和需求的平衡，是經濟學理論需要繼續(xù)研究的新問題。

二、中國養(yǎng)老體制的回顧與現行養(yǎng)老服務供給方式

中國計劃經濟的20年和改革開放的40年，養(yǎng)老服務經歷了大致3個階段的變化（見圖1）。

第一階段：計劃經濟時期實行企業(yè)（單位）養(yǎng)老制度

計劃經濟中，國有和集體兩種公有制企業(yè)占主體，政府指令性計劃在資源配置中起決定性作用。政府和企業(yè)是一體化的上下級關系，養(yǎng)老服務是企業(yè)自己承擔的。在企業(yè)財務中，養(yǎng)老金作為企業(yè)的營業(yè)外支出列支，企業(yè)盈利向政府上繳利潤;企業(yè)虧損由政府財政予以補貼。

第二階段：改革開放初期企業(yè)（單位）養(yǎng)老模式向社會化養(yǎng)老轉變

在改革開放以后，政府與企業(yè)的關系發(fā)生重大變革。計劃經濟向社會主義市場經濟轉變，作為市場化的主體—企業(yè)，逐漸脫離政府的直接控制。一方面，多種所有制形式發(fā)展起來，公有制企業(yè)逐漸由經濟主體轉變?yōu)榻洕闹鲗?另一方面公有制企業(yè)通過股份制改造，成為多元經濟主體。在這樣的背景下，養(yǎng)老服務必然從企業(yè)（單位）剝離出來，逐漸轉為社會化養(yǎng)老。養(yǎng)老金的籌集和供給采取了企業(yè)和個人繳納，政府建立社會保障部門通過社會統(tǒng)籌進行支出分配。

第三階段：建立社會養(yǎng)老保障三支柱

借鑒世界上各個國家的經驗和教訓，在整個經濟體制改革過程中，中國將養(yǎng)老服務體制改革目標確定為三支柱模式：第一支柱是社會基本養(yǎng)老保險。由政府財政和相關專門機構通過稅收和?？顚Ｓ玫纳鐣B(yǎng)老保險繳費籌集資金，通過社會統(tǒng)籌方式，按照確定標準（現在還處于各個地方政府統(tǒng)籌階段，各個地方的標準不一樣）分配養(yǎng)老金。

第二支柱是個人賬戶，由企業(yè)年金和職業(yè)年金構成，第二支柱是第一支柱的補充養(yǎng)老金，由企業(yè)或者單位繳納，計入個人賬戶。由于各個企業(yè)和單位繳納的養(yǎng)老金數量有差別，所以這部分養(yǎng)老金支付也形成了養(yǎng)老金支出的差距。第三支柱是商業(yè)養(yǎng)老保險，基本上由個人進行投保，完全是一種商業(yè)化市場運作。

養(yǎng)老保險三支柱模式，體現了在養(yǎng)老服務的資金籌集和供給上的政府與市場混合機制。第一支柱是政府責任，政府承擔養(yǎng)老的兜底和基本保障;第二支柱是企業(yè)化運作，有部分市場化機制發(fā)揮作用;第三支柱是完全市場化機制，由個人進行選擇和資金配置。但值得說明地是，在第二、三支柱上，政府也在使用財稅政策進行鼓勵和引導。

三、改革開放以來養(yǎng)老服務的財稅政策

改革開放以來，財稅政策在養(yǎng)老服務方面逐步形成以下四種方式的支持。（見圖2）

政府除了建立專款專用的社會養(yǎng)老保險繳費制度外，還使用4種政策方式支持養(yǎng)老服務業(yè)。

（一）財政預算內支出撥款，補充社會基本養(yǎng)老保險基金

通過政府財政預算收入補充社會基本養(yǎng)老保險基金，是養(yǎng)老保險基金收入的重要來源之一。近年來，這項財政補貼社會養(yǎng)老保險基金的收入不斷擴大。（詳見表1）

（二）運用稅收優(yōu)惠政策鼓勵和引導企業(yè)和個人商業(yè)養(yǎng)老保險投資

以上兩種方式構成社會養(yǎng)老保障三支柱的財稅政策（詳見圖3）

稅收優(yōu)惠政策主要用于第二、三支柱，2014年1月1日開始實施對繳納企業(yè)年金和職業(yè)年金實行個人所得稅遞延納稅政策，即企業(yè)和事業(yè)單位在年金繳費環(huán)節(jié)和年金基金投資收益環(huán)節(jié)暫不征收個人所得稅，將納稅義務遞延到個人實際領取年金的環(huán)節(jié)。2018年5月1日，個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險在上海、福建（廈門）、蘇州工業(yè)園區(qū)三個區(qū)域開始試點。這種稅收優(yōu)惠政策是投保商業(yè)養(yǎng)老保險時可在個人所得稅前列支保費，免繳個人所得稅，在個人領取保險金時再繳納個人所得稅。

總之，實施這種遞延納稅政策，目的是鼓勵企業(yè)和個人進行補充養(yǎng)老保險的資金投入。到目前為止，第一支柱的社會基本養(yǎng)老保險仍然是中國養(yǎng)老服務體制中的基礎和主干;第二支柱的參保率大體在9%-10%;第三支柱僅在1%或2%以下。

（三）政府購買社會養(yǎng)老服務

由民營機構提供社區(qū)的養(yǎng)老服務項目，比如幫助居家老人照料日常生活、清潔衛(wèi)生等服務，由政府公共開支買單。這種養(yǎng)老服務主要由政府基層社區(qū)來提供。

（四）養(yǎng)老服務設施投資與運營：政府與社會資本合作

2013年以來，在養(yǎng)老服務設施建設和運營方面，政府出臺了一系列行政文件，鼓勵和引導民營資本進入養(yǎng)老服務設施建設和運營，同時配套了相關的財稅優(yōu)惠政策（詳見表2）

綜上所述，中國在發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)方面已經建立起了政府為主導、社會為主體的支持養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的政策體系。經過近年來的努力，全社會已經形成了養(yǎng)老服務業(yè)快速發(fā)展、遍地開花的局面。

四、當前養(yǎng)老服務存在的主要問題

（一）中國養(yǎng)老保險體制三支柱之間的搭配比例需要優(yōu)化

中國已經建立起的三支柱養(yǎng)老保險體制框架，是政府主導的社會基本保障與企業(yè)、個人商業(yè)化保障相結合的制度，這體現了準公共品供給的政府與市場相結合、混合配置的特點。整個改革的大方向是正確的。問題的關鍵是，政府對養(yǎng)老服務業(yè)投入的資金、社會基本養(yǎng)老保險的資金與商業(yè)化的補充養(yǎng)老保險資金之間的規(guī)模搭配，什么樣的比例是最佳的？最佳標準應該重點考慮效率和社會安全之間的平衡。這在經濟理論上并沒有現成的答案，也沒有現成的國際經驗作為中國的借鑒，需要通過改革的實踐進行探索。過度地依賴政府資金，不僅可能產生財政不可持續(xù)問題，而且容易導致“福利陷阱”等一系列社會弊端;過度依賴商業(yè)化保險，又可能會使養(yǎng)老服務水平差距過大。因此，需要找到三支柱之間養(yǎng)老服務保障搭配的平衡點。

（二）養(yǎng)老保障水平差距依然過大

從目前中國來看，城鄉(xiāng)居民之間、地區(qū)之間、城鎮(zhèn)職工各個行業(yè)之間，養(yǎng)老保障水平差距還比較大。從制度設計上，城鄉(xiāng)之間還存在二元結構。地區(qū)之間，由于還沒有實現社會養(yǎng)老基本保險的全國統(tǒng)籌，一些經濟發(fā)達地區(qū)實現了省級統(tǒng)籌，一些經濟欠發(fā)達地區(qū)還只是實現了市級或者縣級統(tǒng)籌，各個地區(qū)經濟發(fā)展水平不同，決定了地區(qū)之間社會養(yǎng)老保險水平參差不齊。2019年5月1日開始實行的社會保障降低費率的政策綜合方案中，要求逐步統(tǒng)一全國的社會保險繳費費率為16%。繳費率高的地區(qū)降低費率，繳費率低的地區(qū)逐步向16%過渡。同時調整社保繳費基數，加快推進養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，提高養(yǎng)老保險基金中央調劑比例，以及穩(wěn)步推進社保費征收體制改革。這個綜合方案在降低社會保險繳費的同時，旨在提高全國社會保險統(tǒng)籌水平的均衡性。

（三）養(yǎng)老設施結構不合理

高端養(yǎng)老設施和產品做的相對比較活躍，各類金融機構投資大，數量規(guī)模供給可能會超過社會需求。另一方面，中、低端養(yǎng)老設施供不應求。社會資本投資和運營的主要領域在高端和少部分中端養(yǎng)老服務設施，比如泰康保險建設和運營的養(yǎng)老機構，基本是高端養(yǎng)老機構。這類養(yǎng)老設施的建設需要警惕投資的過剩。部分中端，尤其是收費不高，且服務比較好的中低端養(yǎng)老設施機構供不應求。

（四）醫(yī)養(yǎng)結合模式中的醫(yī)療資源供給滯后，尤其是護理人員短缺

受整個醫(yī)療衛(wèi)生供給不足，結構不合理的影響，養(yǎng)老服務中的醫(yī)養(yǎng)結合建設還僅僅處于起步階段，需要政府有關部門根據實踐創(chuàng)造的有益經驗，進行總結和推廣。

80歲以上老人的醫(yī)療尤其是護理人員的供給是短板，需要使用市場調節(jié)辦法。像新生兒月嫂一樣，進行專業(yè)培訓，給予較高的薪酬待遇，吸引更多的中年以上女性從事這種職業(yè)。

五、幾點建議

根據以上存在問題，提出以下幾點建議：

1.逐步穩(wěn)定第一支柱—社會基本養(yǎng)老基金，進一步擴大第二、三支柱。逐步穩(wěn)定第一支柱包括三個方面：一是逐步降低社會基本養(yǎng)老保險費率。2019年4月已經啟動了降低養(yǎng)老保險費率的工作，今后在適當的時候，根據條件允許可以考慮進一步降低這一費率到14%左右。二是社會基本養(yǎng)老保險基金總規(guī)模逐步趨于穩(wěn)定，保持略有增長。三是社會基本養(yǎng)老保險支出的增加和調整，逐步實行與物價指數掛鉤的增長。與此同時，加大財稅支持力度，鼓勵企業(yè)和職業(yè)年金，以及商業(yè)保險的發(fā)展。目前第二支柱的年金規(guī)模只有8000億元—9000億元，遠遠小于社會基本養(yǎng)老保險基金規(guī)模，第三支柱的稅延性商業(yè)保險還處于試點階段?？煞窨紤]在稅延的財稅鼓勵政策之外，在社會基本保險降費的同時，加大財稅政策支持，引導企業(yè)和個人投保年金和商業(yè)保險，使第二和第三支柱的規(guī)模逐漸擴大，真正形成三支柱的社會養(yǎng)老保險體系。

2.隨著經濟發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和行業(yè)之間收入差距，與此同時要不斷縮小社會保險、尤其是養(yǎng)老基本保險的差距，是社會主義市場經濟國家的努力方向。按照基本公共服務均等化要求，隨著農村經濟發(fā)展，城鄉(xiāng)二元結構的消除，逐步將城鄉(xiāng)社會保障的二元體制并軌。目前正在改革和推進的降低社會保險費率的綜合改革，在降低繳費率的同時，提出了幾項措施，向社會保障全國統(tǒng)籌的目標邁進，這將使地區(qū)之間社會養(yǎng)老保險不平衡的狀況逐步得到改觀。要堅持不懈地朝著這個方向努力，才能取得社會保障差距縮小的成果，這可能需要一個中長期的歷史性過程。

3.建議各級政府的發(fā)改委、民政部門、統(tǒng)計部門聯合相關部委建立宏觀上的信息統(tǒng)計分析系統(tǒng)，及時預警各類養(yǎng)老設施機構的供求信息，防止社會投資在養(yǎng)老服務機構建設中形成結構性失調。

4.建議在各個地方醫(yī)學院中，增加或者擴大養(yǎng)護理專業(yè)的招生規(guī)模，或者成立專門的職業(yè)?？茖W校，以便更多地培養(yǎng)這方面的專業(yè)人才。這一方面有利于提高專業(yè)人才的水平，另一方面有利于提高這類專業(yè)人才的社會地位和收入待遇。只有這樣，才能使護理人才逐步實現供需之間的平衡。

參考文獻：

[1]福孝善.2019年中國養(yǎng)老產業(yè)全景圖譜，老齡產業(yè)全知道[EB/OL]，今日頭條微信公眾號.2019-02-25 .

[2]詹姆斯.M.布坎南著，馬珺譯.公共物品的需求與供給[M].上海人民出版社，2009.

[3]國辦發(fā)【2019】13號文.國務院辦公廳關于印發(fā)降低社會保險費率綜合方案的通知.

（作者系國務院發(fā)展研究中心研究員）

責任編輯：康偉