寧清同

摘要：在法律上賦予采礦權(quán)人生態(tài)修復(fù)義務(wù)，在其不履行相關(guān)義務(wù)或履行不符時(shí)追究生態(tài)修復(fù)責(zé)任，具有正當(dāng)、充分的法理基礎(chǔ)，包括企業(yè)社會(huì)責(zé)任、公平原則、生態(tài)厚則、損害擔(dān)責(zé)原則;但是采礦權(quán)人承擔(dān)生態(tài)修復(fù)責(zé)任須具備以下條件：采礦行為導(dǎo)致了礦區(qū)或周邊區(qū)域的生態(tài)損害，采礦行為違反法律規(guī)定;違反生態(tài)修復(fù)義務(wù)是采礦權(quán)人承擔(dān)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的前提條件;采礦權(quán)入承擔(dān)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的實(shí)際修復(fù)主體可以是第三方，修復(fù)方式主要包括土地復(fù)墾、植被恢復(fù)、礦坑回填或加固、開發(fā)礦區(qū)生態(tài)公園等，無論何種方式，皆須遵守生態(tài)規(guī)律，以生態(tài)利益最大化為目標(biāo);但生態(tài)修復(fù)責(zé)任之承擔(dān)以充足、可靠的修復(fù)費(fèi)用為保障。

關(guān)鍵詞：采礦權(quán)入;生態(tài)修復(fù)義務(wù);生態(tài)修復(fù)責(zé)任

中圖分類號(hào)：D922 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-5381（2019）02-0063-08

二十世紀(jì)下半期開始，美國、歐盟及其成員國等開始在立法上將生態(tài)修復(fù)確認(rèn)為一項(xiàng)法律原則、一種法律責(zé)任承擔(dān)方式。我國在一些生態(tài)環(huán)境保護(hù)的單行法中已有規(guī)定，如《礦產(chǎn)資源法》，2015年實(shí)施的《關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》、《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛適用法律若干問題的解釋》及《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》更是明確規(guī)定了生態(tài)修復(fù)責(zé)任方式。采礦權(quán)人在行使采礦權(quán)的過程中必然對(duì)礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)造成一定的污染或破壞，其是否應(yīng)當(dāng)對(duì)污染或破壞的生態(tài)環(huán)境實(shí)施修復(fù)？如果生態(tài)修復(fù)是必要的，該如何保證其能夠及時(shí)實(shí)施修復(fù)并達(dá)到修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)？采礦權(quán)人之生態(tài)修復(fù)是法律義務(wù)還是法律責(zé)任？本文將主要針對(duì)上述問題展開分析和論證。

一、采礦權(quán)人生態(tài)修復(fù)責(zé)任之法理基礎(chǔ)

依據(jù)《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第六條之規(guī)定，采礦權(quán)是指在依法取得的采礦許可證規(guī)定的范圍內(nèi)，開采礦產(chǎn)資源和獲得所開采的礦產(chǎn)品的權(quán)利;而取得采礦許可證的單位或者個(gè)人，就是所謂的采礦權(quán)人。采礦權(quán)人在享有和行使其采礦權(quán)的同時(shí)亦應(yīng)受到必要限制，既要依法行使權(quán)利，還須依法承擔(dān)相關(guān)之義務(wù)。

（一）企業(yè)社會(huì)責(zé)任理論

企業(yè)社會(huì)責(zé)任理論問世于20世紀(jì)20年代的美國。1916年學(xué)者克拉克在《改變中的經(jīng)濟(jì)責(zé)任的基礎(chǔ)》一文中首次提出了這一概念：“社會(huì)責(zé)任中有很大一部分是企業(yè)的責(zé)任”，企業(yè)應(yīng)當(dāng)將社會(huì)責(zé)任作為一項(xiàng)“經(jīng)濟(jì)原則”，并將該原則植根于“商業(yè)倫理之中”。但是迄今為止，學(xué)術(shù)界關(guān)于企業(yè)社會(huì)責(zé)任的內(nèi)涵并未達(dá)成一致意見，“一個(gè)比較成熟的觀點(diǎn)認(rèn)為：企業(yè)社會(huì)責(zé)任是一個(gè)企業(yè)為現(xiàn)存的社會(huì)環(huán)境應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)”。而且有學(xué)者主張，從法的強(qiáng)制性角度出發(fā)，企業(yè)社會(huì)責(zé)任不宜涵蓋道德規(guī)范上的社會(huì)義務(wù)，因?yàn)槠髽I(yè)社會(huì)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)不能只是借助于自律、完善公司內(nèi)部治理機(jī)制等手段，更須依靠私法上的民事責(zé)任機(jī)制，即企業(yè)社會(huì)責(zé)任應(yīng)當(dāng)通過立法轉(zhuǎn)化為企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中采取積極措施避免損害社會(huì)利益之法定義務(wù)，此為一般注意義務(wù)，且具有運(yùn)用民事手段強(qiáng)制履行之可能。

盡管對(duì)企業(yè)社會(huì)責(zé)任的理論探討和爭議一直在持續(xù)之中，但毫無疑問，它已經(jīng)廣泛而又深刻地影響著以公司為代表的眾多企業(yè)的經(jīng)營管理理念、內(nèi)部治理機(jī)制以及相關(guān)立法。甚至企業(yè)社會(huì)責(zé)任成為了攸關(guān)企業(yè)生存和發(fā)展、并被普遍接受的現(xiàn)代管理理論之一;90%的世界500強(qiáng)企業(yè)都將社會(huì)責(zé)任作為自身發(fā)展目標(biāo)的基本要素，并在其年度報(bào)告中加以突出體現(xiàn)。因此，社會(huì)責(zé)任對(duì)于企業(yè)早就不限于道德規(guī)范，更是一種法律規(guī)范、法定義務(wù)。而企業(yè)社會(huì)責(zé)任的核心內(nèi)容和焦點(diǎn)就主要集中在保障企業(yè)員工的基本待遇，以及保護(hù)生態(tài)環(huán)境、節(jié)約能源與資源等生態(tài)義務(wù)。由此可見，采礦權(quán)人修復(fù)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境自然是其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任之一。

（二）公平原則

一直以來，法律都被視為維護(hù)和促進(jìn)的基本工具和手段，正義是法律的宗旨、實(shí)質(zhì)，也是法律普世價(jià)值和根本目標(biāo)。分配正義乃是正義的主要內(nèi)容之一，法律正是通過將指導(dǎo)分配正義的原則制度化、規(guī)范化，并“具體化權(quán)利、權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任，實(shí)現(xiàn)對(duì)資源、社會(huì)合作的利益和負(fù)擔(dān)進(jìn)行權(quán)威性的、公正的分配”。分配正義本質(zhì)上就是公平。

為了實(shí)現(xiàn)法律所追求的正義與公平，各國民法典通常都規(guī)定了公平原則。我國《民法總則》第六條規(guī)定：“民事主體從事民事活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵循公平原則，合理確定各方的權(quán)利和義務(wù)?！泵穹ㄖ皆瓌t本質(zhì)在于保障民事主體之間在權(quán)利和義務(wù)上的衡平性、統(tǒng)一性和一致性，包括當(dāng)事人之間權(quán)利義務(wù)的對(duì)等性，當(dāng)事人一方的權(quán)利與其義務(wù)的相稱性。當(dāng)然，公平也是各個(gè)部門法或者整個(gè)法律體系所應(yīng)捍衛(wèi)之價(jià)值。

采礦權(quán)人從礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用中獲取了利潤，為礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的實(shí)際受益人，而礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)之污染或破壞正是因其開發(fā)利用行為即行使采礦權(quán)的行為所致，由其承擔(dān)修復(fù)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境之義務(wù)，與其權(quán)利基本相當(dāng)，這既是公平原則之要求，也是公平原則之體現(xiàn)。相反，如果采礦權(quán)人在受益之后卻將修復(fù)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境之義務(wù)交由他人或國家承擔(dān)，顯然有失公平。2013年4月習(xí)近平總書記在海南考察時(shí)指出：“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”。因此，要求采礦權(quán)人保護(hù)生態(tài)環(huán)境、履行生態(tài)修復(fù)義務(wù)，也是實(shí)現(xiàn)公平正義之必然。

（三）生態(tài)原則

在人類飽受了工業(yè)文明所帶來的環(huán)境污染和生態(tài)破壞之害后，工業(yè)發(fā)達(dá)國家率先開始了沉重而又深刻的反思，尤其以1972年《聯(lián)合國人類環(huán)境會(huì)議的宣言》（《斯德哥爾摩宣言》）為標(biāo)志，世界開始邁入了生態(tài)文明時(shí)代。從此，各國的政治、經(jīng)濟(jì)、法律、文化等各個(gè)領(lǐng)域都在努力適應(yīng)生態(tài)文明的理念、原則、目標(biāo)等，生態(tài)化已然成為一種世界趨勢和潮流。我國于2012年在黨的十八大報(bào)告中首次將生態(tài)文明建設(shè)納入五位一體的總布局，以習(xí)近平為核心的中共中央對(duì)生態(tài)文明建設(shè)極為重視。2013年5月24日習(xí)近平總書記在主持十八屆中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出：“生態(tài)環(huán)境保護(hù)是功在當(dāng)代、利在千秋的事業(yè)”“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力”“只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障”。習(xí)近平在聯(lián)合國日內(nèi)瓦總部發(fā)表題為“共同構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”的演講時(shí)強(qiáng)調(diào)：“我們應(yīng)該遵循天人合一、道法自然的理念，尋求永續(xù)發(fā)展之路”“我們要倡導(dǎo)綠色、低碳、循環(huán)、可持續(xù)的生產(chǎn)生活方式”。

在浩浩蕩蕩的生態(tài)化大潮中，各國法律為了更好地適應(yīng)生態(tài)文明時(shí)代的客觀需要，也開始了全面的生態(tài)化。正是為了適應(yīng)生態(tài)文明時(shí)代綠色發(fā)展、構(gòu)建綠色生產(chǎn)生活方式的需要，我國《民法總則》第九條規(guī)定了生態(tài)原則，也有稱生態(tài)文明原則、綠色原則。即：“民事主體從事民事活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)有利于節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境?！边@是我國民法典生態(tài)化的歷史性標(biāo)志和成就。生態(tài)原則的本質(zhì)就是賦予了民事主體節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境之義務(wù)，這是在自然資源越來越稀缺、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量越來越下降的現(xiàn)實(shí)面前，為了更好地保護(hù)社會(huì)公共利益即生態(tài)利益而確有必要對(duì)民事主體之權(quán)利施加的限制。

我國《民法總則》之所以規(guī)定了生態(tài)原則，按照生態(tài)原則之要求，采礦權(quán)人不能只是純粹地行使開發(fā)利用礦產(chǎn)資源的權(quán)利，不能只是享受礦產(chǎn)品帶來的經(jīng)濟(jì)收益，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)和履行保護(hù)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境之義務(wù)，修復(fù)因其開發(fā)利用礦產(chǎn)資源而被污染或破壞的礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)，即恢復(fù)礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務(wù)功能，重新提供人們生存所需的生態(tài)產(chǎn)品，就是采礦權(quán)人貫徹生態(tài)原則、履行生態(tài)義務(wù)的題中應(yīng)有之義。

（四）損害擔(dān)責(zé)原則

在現(xiàn)代法治背景下，損害擔(dān)責(zé)是一個(gè)普遍的法律原理和原則，但對(duì)其含義可從二個(gè)層次分析。從廣義上理解，損害擔(dān)責(zé)是指法律關(guān)系主體的行為導(dǎo)致他人合法權(quán)益遭受損害，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任或者彌補(bǔ)損害之義務(wù)。但從狹義上理解，損害擔(dān)責(zé)僅指法律關(guān)系主體因?qū)嵤┝诉`法行為且導(dǎo)致他人合法權(quán)益遭受損害而須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。如民事主體實(shí)施了民事違法行為且致人損害的人就要依法承擔(dān)賠償責(zé)任。原則上，只要行為人實(shí)施的行為損害了他人合法權(quán)益就須擔(dān)責(zé)，除非存在免責(zé)情形。

現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》第五條規(guī)定了損害擔(dān)責(zé)原則。該原則的基本內(nèi)涵有二個(gè)方面：損害與擔(dān)責(zé)。環(huán)境資源法所稱的“損害”，是指因排放污染物或破壞生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、平衡等行為而導(dǎo)致的生態(tài)價(jià)值減損，即生態(tài)系統(tǒng)之生態(tài)服務(wù)功能受損，包括服務(wù)功能喪失、弱化等情形，也可俗稱生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降?？傊鷳B(tài)損害不能僅限于環(huán)境污染，也包括生物多樣性減少、生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)或生態(tài)平衡被破壞等。而環(huán)境資源法上的“擔(dān)責(zé)”是指：實(shí)施了污染環(huán)境或破壞生態(tài)的行為人須依法承擔(dān)治理污染、恢復(fù)環(huán)境、修復(fù)生態(tài)或支付上述費(fèi)用等法定義務(wù)或法律責(zé)任。

損害擔(dān)責(zé)原則源于污染者付費(fèi)原則，但又與其有著明顯區(qū)別，在內(nèi)涵和外延上均有所發(fā)展。1972年，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（Organization for Economic Co-operation and Development，簡稱經(jīng)合組織OECD）環(huán)境委員會(huì)首次提出了“污染者負(fù)擔(dān)原則”，此后得到各國的積極響應(yīng)。但是若認(rèn)為《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的“損害擔(dān)責(zé)”只是“污染者付費(fèi)原則的另類表述”，則是明顯的誤解。理由如上所述，首先，損害擔(dān)責(zé)之損害不限于污染;其次，責(zé)任也遠(yuǎn)非付費(fèi)可以涵蓋。

采礦權(quán)人依法開發(fā)利用礦產(chǎn)資源，雖無違法性，但因其權(quán)利行使卻導(dǎo)致礦區(qū)生態(tài)環(huán)境遭受污染或破壞，各國法律均要求其履行生態(tài)修復(fù)之義務(wù)，必要時(shí)還須承擔(dān)生態(tài)修復(fù)之責(zé)任。這固然是對(duì)采礦權(quán)的某種限縮，但為了國家甚至人類的長遠(yuǎn)利益即生態(tài)利益，要求采礦權(quán)人依法擔(dān)責(zé)，顯然是正當(dāng)?shù)?、必要的?/p>

二、采礦權(quán)人生態(tài)修復(fù)責(zé)任之要件

（一）采礦權(quán)人生態(tài)修復(fù)責(zé)任要件的一般分析

生態(tài)修復(fù)責(zé)任是指：生態(tài)法律關(guān)系主體因?qū)嵤┝宋廴净蚱茐纳鷳B(tài)系統(tǒng)或其生態(tài)因子的違法行為而依法承受的，必須自行或委托他人運(yùn)用人工手段，遵守并利用生態(tài)規(guī)律，對(duì)受損或退化生態(tài)系統(tǒng)或其生態(tài)因子進(jìn)行修理、整治，以使其結(jié)構(gòu)、生態(tài)服務(wù)功能、生態(tài)價(jià)值、生態(tài)品質(zhì)等回復(fù)到較好狀態(tài)的強(qiáng)制性、不利性法律后果。據(jù)此，采礦權(quán)人承擔(dān)生態(tài)修復(fù)責(zé)任雖有法理上的正當(dāng)性和合理性，但須具備以下二個(gè)條件：

第一，采礦行為導(dǎo)致了礦區(qū)或周邊區(qū)域的生態(tài)損害。主要包括以下幾類：一是植被損害，如草原被毀、大面積林木被伐甚至森林被毀;二是土地?fù)p害，如耕地?zé)o法耕種、山體塌陷或存在巨大坑洞，地面出現(xiàn)巨型坑洞等;三是水質(zhì)損害，包括地下、江河、湖泊等區(qū)域的水質(zhì)污染;四是生物多樣性下降，因采礦嚴(yán)重破壞了礦區(qū)原有生物的生存環(huán)境。

第二，采礦行為違反法律規(guī)定。違法采礦行為主要包括：行使采礦權(quán)之行為違反法律規(guī)定，通常是未履行法定的生態(tài)修復(fù)義務(wù)或者履行生態(tài)修復(fù)義務(wù)不符合驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，這是最常見的須承擔(dān)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的采礦行為;采礦權(quán)人濫用采礦權(quán)。此外還包括行為人無權(quán)采礦的情形：采礦權(quán)終止后繼續(xù)采礦;超出采礦權(quán)允許的區(qū)域、方式等采礦。

（二）采礦權(quán)人生態(tài)修復(fù)責(zé)任要件與生態(tài)修復(fù)艾務(wù)的辯證關(guān)系

采礦權(quán)人系依法獲得采礦權(quán)，采礦行為雖對(duì)礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)造成損害，但屬合法行為，而合法行為不僅不能追究其法律責(zé)任，反而應(yīng)對(duì)其依法保護(hù)。無違法行為即不應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任，此為現(xiàn)代法治社會(huì)之基石。但另一方面，恢復(fù)礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)之生態(tài)服務(wù)功能又確有必要，這既是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的需要，也是為社會(huì)提供更多更好生態(tài)服務(wù)的需要，因此最合理的選擇是：基于保護(hù)生態(tài)公共利益之目的，要求采礦權(quán)人在享有和行使采礦權(quán)的同時(shí)修復(fù)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境，但此系對(duì)采礦權(quán)人課予法律義務(wù)，即對(duì)采礦權(quán)施加的必要限制，而非法律責(zé)任。

采礦權(quán)人履行生態(tài)修復(fù)義務(wù)不僅建立在充分的法理基礎(chǔ)之上，而且也有明確的法律依據(jù)?！董h(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定：一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù);企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對(duì)所造成的損害依法承擔(dān)責(zé)任。《礦產(chǎn)資源法》2009年修訂本第三十二條規(guī)定：開采礦產(chǎn)資源，必須遵守有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定，防止污染環(huán)境;耕地、草原、林地因采礦受到破壞的，礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)因地制宜地采取復(fù)墾利用、植樹種草或者其他利用措施。1994年頒布實(shí)施的《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第三十一條規(guī)定的采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)之（四）就是：遵守國家有關(guān)勞動(dòng)安全、水土保持、土地復(fù)墾和環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)。此外，2011年國務(wù)院頒布實(shí)施的《土地復(fù)墾條例》、2012年12月國土資源部審議通過的《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》也都規(guī)定了采礦權(quán)人的生態(tài)修復(fù)義務(wù)。

因此，采礦權(quán)人因其采礦行為導(dǎo)致礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)遭受污染或破壞，依法應(yīng)當(dāng)履行生態(tài)修復(fù)義務(wù)，但并不必然承擔(dān)生態(tài)修復(fù)責(zé)任，只要采礦權(quán)人及時(shí)、完整地履行了自己的生態(tài)修復(fù)義務(wù)，就無須擔(dān)責(zé)。當(dāng)然，如果采礦權(quán)人未依法履行其法定的生態(tài)修復(fù)義務(wù)，包括不履行或履行不符合標(biāo)準(zhǔn)，那就具備了生態(tài)修復(fù)責(zé)任的構(gòu)成要件，追究其責(zé)也就理所應(yīng)當(dāng)。因此，采礦權(quán)人之生態(tài)修復(fù)責(zé)任實(shí)際上是其拒不履行法定生態(tài)修復(fù)義務(wù)的必然后果。如《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》第十九條第二款：“采礦權(quán)人未履行礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)義務(wù)，或者未達(dá)到礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案要求，經(jīng)驗(yàn)收不合格的，有關(guān)國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令采礦權(quán)人限期履行礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)義務(wù)”，此款中“責(zé)令采礦權(quán)人限期履行礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)義務(wù)”即為生態(tài)修復(fù)責(zé)任，而責(zé)令限期修復(fù)的前提條件是：采礦權(quán)人未履行礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)義務(wù)，或者未達(dá)到礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案要求，經(jīng)驗(yàn)收不合格。

（三）采礦權(quán)人生態(tài)修復(fù)責(zé)任與生態(tài)修復(fù)義務(wù)之區(qū)分

實(shí)踐中常有人未能嚴(yán)格區(qū)分法律責(zé)任與法律義務(wù)的本質(zhì)差異，將生態(tài)修復(fù)責(zé)任與生態(tài)修復(fù)義務(wù)混淆使用，故有加以明晰之必要。由于法律義務(wù)一般是指“由法律規(guī)定作為法律關(guān)系主體”“應(yīng)這樣行為或不這樣行為的一種限制或約束”，故生態(tài)修復(fù)義務(wù)可以理解為：生態(tài)法律關(guān)系主體依法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)自行或委托他人運(yùn)用人工手段對(duì)受損或退化生態(tài)系統(tǒng)或其生態(tài)因子進(jìn)行修理、整治，以使其結(jié)構(gòu)、生態(tài)服務(wù)功能、生態(tài)價(jià)值、生態(tài)品質(zhì)等回復(fù)到較好狀態(tài)的強(qiáng)制性約束。而生態(tài)修復(fù)責(zé)任之內(nèi)涵如上所述。

認(rèn)真比較生態(tài)修復(fù)責(zé)任與生態(tài)修復(fù)義務(wù)可以發(fā)現(xiàn)，采礦權(quán)人之生態(tài)修復(fù)責(zé)任是指，因其采礦行為違反法律規(guī)定且導(dǎo)致礦區(qū)環(huán)境污染或生態(tài)系統(tǒng)破壞而依法承受的，必須自行或委托他人運(yùn)用人工手段，嚴(yán)格遵循生態(tài)規(guī)律，對(duì)受損或退化的礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行修理、整治，使其結(jié)構(gòu)與平衡、生態(tài)服務(wù)功能、生態(tài)價(jià)值、生態(tài)品質(zhì)等回復(fù)到較好狀態(tài)的一種強(qiáng)制性、不利性的法律后果。而采礦權(quán)人之生態(tài)修復(fù)義務(wù)是指：采礦權(quán)人依法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)自行或委托他人運(yùn)用人工手段對(duì)受損或退化的礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行修理、整治，以使其恢復(fù)到較好狀態(tài)的一種強(qiáng)制性約束。如《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》第十七條規(guī)定：“開采礦產(chǎn)資源造成礦山地質(zhì)環(huán)境破壞的，由采礦權(quán)人負(fù)責(zé)治理恢復(fù)”，此為生態(tài)修復(fù)義務(wù);而第十九條第二款規(guī)定：采礦權(quán)人未履行治理恢復(fù)義務(wù)，或者履行治理恢復(fù)義務(wù)不符合要求，國土資源主管部門責(zé)令其限期履行礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)義務(wù)，此為生態(tài)修復(fù)責(zé)任。而《礦產(chǎn)資源法》及其《實(shí)施細(xì)則》雖然明確了采礦權(quán)人之生態(tài)修復(fù)義務(wù)，卻未規(guī)定在采礦權(quán)人不履行修復(fù)義務(wù)或履行不符時(shí)的修復(fù)責(zé)任，實(shí)為立法之憾事。

二者之間存在著本質(zhì)上的區(qū)別。第一，構(gòu)成要件不同。雖然二者都以采礦行為導(dǎo)致了礦區(qū)生態(tài)環(huán)境污染或破壞為條件，但是采礦權(quán)人承擔(dān)生態(tài)修復(fù)責(zé)任須以采礦行為違法為前提，而采礦權(quán)人履行生態(tài)修復(fù)義務(wù)無此要件。第二，法律性質(zhì)不同。雖然二者皆有強(qiáng)制之特征，但是采礦權(quán)人之生態(tài)修復(fù)責(zé)任系不利性后果，體現(xiàn)了立法者的否定性評(píng)價(jià)，其性質(zhì)為法律上的制裁和懲罰;而其生態(tài)修復(fù)義務(wù)只是法律為了保護(hù)生態(tài)公共利益而課予的一種約束和要求，無否定評(píng)價(jià)或制裁、懲罰之內(nèi)內(nèi)涵;前者為第二性義務(wù)，后者為第一性義務(wù)。第三，功能不同。雖然二者均有恢復(fù)礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務(wù)功能、保障生態(tài)公共利益之功能，但是追究采礦權(quán)人生態(tài)修復(fù)責(zé)任，還可以發(fā)揮懲戒違法行為人、教育公眾及本人之功能，即對(duì)違法行為人具有警告、懲罰之意義，對(duì)其他相關(guān)主體具有震懾、警示、告誡之意義。

三、采礦權(quán)人生態(tài)修復(fù)責(zé)任之承擔(dān)

生態(tài)修復(fù)責(zé)任之承擔(dān)主要是指采礦權(quán)人實(shí)際完成生態(tài)修復(fù)之過程，這固然是一種法律意義上的行為，但更是一種生態(tài)意義上的行為、生態(tài)技術(shù)的運(yùn)用過程。因?yàn)樵谏鷳B(tài)學(xué)上，生態(tài)修復(fù)是指人們借助人工的力量、方法，遵守并利用生態(tài)系統(tǒng)自身的運(yùn)行規(guī)律，對(duì)受損或退化生態(tài)系統(tǒng)或其生態(tài)因子進(jìn)行修理、整治，以使其結(jié)構(gòu)、生態(tài)服務(wù)功能、生態(tài)價(jià)值、生態(tài)品質(zhì)等回復(fù)到較好狀態(tài)、復(fù)原到受損前狀態(tài)甚至更好狀態(tài)的行為或過程。既然如此，采礦權(quán)人在具體承擔(dān)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的過程中應(yīng)當(dāng)遵守生態(tài)系統(tǒng)的基本規(guī)律，選擇最合適的修復(fù)主體、最佳的修復(fù)措施和技術(shù)，以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化的修復(fù)效果。

（一）修復(fù)主體

修復(fù)主體是指具體對(duì)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境實(shí)施修復(fù)的自然人或社會(huì)組織。修復(fù)主體當(dāng)然首先是實(shí)施了違法采礦行為且導(dǎo)致礦區(qū)生態(tài)損害，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的人。如《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》第十九條第一款規(guī)定的“有關(guān)國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令采礦權(quán)人限期履行礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)義務(wù)”。原則上，承擔(dān)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的采礦權(quán)人必須親自實(shí)施、完成礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)。

但是，生態(tài)修復(fù)主體不可能等同于生態(tài)修復(fù)責(zé)任主體。承擔(dān)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的主體只能實(shí)施違法采礦的行為人，通常是采礦權(quán)人，也可能是無權(quán)采礦人。而生態(tài)修復(fù)主體可以是責(zé)任主體之外的自然人或社會(huì)組織，即第三方。第三方通常是具有生態(tài)修復(fù)技能、從事生態(tài)修復(fù)的專業(yè)性企業(yè)或科研機(jī)構(gòu)。由第三方作為修復(fù)主體的主要原因是生態(tài)修復(fù)具有較強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)性，也可能是由于責(zé)任主體拒絕親自修復(fù)，或者因?yàn)槠渌恍├碛刹辉缸约盒迯?fù)，如《土地復(fù)墾條例》第十八條規(guī)定：“土地復(fù)墾義務(wù)人不復(fù)墾或復(fù)墾驗(yàn)收且經(jīng)整改仍不合格，應(yīng)繳納土地復(fù)墾費(fèi)，由國土資源主管部門代為組織復(fù)墾”。

第三方修復(fù)主體的選擇有三種基本的方式。第一，生態(tài)修復(fù)責(zé)任人主觀上不愿意親自修復(fù)或因客觀原因無法親自修復(fù)，委托第三方代為完成修復(fù)工作。第二，人民法院判決或行政主管部門責(zé)令行為人承擔(dān)生態(tài)修復(fù)責(zé)任，但行為人不愿意修復(fù)，由人民法院或行政主管部門委托第三方代為完成修復(fù)工作，費(fèi)用由責(zé)任人承擔(dān)。第三，責(zé)任人、人民法院或行政主管部門通過招標(biāo)等競爭性機(jī)制選擇第三方代為完成修復(fù)工作。人民法院、行政主管部門選擇第三方修復(fù)時(shí)，原則上應(yīng)當(dāng)采用競爭性機(jī)制，這既是為了實(shí)現(xiàn)修復(fù)效果最優(yōu)化，也是保證修復(fù)費(fèi)用公平合理的需要。

（二）修復(fù)方式

礦區(qū)生態(tài)修復(fù)的方式因采礦活動(dòng)對(duì)礦區(qū)所造成的環(huán)境污染或生態(tài)破壞的不同而不同，也會(huì)受到特定時(shí)代生態(tài)修復(fù)技術(shù)水平、特定地區(qū)自然條件等因素的影響。選擇何種修復(fù)方式，應(yīng)當(dāng)貫徹“保護(hù)優(yōu)先”原則，即以最大限度地恢復(fù)礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)之生態(tài)服務(wù)功能為根本目標(biāo)。概括地說，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采用修復(fù)的生態(tài)效益最佳的方式，同時(shí)兼顧修復(fù)在技術(shù)上的可行性和經(jīng)濟(jì)上的合理性。關(guān)于具體的修復(fù)方式，《礦產(chǎn)資源法》第三十二條第三款僅規(guī)定了“復(fù)墾利用、植樹種草或者其他利用措施”，綜合而言，礦區(qū)生態(tài)修復(fù)方式主要有以下幾類：

1.復(fù)墾礦區(qū)土地?！锻恋貜?fù)墾條例》第二條規(guī)定，土地復(fù)墾是指對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)和自然災(zāi)害損毀的土地，采取整治措施，使其達(dá)到可供利用狀態(tài)的活動(dòng)。故復(fù)墾礦區(qū)土地主要適用于采礦活動(dòng)破壞或占用了可供利用土地的情形，所謂復(fù)墾是指采礦權(quán)人在采礦結(jié)束或不需要占用之后采取措施將土地恢復(fù)到可供利用的狀態(tài)。依據(jù)《土地管理法》第四十二條、七十四條、七十五條，《土地復(fù)墾條例》第三條、第十八條，《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》第二條，《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第三十一條之（四）、第三十二條之（三）、第三十四條之（二），《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》第十七條、十九條，采礦權(quán)人負(fù)有復(fù)墾礦區(qū)土地之義務(wù)，而拒不履行土地復(fù)墾義務(wù)或者非法采礦占用或破壞土地的，則須承擔(dān)土地復(fù)墾之責(zé)任。采礦權(quán)人復(fù)墾礦區(qū)土地須嚴(yán)格遵守《土地復(fù)墾條例》和《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》的相關(guān)規(guī)定，且須經(jīng)相關(guān)行政主管部門驗(yàn)收合格。

2.恢復(fù)礦區(qū)植被。采礦活動(dòng)通常會(huì)或多或少地破壞礦區(qū)原有的植被，故采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)負(fù)有恢復(fù)礦區(qū)植被之義務(wù)。若采礦權(quán)人拒不履行恢復(fù)植被義務(wù)或履行不符，或者系非法采礦人，則須承擔(dān)恢復(fù)礦區(qū)植被之法律責(zé)任。依《森林法》第四十四條之規(guī)定，因采礦活動(dòng)致使森林、林木受到毀壞的，除賠償損失外，林業(yè)主管部門責(zé)令補(bǔ)種毀壞株數(shù)一倍以上三倍以下的樹木。依《草原法》第四十條、五十條、六十八條、七十一條等規(guī)定，因合法采礦或其他臨時(shí)需要破壞、占用草原的，事后應(yīng)當(dāng)恢復(fù)草原植被;義務(wù)人不依法恢復(fù)的，或系非法采礦破壞、占用草原的，由縣級(jí)以上地方人民政府草原行政主管部門責(zé)令停止違法行為，限期恢復(fù)植被;逾期不恢復(fù)的，由草原行政主管部門代為恢復(fù)，所需費(fèi)用由違法者承擔(dān)。

3，其他生態(tài)修復(fù)措施。如礦坑回填或加固，若因采礦形成之礦坑可能導(dǎo)致地上或周邊發(fā)生山體塌陷、土地沉降等生態(tài)災(zāi)害，采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)采取合理的回填或加固措施，包括填土、灌水、增加或加固支撐設(shè)施等。有些礦區(qū)完全恢復(fù)植被或復(fù)墾土地的難度極大，可以考慮修復(fù)為生態(tài)公園，使其兼具生態(tài)效益和社會(huì)效益，如蓄水為湖。此外，依據(jù)《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》第二十一條規(guī)定，經(jīng)礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)后，對(duì)具有觀賞價(jià)值、科學(xué)研究價(jià)值的礦業(yè)遺跡，國家鼓勵(lì)開發(fā)為礦山公園。

（三）修復(fù)費(fèi)用

修復(fù)費(fèi)用是采礦權(quán)人承擔(dān)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的物質(zhì)前提，沒有足夠的費(fèi)用即使明確了責(zé)任人甚至責(zé)任人也愿意承擔(dān)責(zé)任，在技術(shù)上也具有修復(fù)之可行性，那也不可能完成修復(fù)工作。因此各國立法在規(guī)定采礦權(quán)人之生態(tài)修復(fù)義務(wù)和責(zé)任的同時(shí)，通常會(huì)要求采礦權(quán)人在取得或行使采礦權(quán)之時(shí)即須落實(shí)未來履行修復(fù)義務(wù)或承擔(dān)修復(fù)責(zé)任所需的足夠費(fèi)用，而非實(shí)際承擔(dān)修復(fù)義務(wù)或責(zé)任之時(shí)。此項(xiàng)關(guān)于修復(fù)費(fèi)用的法律機(jī)制發(fā)揮著擔(dān)保采礦權(quán)人具備履行修復(fù)義務(wù)或承擔(dān)修復(fù)責(zé)任之物質(zhì)條件的功能。我國目前沒有統(tǒng)一的礦山生態(tài)修復(fù)費(fèi)用制度，相關(guān)規(guī)定主要有三類，分別包含在不同的法律之中。

《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》第十八條要求：采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定繳存礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金。該保證金之功能即為擔(dān)保采礦權(quán)人依法履行治理恢復(fù)義務(wù)，故在采礦權(quán)人合格履行修復(fù)義務(wù)后應(yīng)全額退還保證金，若未履行或履行不符則可將保證金用于礦山修復(fù)。但是，2017年由財(cái)政部、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于取消礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金建立礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金的指導(dǎo)意見》卻取消了保證金制度，改以建立礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金。該《意見》規(guī)定：礦山企業(yè)需專設(shè)基金賬戶，單獨(dú)反映基金提取情況;基金提取、使用及礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)情況須列入采礦權(quán)人信息公示系統(tǒng);基金由企業(yè)自主使用，專項(xiàng)用于礦山地質(zhì)環(huán)境的治理與恢復(fù)（不含土地復(fù)墾）;基金可在開采年限內(nèi)攤銷并計(jì)人生產(chǎn)成本?？梢姷V山治理恢復(fù)基金已經(jīng)喪失了擔(dān)保的作用，雖然有利于減輕人采礦權(quán)人的資金流轉(zhuǎn)壓力，一定程度上也可降低生產(chǎn)成本，然而卻弱化甚至取消了對(duì)采礦權(quán)人承擔(dān)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的保障，也與國際上普遍采用保證金制度不一致?，F(xiàn)行監(jiān)管措施事實(shí)上無法有效防止采礦權(quán)人轉(zhuǎn)移或挪用礦山地質(zhì)環(huán)境基金，因而完全有可能采礦權(quán)人需要承擔(dān)礦山生態(tài)修復(fù)責(zé)任時(shí)卻無資金可用，最終不得不轉(zhuǎn)嫁給政府承擔(dān)。這顯然違背“損害擔(dān)責(zé)”原則，也是極不公平的。

《土地管理法》第四十二條、《土地復(fù)墾條例》第十八條、《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》第十六條都規(guī)定了土地復(fù)墾義務(wù)人須繳納土地復(fù)墾費(fèi)，該款項(xiàng)系復(fù)墾義務(wù)人所有，國土資源主管部門監(jiān)管，專戶儲(chǔ)存專用于土地復(fù)墾。但是義務(wù)人僅在不復(fù)墾或者復(fù)墾不合格時(shí)才須繳納，而非產(chǎn)生或可能產(chǎn)生土地復(fù)墾義務(wù)之時(shí)。毋庸置疑，該復(fù)墾費(fèi)無任何擔(dān)保之功能，實(shí)屬事后補(bǔ)救措施，如果義務(wù)人在不履行復(fù)墾義務(wù)或履行不符時(shí)無力繳納土地復(fù)墾費(fèi)，那么復(fù)墾很可能陷入無可奈何花落去的困境，或者又只能由政府以公共財(cái)政買單，其意義甚至遠(yuǎn)遜于礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金。

《草原法》第三十九條第二款規(guī)定，采礦活動(dòng)需要征收、征用或者使用草原的，應(yīng)當(dāng)交納草原植被恢復(fù)費(fèi);該款項(xiàng)由草原行政主管部門依法專用于恢復(fù)草原植被。財(cái)政部、國家發(fā)展改革委2010年發(fā)布的《關(guān)于同意收取草原植被恢復(fù)費(fèi)有關(guān)問題的通知》要求：勘查、開采礦藏和工程建設(shè)需征用或使用草原的，用地人應(yīng)向省級(jí)以上草原行政主管部門提出申請(qǐng)，經(jīng)審核同意的，向省級(jí)草原行政主管部門或其委托的草原監(jiān)理站（所）繳納草原植被恢復(fù)費(fèi);用地審批未獲批準(zhǔn)的，應(yīng)全額退還草原植被恢復(fù)費(fèi)。據(jù)此，草原植被恢復(fù)費(fèi)雖有保障義務(wù)人履行恢復(fù)草原植被義務(wù)之作用，但其法律性質(zhì)似乎也不是保證金，而是由草原行政主管部門代為履行恢復(fù)草原植被義務(wù)的專項(xiàng)費(fèi)用。然而該項(xiàng)制度在法理上值得商榷。第一，若采礦權(quán)人愿意自己或委托第三方履行恢復(fù)草原植被之義務(wù)，則強(qiáng)行由草原行政主管部門代為履行缺失合法性;第二，若此款為修復(fù)責(zé)任之保證金，則須在采礦權(quán)人不愿意履行恢復(fù)草原植被之義務(wù)或履行不符即構(gòu)成修復(fù)責(zé)任時(shí)，方能使用此款恢復(fù)草原植被，若采礦權(quán)人自行恢復(fù)草原植被，則須退還此款，此時(shí)亦不具備強(qiáng)行代為履行之要件。

筆者以為，應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的采礦權(quán)人承擔(dān)礦區(qū)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的費(fèi)用擔(dān)保制度。首先，采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)在獲得采礦權(quán)時(shí)即行繳納未來完成礦區(qū)生態(tài)修復(fù)的擔(dān)保費(fèi)用，即建立相應(yīng)的保證金制度;或者投保相應(yīng)的責(zé)任保險(xiǎn)?，F(xiàn)行的土地復(fù)墾費(fèi)或者礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金本質(zhì)上還是遵循著經(jīng)濟(jì)、利潤優(yōu)先的陳舊觀念，盡最大可能地保護(hù)修復(fù)義務(wù)人的利益，卻有?！氨Ｗo(hù)優(yōu)先”原則，使礦區(qū)生態(tài)修復(fù)缺乏可靠的資金保障。其次，宜由《礦產(chǎn)資源法》及其實(shí)施細(xì)則集中規(guī)定采礦權(quán)人修復(fù)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的費(fèi)用保障機(jī)制，包括礦區(qū)土地復(fù)墾、植被恢復(fù)等費(fèi)用。在這方面，美國的立法值得學(xué)習(xí)和借鑒。

美國1977年頒布實(shí)施的《露天礦管理及生態(tài)恢復(fù)法》（《Surface Mining Control and ReclamationAct of 1977》簡稱SMCRA）規(guī)定，歷史遺留的廢棄礦區(qū)的生態(tài)修復(fù)由政府負(fù)責(zé)，采礦區(qū)的生態(tài)修復(fù)由采礦企業(yè)負(fù)責(zé);SMCRA要求采礦人預(yù)先繳納足額的生態(tài)修復(fù)保證金，以確保采礦后的生態(tài)修復(fù)得以完成，即便采礦企業(yè)倒閉或由于其他原因沒有完成修復(fù)，也有足夠資金用于修復(fù)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境;同時(shí)SMCRA要求建立廢棄地恢復(fù)基金，用于由政府承擔(dān)的廢棄礦區(qū)生態(tài)修復(fù)。美國立法顯然沒有將經(jīng)濟(jì)利益置于第一位，而是嚴(yán)格要求采礦權(quán)人預(yù)先繳納生態(tài)修復(fù)保證金。美國立法雖然也規(guī)定了礦山治理恢復(fù)基金，但與我國礦山環(huán)境恢復(fù)基金大相徑庭，另一方面，倒是為我國政府籌集履行礦區(qū)生態(tài)修復(fù)職責(zé)所需費(fèi)用提供了有益的參考，即廢棄礦區(qū)的生態(tài)修復(fù)費(fèi)用未必由政府公共財(cái)政完全承擔(dān)，相反可由采礦企業(yè)交納一定稅費(fèi)而籌集。