李汀 恭映璧

日本自上世紀(jì)60年代開始實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，1965年制訂并實(shí)施了《山村振興法》（以下簡(jiǎn)稱《振興法》），而后歷經(jīng)多次修訂，與時(shí)俱進(jìn)，至今仍然是山村振興事業(yè)（以下簡(jiǎn)稱“振興山村”）中的綱領(lǐng)性法定文件，發(fā)揮著重要作用。黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，本文擬通過解析日本《振興法》頂層設(shè)計(jì)的演進(jìn)脈絡(luò)為我國實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供一些有益借鑒。

振興山村定位的頂層設(shè)計(jì)：生態(tài)安全與文化傳承

《振興法》實(shí)施初期將山村振興事業(yè)定位于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問題的范疇，山村振興的目的是改善山村經(jīng)濟(jì)條件，縮小與其他地區(qū)的發(fā)展差距；《振興法》于1975年調(diào)整了振興山村的定位，提出山村振興是“基于山村在保全國土、涵養(yǎng)水源、保護(hù)環(huán)境、塑造優(yōu)美景觀、傳承文化等方面的重要作用”而開展的事業(yè)；1975年新增“保護(hù)山村文化”這一章節(jié)；1991年，強(qiáng)化了山村振興過程中的森林保護(hù)與生態(tài)建設(shè)； 2015年，在“山村的定義”這一章節(jié)中增設(shè)山村振興的“基本理念”，以實(shí)現(xiàn)振興山村的可持續(xù)發(fā)展。

總體上看，1990年以前，《振興法》偏重于山村振興的民生工程建設(shè)，所制定的“山村振興目標(biāo)”以振興山村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)林產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)體系構(gòu)建等作為山村振興的主要任務(wù)。1990年以后，在振興山村的基礎(chǔ)條件逐漸改善的前提下，《振興法》與時(shí)俱進(jìn)作出了戰(zhàn)略調(diào)整，將振興山村定位于國土安全的基礎(chǔ)、文化傳承的載體、國民生態(tài)的福祉這一新的高度。

振興山村路徑的頂層設(shè)計(jì)：城鄉(xiāng)互補(bǔ)與交流共生

山村是國家生態(tài)資源和傳統(tǒng)文化資源的重要載體，而不是城市的附庸，山村振興必須走一條與城市功能互補(bǔ)、共生發(fā)展的道路。為此，《振興法》在1995年新增“保證信息暢通及通訊體系完善”的章節(jié)，并將促進(jìn)振興山村與外界交流的項(xiàng)目列為重點(diǎn)扶持項(xiàng)目；在2005年提出“山村振興基本方針”制定時(shí)要將振興山村納入廣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活圈建設(shè)體系中考慮，新增了“都市與山村交流”的章節(jié)，提出要加深國民對(duì)山村森林和農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)的認(rèn)知和關(guān)注程度；在2015年新增了要讓山村外的兒童接受山村自然和文化特色的教育內(nèi)容?！墩衽d法》從構(gòu)建城鄉(xiāng)交流硬件到打造城鄉(xiāng)交流文化軟實(shí)力，通過加強(qiáng)振興山村與都市在交通、通訊、人才、產(chǎn)品、文化等方面的交流，盡可能多地構(gòu)建振興山村與城市的溝通渠道，逐步加強(qiáng)外界對(duì)山村生態(tài)、文化資源重要性的認(rèn)同，將山村與城市視為互相支持的整體，吸引更多外來人口定居山村，增強(qiáng)振興山村的活力，提升振興山村的自立能力。

振興山村產(chǎn)業(yè)的頂層設(shè)計(jì)：開發(fā)資源與自立發(fā)展

山村自立靠產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展靠資源?！墩衽d法》將開發(fā)以森林為主的山村資源作為發(fā)展山村產(chǎn)業(yè)、實(shí)現(xiàn)山村自立發(fā)展的根本途徑。1975年《振興法》專設(shè)“基干道路建設(shè)”一章，提出制定農(nóng)林業(yè)等專用道路建設(shè)的政策、提供專項(xiàng)補(bǔ)貼等，加強(qiáng)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)建設(shè)；1991年提出的“森林保全事業(yè)”，在提高對(duì)振興山村森林等資源保護(hù)力度的同時(shí)，兼顧了森林資源的開發(fā)與利用；2015年提出要大力發(fā)展以森林為主的振興山村本土資源產(chǎn)業(yè)，設(shè)立了“森林資源活用型地域活性化事業(yè)”等項(xiàng)目，制定了“產(chǎn)業(yè)振興對(duì)策促進(jìn)事項(xiàng)”。

振興山村人才的頂層設(shè)計(jì)：立足產(chǎn)業(yè)與培育人才

《振興法》明確國家要在資金上對(duì)培育山村振興人才的工作給予扶助并采取必要的措施。一方面是通過補(bǔ)助學(xué)校培訓(xùn)的方式，推廣林業(yè)技能學(xué)習(xí)與訓(xùn)練，增加林業(yè)從業(yè)人員，同時(shí)對(duì)雇用新員工的林業(yè)企事業(yè)單位，在新員工試用期實(shí)施財(cái)政補(bǔ)助；另一方面是對(duì)已就業(yè)職員開展繼續(xù)教育培訓(xùn)，對(duì)經(jīng)過培訓(xùn)合格的技術(shù)工人頒發(fā)相應(yīng)的初、中、高級(jí)技術(shù)證書，并在農(nóng)林水產(chǎn)省登錄備案。此外，在《振興法》的配套文件《山村振興基本方針及山村振興計(jì)劃的制定及實(shí)施》中，還明確要求培育農(nóng)林業(yè)等當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)、傳統(tǒng)工藝、傳統(tǒng)藝術(shù)等各領(lǐng)域的人才。

振興山村政府職能的頂層設(shè)計(jì)：宏觀保障與高效服務(wù)

一是資金保障?！墩衽d法》規(guī)定國家主要負(fù)責(zé)強(qiáng)化公共事業(yè)國家投入，給予地方政府經(jīng)濟(jì)支持，保障各項(xiàng)財(cái)政金融措施的順利實(shí)施。據(jù)統(tǒng)計(jì)，日本政府在1965～2004年間，在振興山村共投入資金18.8兆億日元。2017年振興山村的林業(yè)補(bǔ)助預(yù)算資金共計(jì)約2991億日元，其中94%用于森林、治山等公共事業(yè)支出。

二是政策保障。對(duì)于山村振興必要事業(yè)的實(shí)施，國家制定了財(cái)政負(fù)擔(dān)或補(bǔ)助的相關(guān)政策，出臺(tái)了“農(nóng)林漁業(yè)金融公庫的資金貸款”“地方稅的不均一課稅措施”“林業(yè)？木材產(chǎn)業(yè)改善資金助成法的特例”等支持農(nóng)林產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，保障資金融通順暢。同時(shí)，政府為保障振興山村事業(yè)均衡發(fā)展及突出重點(diǎn)，為自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、產(chǎn)業(yè)等條件特別惡劣，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)及生活環(huán)境建設(shè)非常落后并亟待振興的貧困山村制定了相關(guān)的特殊扶持政策。

三是組織保障。政府作為山村振興事業(yè)的組織和協(xié)調(diào)者，努力促進(jìn)山村振興工作順利推進(jìn)。日本農(nóng)林省設(shè)立了農(nóng)村振興局作為農(nóng)村振興工作的主管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)有關(guān)法律法規(guī)制度和規(guī)劃計(jì)劃的制定，促進(jìn)都市與農(nóng)村的交流、都市農(nóng)業(yè)振興等工作；同屬日本農(nóng)林省并與農(nóng)村振興局同級(jí)別的林野廳則在所屬森林整備部設(shè)立了山村振興推進(jìn)室，負(fù)責(zé)山村的綜合性振興規(guī)劃與計(jì)劃的制定、山村與城市的交流、指導(dǎo)與調(diào)整山村振興事業(yè)等工作。同時(shí)，日本政府在振興山村組建農(nóng)業(yè)協(xié)作組織，通過搭建平臺(tái)，統(tǒng)籌山村人力、物力、財(cái)力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)林產(chǎn)品的統(tǒng)一銷售、產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大、技術(shù)人員的統(tǒng)一培訓(xùn)等?！墩衽d法》還通過明確山村振興事業(yè)在相關(guān)政策中的特例，簡(jiǎn)化了部分審批流程，減少了政策沖突的情況。

對(duì)我國的啟示

推動(dòng)鄉(xiāng)村振興立法，做好頂層設(shè)計(jì)。鄉(xiāng)村振興事業(yè)投資大、周期長，以法律體系作為鄉(xiāng)村振興的頂層設(shè)計(jì)，為鄉(xiāng)村振興事業(yè)背書，能夠增強(qiáng)實(shí)施主體的信心，有利于保障振興事業(yè)的長期發(fā)展。通過規(guī)定法律的修訂時(shí)限，結(jié)合實(shí)踐不斷調(diào)整振興工作的側(cè)重點(diǎn)，能夠使振興方針切合實(shí)際需要，做到更有效地指導(dǎo)各階段振興工作，讓鄉(xiāng)村振興事業(yè)保持與時(shí)俱進(jìn)的生命力。

明確鄉(xiāng)村生態(tài)定位，構(gòu)建城鄉(xiāng)互補(bǔ)格局。正確認(rèn)識(shí)城市化進(jìn)程中鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)功能弱化、生態(tài)地位增強(qiáng)的趨勢(shì)，在進(jìn)行鄉(xiāng)村振興頂層設(shè)計(jì)時(shí)，注重發(fā)揮鄉(xiāng)村在國土安全、水源涵養(yǎng)、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)景觀、文化傳承等方面的作用，將鄉(xiāng)村振興事業(yè)放在廣域社會(huì)體系上進(jìn)行謀篇布局，加強(qiáng)鄉(xiāng)村交通、通訊、產(chǎn)業(yè)、文化與外界的交流，提高社會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村重要生態(tài)和文化地位的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而促進(jìn)鄉(xiāng)村人才引進(jìn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成城鄉(xiāng)互補(bǔ)、城鄉(xiāng)共贏的發(fā)展格局。

發(fā)展本土資源產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)鄉(xiāng)村自立發(fā)展。在鄉(xiāng)村振興初期要集中力量完善生產(chǎn)、生活基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施的建設(shè)，特別是農(nóng)林專用道路等產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供最基礎(chǔ)條件。要以打造鄉(xiāng)村“造血”功能為目標(biāo)，大力發(fā)展充分利用鄉(xiāng)村優(yōu)勢(shì)自然資源的產(chǎn)業(yè)，用產(chǎn)業(yè)振興帶動(dòng)鄉(xiāng)村生活生產(chǎn)環(huán)境改善，提高居民福利水平，進(jìn)一步吸引外來人口定居，增強(qiáng)鄉(xiāng)村生態(tài)、文化輸出能力，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村在物質(zhì)層面和精神層面的自立。

結(jié)合鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，培養(yǎng)本土實(shí)用人才。要在鄉(xiāng)村振興工作中逐步提高培育鄉(xiāng)村人才的資金投入比例，通過與農(nóng)林院校和專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)合作，訂單式培養(yǎng)鄉(xiāng)村農(nóng)林牧漁技術(shù)、加工、管理、銷售和經(jīng)營服務(wù)等方面的人才。要結(jié)合各鄉(xiāng)村實(shí)際開展針對(duì)性較強(qiáng)的新型職業(yè)農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)，推進(jìn)農(nóng)民農(nóng)業(yè)技術(shù)職稱評(píng)定等農(nóng)業(yè)資格認(rèn)定工作，增強(qiáng)社會(huì)對(duì)新型職業(yè)農(nóng)民的認(rèn)可度。制定補(bǔ)貼政策鼓勵(lì)企業(yè)引進(jìn)和培養(yǎng)鄉(xiāng)村人才，并結(jié)合新技術(shù)要求在企業(yè)開展崗位繼續(xù)教育培訓(xùn)。加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村工匠和文化傳承人才的發(fā)現(xiàn)和保護(hù)，推動(dòng)鄉(xiāng)村特色資源和文化資源的發(fā)掘利用和持續(xù)發(fā)展。

加強(qiáng)財(cái)政扶持力度，發(fā)揮政府在生態(tài)建設(shè)中的主導(dǎo)作用。由政府財(cái)政承擔(dān)鄉(xiāng)村振興的主要投資，尤其是起步階段的基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境改善的投資，能夠極大改善鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，進(jìn)而撬動(dòng)社會(huì)資本共同助力鄉(xiāng)村振興。國家應(yīng)考慮相關(guān)地方政府的財(cái)務(wù)狀況等，采取相應(yīng)的補(bǔ)貼措施，提供貸款優(yōu)惠政策，注重將資金和政策向急需振興的貧困鄉(xiāng)村和地處偏遠(yuǎn)的山區(qū)林區(qū)鄉(xiāng)村傾斜。同時(shí)要做到重點(diǎn)突出，通過制定并普及鄉(xiāng)村振興的基本理念等方式，盡早發(fā)展鄉(xiāng)村生態(tài)、文化的重要功能。制定各類政策，專項(xiàng)扶持鄉(xiāng)村自然資源保護(hù)和利用、清潔能源利用等生態(tài)建設(shè)工作。

構(gòu)建部門協(xié)調(diào)機(jī)制，保障政府高效運(yùn)行。設(shè)立統(tǒng)籌鄉(xiāng)村振興工作的專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌各部門鄉(xiāng)村振興工作和組織跨部門協(xié)作，通過頂層設(shè)計(jì)明確劃定各級(jí)政府、相關(guān)部門的職責(zé)和工作流程，梳理鄉(xiāng)村振興工作所涉及的政策法規(guī)，制定有助于提高工作溝通效率的特例措施，為鄉(xiāng)村振興各項(xiàng)工作的開展掃除障礙。同時(shí)，在各鄉(xiāng)村設(shè)立鄉(xiāng)村振興民間協(xié)作組織，保障鄉(xiāng)村振興計(jì)劃的順利實(shí)施。