■ 彭興華/張晉/裴明松

（湖北冶金地質(zhì)研究所（中南冶金地質(zhì)研究所），宜昌 443000）

0 引言

砂石料是可用作建筑材料的砂石黏土類礦產(chǎn)的總稱[1]。砂石料是僅次于空氣和水的第三種全球需求量最大的自然資源[2],是我國(guó)生產(chǎn)量和消費(fèi)量最大的礦產(chǎn)資源，是中國(guó)夢(mèng)和人民美好生活需要的重要支撐[3]。作為混凝土、水泥等建筑行業(yè)基礎(chǔ)產(chǎn)品的最主要原材料[4]，砂石料廣泛應(yīng)用于城鎮(zhèn)化建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，除少部分來源于天然砂石料外，主要由砂石礦山生產(chǎn)供應(yīng)。

黨的十八大以來，建設(shè)生態(tài)文明受到前所未有的重視，保護(hù)生態(tài)環(huán)境成為各行各業(yè)不可逾越的底線和高壓線。而礦產(chǎn)資源開發(fā)利用不可避免地會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成擾動(dòng)，特別是砂石礦山多采用露天開采，對(duì)環(huán)境的擾動(dòng)比較直接和“顯性”，且很多砂石礦山在過去“先開發(fā)后治理， 邊開發(fā)邊治理”傳統(tǒng)思維影響下，重開發(fā)輕治理，甚至只開發(fā)不治理[5]，造成了 “青山掛白”“山體破損”“景觀破碎”等隨處可見的環(huán)境破壞[6]。

湖北省旗幟鮮明地貫徹落實(shí)中央關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的決策部署，牢固樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，自2015年以來大刀闊斧地對(duì)全省砂石礦山進(jìn)行整頓整合，淘汰關(guān)閉大批落后砂石料產(chǎn)能，有效提升了砂石礦山規(guī)?；?、集約化水平。但在淘汰落后產(chǎn)能的同時(shí)，新增產(chǎn)能補(bǔ)充不及時(shí)，導(dǎo)致砂石資源保障能力出現(xiàn)重大變化。與此同時(shí)，湖北省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鎮(zhèn)化建設(shè)如火如荼，對(duì)砂石料的需求非常旺盛。

本文通過對(duì)湖北省部分地區(qū)和行業(yè)的調(diào)查研究，分析湖北省砂石料面臨的供需形勢(shì)，并針對(duì)影響砂石料供需狀況的主要原因，提出協(xié)調(diào)市場(chǎng)、政策、資源的對(duì)策建議，旨在對(duì)保障湖北省砂石資源供給、穩(wěn)定砂石市場(chǎng)秩序提供參考，也期望能為全國(guó)其他地區(qū)所借鑒。

1 湖北省砂石料供需形勢(shì)

湖北省地貌多樣，山地、丘陵、平原兼而有之，長(zhǎng)江流經(jīng)境內(nèi)部分地區(qū)。筆者綜合考慮地形地貌特征、資源分布特點(diǎn)、交通運(yùn)輸條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，選取湖北省有關(guān)部門和20多個(gè)地區(qū)的50多家砂石礦山主管部門、砂石礦山企業(yè)進(jìn)行了走訪調(diào)研，并對(duì)有關(guān)情況進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析。

1.1 供應(yīng)情況

根據(jù)調(diào)研獲得的信息，在對(duì)砂石礦山的整頓整合完成后，湖北省砂石礦山設(shè)計(jì)產(chǎn)能約為5億噸/年，但由于當(dāng)前整頓整合工作尚未完成，大批落后產(chǎn)能被淘汰，新的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能大多沒有釋放，因而湖北省當(dāng)前砂石料實(shí)際供應(yīng)能力小于5億噸/年。

1.2 需求情況

目前砂石行業(yè)沒有納入國(guó)家工業(yè)管理體系，缺乏搜集行業(yè)情報(bào)、采集發(fā)展信息的渠道[7]。對(duì)于砂石料的需求量，只能通過估算。

根據(jù)行業(yè)經(jīng)驗(yàn)，通常每消耗1噸水泥需匹配6噸砂石料。根據(jù)湖北省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳官網(wǎng)信息，湖北省2018年水泥生產(chǎn)量約為1.1億噸，故估算2018年其砂石料需求量約為6.6億噸。

1.3 價(jià)格情況

根據(jù)湖北省自然資源廳官網(wǎng)信息，湖北省近三年砂石料價(jià)格情況如表1所示。

由表1可知，從2016年到2018年，湖北省砂石料平均價(jià)格（不含稅）連續(xù)上漲，2018年平均價(jià)格（不含稅）漲至38元/噸，比2016年增長(zhǎng)了46%。

表1 湖北省2016—2018年砂石料價(jià)格情況

1.4 供需狀況

從以上分析可知，湖北省砂石料供需矛盾較為突出，全省供不應(yīng)求、價(jià)格上漲。

2 湖北省砂石料供需失衡原因分析

造成湖北省砂石料供需失衡的原因有很多，突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

2.1 市場(chǎng)信息匱乏

砂石料長(zhǎng)期被當(dāng)作技術(shù)含量低的“賤礦”對(duì)待，行業(yè)的情報(bào)資料、發(fā)展信息采集和統(tǒng)計(jì)沒有渠道，導(dǎo)致供需雙方難以掌握準(zhǔn)確的供應(yīng)、需求、價(jià)格等市場(chǎng)信息，其生產(chǎn)和消費(fèi)行為存在一定的盲目性，不利于市場(chǎng)供需平衡。

2.2 新的產(chǎn)能未完全釋放

2.2.1擬設(shè)礦業(yè)權(quán)未投放到位

湖北省一些地方存在砂石料擬設(shè)礦業(yè)權(quán)未完全投放到位的情況，如A縣擬設(shè)礦業(yè)權(quán)24個(gè)，有16個(gè)還未投放；B縣擬設(shè)礦業(yè)權(quán)30個(gè)，有13個(gè)未投放出去。

造成擬設(shè)礦業(yè)權(quán)未投放到位的原因主要有：①新設(shè)礦業(yè)權(quán)程序較為復(fù)雜，審批周期較長(zhǎng)，通常需要3～4年才能辦完勘查找礦到開工生產(chǎn)的手續(xù)。②生態(tài)紅線、生態(tài)公益林、基本農(nóng)田、水土保持、可視范圍等政策條件限制，導(dǎo)致設(shè)置礦業(yè)權(quán)較為困難。③需求有限又不便外運(yùn)的偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，往往市場(chǎng)預(yù)期較差，資本信心不足，礦業(yè)權(quán)投放較為困難。④設(shè)立礦業(yè)權(quán)對(duì)意向人的資金實(shí)力要求較高，讓實(shí)力不足的投資商望而卻步。

2.2.2礦山整頓整合尚未完成

由于需要整頓整合的礦山數(shù)量較多、手續(xù)較為復(fù)雜以及牽涉重大利益容易引發(fā)糾紛等原因，很多地區(qū)礦山整頓整合工作進(jìn)展較為緩慢。大批老礦山被關(guān)閉退出，而新設(shè)礦山大多處于審批或基建期，嚴(yán)重影響市場(chǎng)供應(yīng)。

2.3 礦山企業(yè)做大做強(qiáng)殊為不易

小型砂石礦山往往存在機(jī)械化水平低、安全生產(chǎn)條件差、資源利用率低、環(huán)境污染嚴(yán)重、管理混亂無(wú)序等問題。近年來，湖北省砂石礦山規(guī)?；街鸩教岣撸陆短觳墒瘓?chǎng)開采規(guī)模達(dá)到30萬(wàn)噸/年（恩施州偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)可保留1家10～30萬(wàn)噸/年的露天采石場(chǎng)），一些地區(qū)甚至達(dá)到50萬(wàn)噸/年。湖北省在交通便利特別是有良好的水運(yùn)條件、經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)區(qū)域特別是城區(qū)周邊，有高鐵、機(jī)場(chǎng)、高速公路等大型工程建設(shè)項(xiàng)目等地區(qū)，砂石料市場(chǎng)需求非常巨大，當(dāng)?shù)卣暗V山企業(yè)普遍希望擴(kuò)大開采規(guī)模，卻存在諸多困難。

制約礦山企業(yè)做大做強(qiáng)的因素主要有：①一些地方的礦產(chǎn)資源規(guī)劃并不能完全滿足發(fā)展需要，但地方政府和礦山企業(yè)難以突破礦產(chǎn)資源規(guī)劃的限制，無(wú)法根據(jù)實(shí)際需求調(diào)整礦山設(shè)計(jì)開采規(guī)模。②發(fā)證權(quán)限變化制約規(guī)模變大。礦山開采規(guī)模擴(kuò)大時(shí)，其儲(chǔ)量規(guī)模也會(huì)更大，發(fā)證權(quán)限將會(huì)向上級(jí)部門移動(dòng)，增加了發(fā)證的難度和不確定性。③部分政策變化較大，一些礦山企業(yè)對(duì)政策延續(xù)性缺乏信心而不敢大量投入。

2.4 非法采礦沖擊市場(chǎng)

除砂石礦山正常生產(chǎn)供應(yīng)外，非法采礦在客觀上也對(duì)砂石料供應(yīng)情況產(chǎn)生了一定影響。湖北省非法開采砂石料，主要有超規(guī)模開采和偷盜采兩種方式。

由于礦山設(shè)計(jì)開采規(guī)模小、礦區(qū)面積小、礦山儲(chǔ)量動(dòng)態(tài)監(jiān)管困難等原因，少數(shù)砂石礦山會(huì)超規(guī)模開采，有關(guān)部門很難監(jiān)管。

雖然在政府部門的嚴(yán)厲打擊下，湖北省各地大規(guī)模、長(zhǎng)期性的非法偷盜采已基本絕跡，但具有成本低、設(shè)備少、作業(yè)時(shí)間短、流動(dòng)性強(qiáng)、夜間作業(yè)等特點(diǎn)的小規(guī)模偷盜采偶有發(fā)生。

3 促進(jìn)湖北省砂石料供需平衡的對(duì)策建議

根據(jù)湖北省砂石料供需形勢(shì)，結(jié)合造成供需矛盾的主要原因，提出如下對(duì)策建議。

3.1 加強(qiáng)行業(yè)信息管理

長(zhǎng)期以來，砂石行業(yè)信息交流平臺(tái)十分匱乏，產(chǎn)銷信息分離且嚴(yán)重滯后，導(dǎo)致生產(chǎn)銷售行為盲目無(wú)序。雖然中國(guó)砂石協(xié)會(huì)等民間組織自發(fā)成立了相關(guān)網(wǎng)站，能夠提供一部分行業(yè)信息供同行參考，但這種力量薄弱的“游擊戰(zhàn)”，往往只能獲取零星分散的碎片信息，且多側(cè)重報(bào)道各地砂石料管理政策，對(duì)解決當(dāng)前行業(yè)信息匱乏的困境無(wú)異于杯水車薪。全面掌控家底、打通信息壁壘，依然是各相關(guān)方的共同訴求和強(qiáng)烈期盼。

當(dāng)前，急需政府部門采取有力措施，組織或授權(quán)有關(guān)機(jī)構(gòu)，充分利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，建立技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合的砂石料大數(shù)據(jù)庫(kù)，全面系統(tǒng)匯集砂石料供應(yīng)、需求、價(jià)格等相關(guān)數(shù)據(jù)，精準(zhǔn)開展產(chǎn)業(yè)信息、生產(chǎn)制造、采購(gòu)銷售等方面信息資源共享服務(wù)，盡快補(bǔ)齊行業(yè)信息管理這塊“短板”，為相關(guān)方提供“千里眼”“順風(fēng)耳”。

3.2 促進(jìn)產(chǎn)能正常發(fā)揮

按照自然資源領(lǐng)域改革要求，以綠色發(fā)展為指引，加大擬設(shè)礦業(yè)權(quán)投放力度，建立砂石料礦業(yè)權(quán)審批綠色通道，積極推進(jìn)現(xiàn)有不涉及生態(tài)紅線的砂石料采礦權(quán)依法生產(chǎn)、高效整合，努力促進(jìn)砂石礦山產(chǎn)能的正常發(fā)揮。

3.3 鼓勵(lì)有條件的礦山企業(yè)做大做強(qiáng)

雖然湖北省砂石礦山規(guī)?；⒓s化程度越來越高，但仍需要在防止盲目擴(kuò)張產(chǎn)能、避免形成新的惡性同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)的前提下，順應(yīng)規(guī)?；?、集約化發(fā)展規(guī)律，鼓勵(lì)更多有條件的礦山企業(yè)進(jìn)一步擴(kuò)大開采規(guī)模，以更好地滿足市場(chǎng)需求。

(1)對(duì)于市場(chǎng)需求非常旺盛、資源和交通條件非常好的地區(qū)，應(yīng)積極鼓勵(lì)礦山企業(yè)做大做強(qiáng)。如部分地區(qū)或有長(zhǎng)江水運(yùn)優(yōu)勢(shì)，或境內(nèi)多低山丘陵，非常適合開設(shè)大型砂石礦山，可根據(jù)當(dāng)?shù)卣推髽I(yè)意愿，允許開設(shè)200萬(wàn)噸/年、500萬(wàn)噸/年甚至1000萬(wàn)噸/年的礦山，形成一批開采規(guī)模大、工藝技術(shù)先進(jìn)、安全生產(chǎn)條件好、綠色環(huán)保、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益佳的優(yōu)勢(shì)企業(yè)。

(2)對(duì)于產(chǎn)品具有明顯優(yōu)勢(shì)、市場(chǎng)需求大、盈利能力強(qiáng)的礦山，應(yīng)鼓勵(lì)和扶持礦山做大做精。如產(chǎn)品可作為高鐵和機(jī)場(chǎng)專用石料、高級(jí)路面石料的礦山，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中具有很強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，應(yīng)創(chuàng)造條件讓其做大做強(qiáng)。

(3)對(duì)于具備與其他產(chǎn)業(yè)深度融合的礦山，應(yīng)鼓勵(lì)其做大做強(qiáng)并延伸產(chǎn)業(yè)鏈。如在城區(qū)周邊一定范圍內(nèi)的大型礦山，可與水泥、混凝土等建筑工業(yè)深度融合，使砂石料原礦向建筑構(gòu)件、混凝土等成品化方向延伸發(fā)展。

鼓勵(lì)礦山企業(yè)做大做強(qiáng)需要有關(guān)部門從以下方面努力：一是更加注重礦產(chǎn)資源規(guī)劃的科學(xué)合理性，既要保持嚴(yán)肅權(quán)威性，又要保持適度的彈性，給基層政府部門一定的自由裁量空間；二是按照簡(jiǎn)政放權(quán)要求，探索下放礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限，積極簡(jiǎn)化審批程序，努力縮短審批周期，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，便利于礦山企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模；三是加強(qiáng)調(diào)查研究，盡量保持政策的延續(xù)性和前瞻性，適當(dāng)延長(zhǎng)礦業(yè)權(quán)出讓年限，依法保障投資人合法權(quán)益，穩(wěn)定投資人做大做強(qiáng)的信心。

對(duì)于希望進(jìn)一步做大做強(qiáng)的礦山企業(yè)而言，應(yīng)充分評(píng)估可能存在的資源風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，加大礦產(chǎn)資源勘查力度，合理確定自身的市場(chǎng)定位；也應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境、建設(shè)綠色礦山是今后長(zhǎng)期的主旋律，積極踐行新發(fā)展理念，大力建設(shè)綠色礦山，及時(shí)引進(jìn)新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備，努力提高企業(yè)的綠色化、現(xiàn)代化、智能化水平。

3.4 科學(xué)進(jìn)行礦山選址

在生態(tài)優(yōu)先的大前提下，礦山選址不僅要考慮資源儲(chǔ)量、地質(zhì)條件、交通情況，更要嚴(yán)格執(zhí)行多部門聯(lián)合踏勘制度，堅(jiān)決避讓禁采區(qū)域，滿足安全距離要求，符合可視范圍規(guī)定，防止礦業(yè)權(quán)與禁采區(qū)重疊。

3.5 鼓勵(lì)利用固廢生產(chǎn)砂石料

湖北省鐵尾礦等固廢數(shù)量較大。在當(dāng)前砂石料供應(yīng)短缺、價(jià)格上漲的形勢(shì)下，一些鐵礦企業(yè)迫切希望將鐵尾礦制成砂石料銷售，但沒有獲得地方政府準(zhǔn)許，原因是國(guó)家出臺(tái)的鼓勵(lì)固廢利用的政策文件多是框架式指導(dǎo)性意見，沒有具體實(shí)施細(xì)則，讓一些地方政府把握不準(zhǔn)政策內(nèi)涵。有關(guān)部門應(yīng)緊密結(jié)合制約尾礦等固廢綜合利用的突出問題，抓緊研究固廢制備砂石料的法規(guī)政策，盡快出臺(tái)鼓勵(lì)固廢制作砂石料的具體辦法。

另外，砂石礦山開采需要開山炸石消耗礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量，而鐵礦、銅礦等礦山在采礦過程中會(huì)產(chǎn)生大量廢石且需要進(jìn)行搬運(yùn)處理。處理歷史堆存下來的幾百億噸采礦廢石，最好的出路就是生產(chǎn)砂石料[8]。應(yīng)加強(qiáng)跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)協(xié)同和政策協(xié)同，通過規(guī)劃編制、設(shè)立綜合礦山等手段統(tǒng)籌各類礦山開發(fā)與砂石料加工，積極鼓勵(lì)采礦廢石用于砂石料生產(chǎn)。

3.6 嚴(yán)厲打擊非法采礦

超規(guī)模開采、偷盜采等非法采礦行為不僅造成礦產(chǎn)資源資產(chǎn)流失，而且擾亂市場(chǎng)秩序、加劇砂石料供需失衡，必須在努力增加合法供給的同時(shí)，堅(jiān)決予以打擊，做到既“開前門”，又“堵后門”。

非法采礦離不開開采源、運(yùn)輸渠道、銷售三個(gè)環(huán)節(jié)，應(yīng)牢牢抓住這三個(gè)“牛鼻子”，有的放矢進(jìn)行精準(zhǔn)打擊，形成源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲的預(yù)防及打擊體系。

(1)控制廢棄開采點(diǎn)。廢棄礦山等廢棄開采點(diǎn)通常是非法偷盜采的多發(fā)地。應(yīng)充分調(diào)動(dòng)基層政府積極性，參考“河湖長(zhǎng)制”建立“山長(zhǎng)制”，對(duì)廢棄開采點(diǎn)采取封路、切斷水電供應(yīng)等措施，鼓勵(lì)群眾積極監(jiān)督舉報(bào)，拓展違法信息獲取渠道，從源頭上擠壓非法偷盜采的生存空間。

(2)限制電量和炸藥供應(yīng)。通常某個(gè)礦山的單位采石量與炸藥用量之間有一定對(duì)應(yīng)關(guān)系，用電量也可根據(jù)設(shè)備功率等進(jìn)行計(jì)算，一家礦山的年用電量和年炸藥用量比較容易確定，因而可通過限制電量和炸藥供應(yīng)來防止超規(guī)模生產(chǎn)。

(3)使用票證管理。砂石料的生產(chǎn)銷售雖是市場(chǎng)行為，但政府監(jiān)管之手也不能缺席?？捎捎嘘P(guān)部門根據(jù)礦山核準(zhǔn)開采量，給合法生產(chǎn)礦山發(fā)放統(tǒng)一制作的票據(jù)與證明，要求在進(jìn)行運(yùn)輸和交易時(shí)出示。交管部門對(duì)無(wú)法提供合法來源證明的砂石料運(yùn)輸車輛予以扣留、罰款等處罰，財(cái)政出資的建設(shè)項(xiàng)目可將上述票證作為撥款的必備憑證之一，全力打擊非法采礦行為。

(4)提高違法成本。超規(guī)模開采和偷盜采往往不易被發(fā)現(xiàn)，而且即使被發(fā)現(xiàn)也多是給予經(jīng)濟(jì)處罰，難以遏制利欲熏心的企業(yè)和個(gè)人鋌而走險(xiǎn)。應(yīng)加強(qiáng)自然資源、公安、法院等部門聯(lián)合執(zhí)法，通過強(qiáng)制手段打擊違法犯罪行為，提高違法成本和打擊震懾力。

4 結(jié)語(yǔ)

在多重因素的影響下，當(dāng)前湖北省砂石料供需矛盾較為突出，全省產(chǎn)能偏緊、供不應(yīng)求、價(jià)格大幅上漲。未來隨著新的砂石料產(chǎn)業(yè)布局逐漸形成，新的產(chǎn)能得到釋放，供需矛盾或可在一定程度上得到緩解。當(dāng)前，在擴(kuò)大市場(chǎng)供給、滿足市場(chǎng)需求的同時(shí)，也要防止一擁而上、跟風(fēng)冒進(jìn)，造成產(chǎn)能過剩、劣質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)，更要注重提高砂石行業(yè)自身的“含金量”，走綠色發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、融合發(fā)展、規(guī)?；l(fā)展之路。