段龍龍

摘要 宅基地的公平取得、有償利用、自愿退出和科學(xué)規(guī)劃是土地供給側(cè)改革賦予新時(shí)期我國(guó)農(nóng)村宅基地制度優(yōu)化的主要任務(wù)。推動(dòng)農(nóng)村宅基地布局結(jié)構(gòu)調(diào)整和土地供給邁向中高端的關(guān)鍵是堅(jiān)持和落實(shí)“一戶一宅”制度。深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下推動(dòng)現(xiàn)行宅基地制度自我優(yōu)化的關(guān)鍵是必須建立定額使用、超額認(rèn)繳、依法取得、合法占用的宅基地利用制度，而核心是通過(guò)構(gòu)建市場(chǎng)化的自愿退出機(jī)制與逐步擴(kuò)大的宅基地“兩權(quán)”來(lái)有效維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。當(dāng)前農(nóng)村宅基地制度改革需要重點(diǎn)突破的是小產(chǎn)權(quán)房亂象，破解遺留已久的小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，必需謹(jǐn)慎選擇小產(chǎn)權(quán)房逐步實(shí)現(xiàn)合法化的推進(jìn)策略，才能最終建立起宅基地存量與增量入市相統(tǒng)一的規(guī)劃監(jiān)管制度。

關(guān)鍵詞 土地供給側(cè)改革;宅基地制度;“一戶一宅”制;小產(chǎn)權(quán)房

[中圖分類號(hào)]F301 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1673-0461（2019）04-0011-06

一、引 言

農(nóng)村宅基地作為集體建設(shè)用地中占比規(guī)模最大的組成部分之一，是目前國(guó)家實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革化解土地利用粗放難題和人地關(guān)系矛盾的重點(diǎn)攻堅(jiān)領(lǐng)域之一。黨的十九大報(bào)告和《全國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中都明確將農(nóng)村宅基地制度改革視為未來(lái)一段時(shí)期激活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能、破解城鄉(xiāng)兩元結(jié)構(gòu)和發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)優(yōu)越性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，要求在2020 年前通過(guò)因地適宜地大膽探索宅基地取得、使用、自愿退出和管理等相關(guān)制度，為國(guó)家統(tǒng)籌構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)和土地用途管制制度奠定基礎(chǔ)，也為積極探索土地公有制條件下土地增值收益在國(guó)家、集體和個(gè)人間的共享機(jī)制和持續(xù)壯大集體資產(chǎn)實(shí)力貢獻(xiàn)經(jīng)驗(yàn)（桂華，2015）[1]。

面對(duì)城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)中城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)從緊和農(nóng)村集體建設(shè)用地利用粗放的發(fā)展矛盾，土地供給側(cè)改革逐步成為今后指導(dǎo)我國(guó)土地領(lǐng)域改革的國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略（王克強(qiáng)，2016）[2]。土地供給側(cè)改革的核心要義是化解和清理低效粗放利用的劣質(zhì)土地供給，提高和增加優(yōu)質(zhì)集約利用的高效土地供給，使得整體土地利用結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向中高端（余振國(guó)，2016）[3]。因此建構(gòu)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地利用規(guī)劃、實(shí)施從嚴(yán)的土地用途管制、清理和騰退利用粗放、低效、超標(biāo)的農(nóng)村宅基地便是土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革賦予宅基地制度的調(diào)整任務(wù)。從理論體系上來(lái)看，土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心是促進(jìn)土地領(lǐng)域的“三去一降一補(bǔ)”，從實(shí)踐探索上解決土地利用規(guī)劃的協(xié)調(diào)性不足、城鎮(zhèn)建設(shè)用地成本過(guò)高、“三塊地”改革產(chǎn)權(quán)權(quán)能缺位、農(nóng)用地資產(chǎn)化轉(zhuǎn)型受阻和土地整治定位偏低等問(wèn)題（黃艷芬，2016）[4]。落實(shí)到農(nóng)村宅基地制度上，主要要解決的問(wèn)題就變成了宅基地如何公平取得、如何建構(gòu)宅基地節(jié)約利用和“一戶一宅”使用的激勵(lì)機(jī)制與如何統(tǒng)一規(guī)劃宅基地退出后土地整理的科學(xué)性和騰退建設(shè)用地指標(biāo)的再利用這三大問(wèn)題（項(xiàng)曉敏，2017）[5]。

學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為：由于我國(guó)農(nóng)村宅基地占集體建設(shè)用地的總規(guī)模比例大，宅基地制度形成受到歷史因素的影響，宅基地利用現(xiàn)狀復(fù)雜，因而推進(jìn)土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的難點(diǎn)就在完善和優(yōu)化現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度（余永和，2014）[6]。要適應(yīng)于土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體框架，就必須從宅基地取得方式入手、探索宅基地動(dòng)態(tài)進(jìn)退的體制機(jī)制，通過(guò)閑散低效宅基地的整理和復(fù)墾節(jié)約多余建設(shè)用地指標(biāo)，結(jié)合重新設(shè)計(jì)的涵蓋經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、基本農(nóng)田、耕地占補(bǔ)平衡和農(nóng)民宅基地的土地集約利用規(guī)劃與分類用途管制，來(lái)實(shí)現(xiàn)土地資源配置的優(yōu)化和內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)整。最終達(dá)到城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)、地權(quán)權(quán)能體系和土地用途管制建設(shè)的三個(gè)統(tǒng)一（陳藜藜，2016）[7]。但宅基地制度改革并不像集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市那樣簡(jiǎn)單，必須經(jīng)過(guò)一段較長(zhǎng)的漸進(jìn)式改革進(jìn)程。由于其中涉及的法律規(guī)制非常繁雜，即便是在試點(diǎn)推進(jìn)的過(guò)程中，也會(huì)面臨各種各樣的問(wèn)題和阻礙，需要逐步對(duì)現(xiàn)有體制進(jìn)行調(diào)整和完善，方能實(shí)現(xiàn)宅基地入市的合法化?？傮w上來(lái)看，宅基地制度改革可以劃分為幾個(gè)階段，依次是宅基地退出機(jī)制改革、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)改革和不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓體制改革和宅基地直接入市改革。宅基地退出機(jī)制改革的目標(biāo)是探索宅基地依法取得、有償使用和自愿退出的體制機(jī)制，完善農(nóng)村宅基地基本制度。農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)改革和不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓體制改革則是積極探索宅基地用益物權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制及其內(nèi)部交易機(jī)制。宅基地直接入市改革是在前期改革均取得成功后，根據(jù)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展需求和趨勢(shì)，通過(guò)共有產(chǎn)權(quán)、限制性指導(dǎo)定價(jià)制等推進(jìn)宅基地和農(nóng)民住宅直接入市，探索小產(chǎn)權(quán)房合法化之途徑，但前提條件仍然必須符合城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃和用途管制制度。

二、宅基地制度改革需著力破解的三大關(guān)鍵問(wèn)題

實(shí)施宅基地退出機(jī)制改革是推動(dòng)宅基地制度完善的第一步，也是合理合法清理遺留宅基地占用亂象，保障宅基地入市的前提條件——不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)的關(guān)鍵步驟。國(guó)土資源部和農(nóng)業(yè)部要求在2017年底之前開(kāi)展的農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)主要就是圍繞上述第一步改革而展開(kāi)。在此輪宅基地退出機(jī)制改革過(guò)程中，結(jié)合各地的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)我們發(fā)現(xiàn)，主要的改革重點(diǎn)與難點(diǎn)存在于三個(gè)方面：一是如何保障和堅(jiān)持宅基地分配“一戶一宅”制度和在不同區(qū)域如何實(shí)現(xiàn)戶有所居的問(wèn)題;二是在目前農(nóng)村宅基地使用占用亂象叢生的現(xiàn)實(shí)狀況下，如何落實(shí)定額使用、超額認(rèn)繳、依法取得、合法占用的宅基地制度問(wèn)題;三是根據(jù)不同區(qū)域、不同情況分類推行宅基地自愿退出時(shí)所采取的因地適宜的模式和機(jī)制創(chuàng)新問(wèn)題。即做到宅基地退出有意愿、有安置;生活質(zhì)量有提高;土地利用效率有改善。

（一）如何堅(jiān)持宅基地分配“一戶一宅”制與戶有所居的實(shí)踐落地

宅基地分配和利用在現(xiàn)實(shí)中的首要難題是如何落實(shí)“一戶一宅”制度，這就要求土地管理部門(mén)提前做好現(xiàn)存宅基地居民點(diǎn)利用情況摸底與未分配宅基地的統(tǒng)計(jì)工作?？偟膩?lái)看，目前我國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)利用情況普遍超出國(guó)家上線標(biāo)準(zhǔn)，即便細(xì)化到每一個(gè)行政村或村集體，宅基地超面積使用和“一戶多宅”問(wèn)題依然突出，因而根據(jù)村莊土地利用規(guī)劃和相應(yīng)法規(guī)對(duì)各農(nóng)戶宅基地實(shí)際面積進(jìn)行丈量摸底的實(shí)際操作中需要注意區(qū)分存量與增量?jī)煞N情況。對(duì)于存量宅基地，主要存在“一戶多宅”和超面積占用兩種形式。據(jù)實(shí)際調(diào)研中反饋的結(jié)果來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村超面積占用情況要明顯嚴(yán)重于“一戶多宅”問(wèn)題，多數(shù)農(nóng)戶在住宅布局上依然能夠做到“一戶一宅”利用，相較而言“一戶多宅”比例極低，兩者的比例約為5∶1（羅亞海，2015）[8]。之所以產(chǎn)生“一戶多宅”問(wèn)題，其根本原因主要是源于宅基地繼承或自然災(zāi)害等不可抗力因素所致，因此在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)優(yōu)先解決超面積占用問(wèn)題。通過(guò)落實(shí)試點(diǎn)意見(jiàn)中宅基地有償使用的原則，對(duì)超面積部分實(shí)施認(rèn)繳制度，將其與宅基地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證①相掛鉤，為后續(xù)的宅基地退出、入市做準(zhǔn)備。而針對(duì)“一戶多宅”問(wèn)題的處置，在征得農(nóng)戶同意的情況下，可采取集體回購(gòu)與超面積認(rèn)繳制度相結(jié)合的方式，逐步清理多宅存量，使其逐步向“一戶一宅”利用方式過(guò)渡。對(duì)于未分配宅基地仍需要參與分配宅基地的集體成員而言，在認(rèn)定其符合分配宅基地的相應(yīng)資格的前提下②，直接按照法定面積進(jìn)行分配，對(duì)應(yīng)匹配“一戶一宅”制度。

對(duì)于在不同區(qū)域如何實(shí)現(xiàn)戶有所居這一難題，首先必須充分尊重當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件和土地布局。一般情況下，在仍然堅(jiān)持以第一產(chǎn)業(yè)為主的行政村，通過(guò)清理分配宅基地堅(jiān)決落實(shí)“一戶一宅”制度就基本能夠?qū)崿F(xiàn)戶有所居。而如果是在城市近郊范圍內(nèi)或是處于城中村地帶，則很難通過(guò)宅基地的分配來(lái)實(shí)現(xiàn)所謂的戶有所居問(wèn)題，因?yàn)榇媪客恋匾呀?jīng)大大不足。必須通過(guò)土地的集中利用和統(tǒng)一規(guī)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)分散性居住向集中居住的社區(qū)式住宅轉(zhuǎn)型，較為可行的方案是通過(guò)土地整治、集中通規(guī)統(tǒng)建、多戶聯(lián)建等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶的戶有所居，而此種安居方式必須要借助政府的引導(dǎo)和村集體的集體決策方能實(shí)現(xiàn)，安置完成后就同步落實(shí)“一戶一宅”宅基地利用制度。

（二）如何實(shí)施定額使用、超額認(rèn)繳、依法取得、合法占用的宅基地管理制度

建立定額使用、超額認(rèn)繳、依法取得、合法占用的宅基地管理制度的重點(diǎn)關(guān)鍵在于操作層面的認(rèn)定和實(shí)施程序。

所謂的定額使用、超額認(rèn)繳額的界定，本身就是一個(gè)缺乏標(biāo)準(zhǔn)的難題，但由于要符合法律依法取得和合法占用的相應(yīng)規(guī)定，其對(duì)于額度的準(zhǔn)確界定的優(yōu)選辦法就是借助相應(yīng)規(guī)章制度予以明確。目前各試點(diǎn)地區(qū)對(duì)于宅基地法定占用額度的界定，主要是參照兩種標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，一是根據(jù)《土地管理法》和各省市自治區(qū)規(guī)定的《土地管理法實(shí)施辦法》中對(duì)于“一戶一宅”的宅基地合法面積的相關(guān)規(guī)定，劃分為總面積控制界定法和人均面積控制界定法，前者為200平米，后者為人均30平米。另一種則是根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和國(guó)家的土地利用總體規(guī)劃，結(jié)合農(nóng)民居民點(diǎn)利用規(guī)劃中的控制標(biāo)準(zhǔn)將宅基地的面積上限規(guī)定為150平米③。對(duì)于超出部分，要求向村集體繳納一定的有償使用費(fèi)，以便對(duì)超出部分宅基地做相應(yīng)處理，統(tǒng)一納入后續(xù)的不動(dòng)產(chǎn)登記范圍，這也有利于從產(chǎn)權(quán)屬性上區(qū)分宅基地的所有權(quán)和使用權(quán)關(guān)系，激勵(lì)農(nóng)民對(duì)宅基地的節(jié)約利用行為。目前從試點(diǎn)地區(qū)披露出的宅基地超額占用認(rèn)繳費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，主要有兩種形式。一種是按照累進(jìn)費(fèi)率進(jìn)行繳納，邊際費(fèi)率的決定根據(jù)超出面積規(guī)模而定，“一戶一宅”與“一戶多宅”均按照此類辦法實(shí)行，但區(qū)分了房屋與附屬物兩類的認(rèn)繳標(biāo)準(zhǔn)。第二種是按照線性費(fèi)率進(jìn)行繳納，對(duì)“一戶一宅”和“一戶多宅”分別制定兩種線性費(fèi)率，超出面積按照每平方米的價(jià)格進(jìn)行認(rèn)繳。前一種有償使用方式多在人地關(guān)系相對(duì)寬松且較為落后的中西部地區(qū)使用，而后一種有償使用方式則主要分布在東南沿海和人多地少的發(fā)達(dá)地區(qū)使用（見(jiàn)表1） 。

經(jīng)過(guò)對(duì)試點(diǎn)地區(qū)實(shí)施方案的比較我們不難發(fā)現(xiàn)，對(duì)當(dāng)?shù)卣乩矛F(xiàn)狀的掌握情況和未來(lái)土地利用規(guī)劃的認(rèn)識(shí)是采取合理有償使用標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵。如湖南省瀏陽(yáng)縣、福建省晉江縣等試點(diǎn)地區(qū)考慮到農(nóng)民的收入情況、村集體和地方政府的資金壓力，并未采取直接的宅基地有償使用制度，而是通過(guò)鼓勵(lì)“一戶多宅”和超出面積的“一戶一宅”農(nóng)戶通過(guò)宅基地流轉(zhuǎn)，主動(dòng)退出的方式完成“一戶一宅”的確認(rèn)和不動(dòng)產(chǎn)登記。多數(shù)采取了宅基地有償使用制度改革的地區(qū)，也在實(shí)際操作過(guò)程中根據(jù)地方的土地綜合地塊價(jià)格差異制定了分地段、分區(qū)位的極差型宅基地有償使用繳費(fèi)系數(shù)，同時(shí)結(jié)合累進(jìn)制繳費(fèi)比例推動(dòng)宅基地有償使用和節(jié)約使用。通過(guò)不同的方式，使得那些因歷史遺留、自然災(zāi)害、繼承等因素發(fā)生的違法違規(guī)超面積宅基地利用得以逐步合法化，給下一步實(shí)行宅基地自愿退出和土地集中整理留下充分的改革空間。

（三）如何構(gòu)建跨區(qū)域統(tǒng)籌的宅基地自愿退出模式與機(jī)制

目前，從各地積極開(kāi)展的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)中發(fā)現(xiàn)，較為適合且具備推廣價(jià)值的宅基地自愿退出模式主要包括：貨幣化補(bǔ)償（又稱集體收儲(chǔ)模式）、換房安置（又稱雙放棄模式）、地票流轉(zhuǎn)（又稱市場(chǎng)化交易模式）。其中貨幣化補(bǔ)償主要是農(nóng)戶將宅基地自愿交回村集體，由集體經(jīng)濟(jì)組織或村集體負(fù)責(zé)統(tǒng)一回購(gòu)宅基地，一部分用于宅基地再分配和新申請(qǐng)拆基地集體成員使用，另一部分則通過(guò)土地整理、土地復(fù)墾和增減掛鉤轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地使用。宅基地退出農(nóng)戶可根據(jù)評(píng)估價(jià)值獲得相應(yīng)貨幣補(bǔ)償，可用于新購(gòu)?fù)ㄒ?guī)統(tǒng)建農(nóng)村新區(qū)住宅，也可轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)購(gòu)買(mǎi)商品住房，政府給予一定財(cái)政補(bǔ)助或優(yōu)惠。換房安置則主要是將退出的宅基地經(jīng)過(guò)重新規(guī)劃、集中整理和復(fù)墾后，一部分用于建設(shè)統(tǒng)一集中的農(nóng)民住宅小區(qū)用于安置自愿退出宅基地的農(nóng)戶，另一部分則用于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地或增減掛鉤建設(shè)用地指標(biāo)，通過(guò)統(tǒng)一的面積配置和標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)農(nóng)戶集中居住，同時(shí)村集體通過(guò)購(gòu)買(mǎi)等方式向退出宅基地的農(nóng)戶補(bǔ)充社會(huì)保險(xiǎn)，以達(dá)到宅基地?fù)Q社保，住宅換住房的雙放棄，雙保障模式。最后一種則是目前推廣價(jià)值最大，最有市場(chǎng)前景且土地利用配置效率最高的模式：地票模式，是借助重慶地票流轉(zhuǎn)的相關(guān)方式和方法，突破宅基地、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和公益性建設(shè)用地等用途的限制，統(tǒng)一通過(guò)土地利用規(guī)劃，對(duì)符合用途管制的不同類型建設(shè)用地統(tǒng)一管理，統(tǒng)一市場(chǎng)交易的一種模式。在宅基地自愿退出中的應(yīng)用就是將其宅基地面積折算為地票份額，通過(guò)全縣或全市范圍內(nèi)的地票統(tǒng)一交易，來(lái)完成宅基地退出后的補(bǔ)償和土地的再利用的有序轉(zhuǎn)換。

三、宅基地制度改革的核心是產(chǎn)權(quán)保障體系的建立

在落實(shí)了宅基地利于的“一戶一宅”制度和完成宅基地依法取得和有償使用制度改革后，下一步要持續(xù)推進(jìn)宅基地的用益物權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)“兩權(quán)”保障制度的構(gòu)建。利用宅基地丈量、依法認(rèn)繳有償使用費(fèi)之后得到的具有財(cái)產(chǎn)權(quán)利保障的不動(dòng)產(chǎn)證來(lái)推進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)和房屋轉(zhuǎn)讓、交易制度的建立，以擴(kuò)大宅基地用益物權(quán)的行使范圍和構(gòu)建農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)機(jī)制，為下一步推動(dòng)宅基地直接入市改革做好權(quán)能準(zhǔn)備。

（一）通過(guò)調(diào)整宅基地的使用權(quán)權(quán)能擴(kuò)大宅基地用益物權(quán)體系

目前雖然《土地管理法》《物權(quán)法》等法律明確禁止宅基地用益物權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)通過(guò)直接入市交易來(lái)實(shí)現(xiàn)其相應(yīng)權(quán)益，但卻在一定范圍內(nèi)允許農(nóng)民宅基地和住房的內(nèi)部流轉(zhuǎn)、租賃、轉(zhuǎn)讓等交易。在我國(guó)傳統(tǒng)的宅基地政策制定中，由于受到兩權(quán)分離和分類管制思維的影響，對(duì)于農(nóng)民住房的產(chǎn)權(quán)權(quán)能安排與宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能安排的制度設(shè)計(jì)是不同的，由于制度設(shè)計(jì)的差異必然會(huì)誘發(fā)房屋所有權(quán)與宅基地使用權(quán)的權(quán)能行使產(chǎn)生沖突，妨礙農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。應(yīng)當(dāng)明確的是，所謂宅基地的用益物權(quán)本身就包括宅基地本身和附加在宅基地之上的不動(dòng)產(chǎn)（含房屋）的使用、占用、收益的相應(yīng)權(quán)能，與房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)天然地屬于不可分割的統(tǒng)一整體，因此此輪改革在落實(shí)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的同時(shí)，自然而然地也強(qiáng)調(diào)保障宅基地的用益物權(quán)，不論是在宅基地的使用、取得、還是退出補(bǔ)償、轉(zhuǎn)讓等方面，都同步涉及到了相應(yīng)的房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題（黨國(guó)英，2016）[9]。

當(dāng)然，需要指出的是，由于我國(guó)宅基地制度一直都堅(jiān)持的是所有權(quán)不變，使用權(quán)放活的基本原則，因此所謂宅基地的用益物權(quán)調(diào)整一直都僅針對(duì)的是宅基地使用權(quán)而非所有權(quán)。但關(guān)鍵的問(wèn)題之一就是僅調(diào)整宅基地的使用權(quán)權(quán)能體系能否真正實(shí)現(xiàn)宅基地用益物權(quán)的擴(kuò)大和落地呢？答案是肯定的。比如在此輪宅基地制度改革中，對(duì)于農(nóng)村自愿退出宅基地的，其貨幣化安置的范圍就明確指出不僅包括宅基地上房屋所有權(quán)的補(bǔ)償，還包括宅基地使用權(quán)退出的補(bǔ)償。2015年實(shí)行的《開(kāi)展農(nóng)村承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》中，對(duì)于農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押的范圍界定，也首次明確包含宅基地使用權(quán)的抵押。從改革的未來(lái)愿景上來(lái)看，越來(lái)越接近國(guó)有建設(shè)用地直接入市方式的集體建設(shè)用地，其使用權(quán)權(quán)能的體系和權(quán)益實(shí)現(xiàn)也越來(lái)越會(huì)與國(guó)有建設(shè)用地同步，通過(guò)協(xié)議出讓等契約方式獲得的集體建設(shè)用地使用權(quán)或宅基地使用權(quán)，在契約規(guī)制之內(nèi)，其享有的使用權(quán)權(quán)能基本上與所有權(quán)權(quán)能無(wú)異，唯一的差別在于對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的處置權(quán)利上，這一點(diǎn)在宅基地用益物權(quán)的界定和范疇表述上即可明確。

（二）落實(shí)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)和用益物權(quán)打破城鄉(xiāng)地域身份限制

隨著農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)宅基地用益物權(quán)的不斷充實(shí)和落地，未來(lái)的農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)和宅基地用益物權(quán)實(shí)現(xiàn)的途徑和方式能否突破現(xiàn)有地域、身份的限制成為此輪宅基地制度改革的熱點(diǎn)。目前我國(guó)的《土地管理法》和《房地產(chǎn)管理法》中的規(guī)定是明確要求了農(nóng)民住房的功能和宅基地的用途。一是對(duì)于農(nóng)民住房需要流轉(zhuǎn)的，也必須連帶宅基地一起流轉(zhuǎn)，受制于“一戶一宅”的政策約束，一旦宅基地進(jìn)行流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民也就喪失了宅基地的合法獲取權(quán)。二是對(duì)于宅基地的用途，規(guī)定只能用于農(nóng)民修建自住住房，嚴(yán)禁用于房地產(chǎn)等商業(yè)開(kāi)發(fā)。但對(duì)于未退出宅基地或已退出宅基地并進(jìn)行了重新安置的農(nóng)戶而言，其僅用于自住的農(nóng)民住宅是否可以租賃給非集體成員居住則是目前改革試點(diǎn)即將開(kāi)展的任務(wù)。不同于小產(chǎn)權(quán)房直接用于商業(yè)買(mǎi)賣(mài)，目前展開(kāi)試點(diǎn)的地區(qū)放開(kāi)的僅是農(nóng)民房屋的對(duì)外租賃權(quán)，同時(shí)需要符合用途管制和土地利用規(guī)劃的要求。從城鎮(zhèn)化進(jìn)程和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的勢(shì)態(tài)來(lái)看，未來(lái)農(nóng)業(yè)發(fā)展及其現(xiàn)代化肯定需要大量的人口、外來(lái)資本和技能人才的支撐，這勢(shì)必會(huì)促進(jìn)基本住宅與相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施配套的需求擴(kuò)張，因而放開(kāi)農(nóng)民房屋的居住權(quán)和租賃權(quán)是大勢(shì)所趨（楊璐璐，2016）[10]。只不過(guò)前期改革需要先針對(duì)粗放利用的農(nóng)村宅基地進(jìn)行整合和清理，而后再通過(guò)重新優(yōu)化農(nóng)村土地利用規(guī)劃和農(nóng)村居民點(diǎn)（社區(qū)）布局來(lái)提升宅基地利用效率，為進(jìn)一步放開(kāi)農(nóng)民住宅租賃市場(chǎng)打好基礎(chǔ)。2017年8月正式出臺(tái)的《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》就是針對(duì)進(jìn)一步完善農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)和宅基地的用益物權(quán)而進(jìn)行的新一輪制度安排，從拓展宅基地用益物權(quán)范疇到完善農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)途徑再到建立農(nóng)民住宅租賃市場(chǎng)，一步一步地改革目標(biāo)都是在向推動(dòng)宅基地直接入市改革而靠近，只需等待時(shí)機(jī)成熟，則可順勢(shì)構(gòu)建宅基地入市制度徹底完成集體建設(shè)用地入市的最后一塊拼圖。

四、宅基地制度改革的重點(diǎn)突破：小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的處置策略

待“三塊地”改革完成并成功推廣到全國(guó)構(gòu)建起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)和集約有償使用的宅基地制度后，便可將成功探索的農(nóng)村住房租賃市場(chǎng)試點(diǎn)進(jìn)一步擴(kuò)大，積極開(kāi)展宅基地直接入市改革，重點(diǎn)是要破解遺留已久的小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，建立起完整的農(nóng)村建設(shè)用地直接入市機(jī)制。

眾所周知，城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu)的二元性和城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的二元性是小產(chǎn)權(quán)房屢禁不止的根本原因，加之城鎮(zhèn)化進(jìn)程的提速對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地供給量的剛性需求，進(jìn)一步激活了城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場(chǎng)，導(dǎo)致城鎮(zhèn)房?jī)r(jià)屢創(chuàng)新高，擠壓排斥一部分購(gòu)房需求群體轉(zhuǎn)向購(gòu)置集體建設(shè)用地建造的農(nóng)民住宅，即所謂的小產(chǎn)權(quán)房（魏后凱，2016）[11]。由于小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)持續(xù)火熱和屢禁不止，因此國(guó)家必須謹(jǐn)慎考慮放開(kāi)宅基地直接入市的時(shí)機(jī)以避免我國(guó)城鄉(xiāng)土地定價(jià)機(jī)制矛盾的進(jìn)一步加劇和對(duì)立，由于小產(chǎn)權(quán)房的獲取本身就是依靠村集體免費(fèi)劃撥和內(nèi)部分配而來(lái)，并不需要經(jīng)過(guò)土地出讓和相關(guān)稅費(fèi)繳納過(guò)程，沒(méi)有所謂的期限約束，如果不加以嚴(yán)格限制，對(duì)于有能力且已經(jīng)購(gòu)買(mǎi)了享有70年房屋產(chǎn)權(quán)期限的城鎮(zhèn)商品房住宅的相關(guān)群體而言，其付出的代價(jià)將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)小產(chǎn)權(quán)房購(gòu)買(mǎi)群體，這勢(shì)必會(huì)加劇城鄉(xiāng)不平等矛盾的累積和群體分化。

從法理上來(lái)看，國(guó)家對(duì)集體建設(shè)用地尤其是農(nóng)村宅基地的用途實(shí)行嚴(yán)格的管制從根本上是為了保護(hù)國(guó)家的長(zhǎng)期發(fā)展利益及糧食安全，如果不遏制小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展的苗頭，農(nóng)村大面積發(fā)展建造不符合建筑結(jié)構(gòu)規(guī)范的小產(chǎn)權(quán)房的結(jié)果很有可能會(huì)促使農(nóng)戶和相關(guān)涉農(nóng)企業(yè)依靠侵占其他農(nóng)地去發(fā)展相關(guān)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，危及耕地紅線及基本農(nóng)田保護(hù)制度。但如果從未來(lái)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，釋放符合統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地規(guī)劃體系的農(nóng)村多余住宅的居住需求對(duì)平抑和穩(wěn)定城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場(chǎng)是有利的，因此未來(lái)的政策設(shè)計(jì)可通過(guò)涉及所有權(quán)變更、產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)形式的創(chuàng)新和轉(zhuǎn)換價(jià)格機(jī)制等方式對(duì)小產(chǎn)權(quán)房逐步實(shí)現(xiàn)合法化，以便建立宅基地存量與增量入市相統(tǒng)一的規(guī)劃監(jiān)管制度（劉守英，2015）[12]。

為此，處置小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題要把握以下策略：

第一，對(duì)存量小產(chǎn)權(quán)房無(wú)序發(fā)展該如何處理？按照目前國(guó)家的政策規(guī)制和現(xiàn)實(shí)狀況，存量小產(chǎn)權(quán)房的布局雜亂且大部分并不符合相關(guān)建筑質(zhì)量等級(jí)，存在安全隱患。對(duì)于這部分的小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)堅(jiān)持分類處理原則，區(qū)分已交易和待交易兩類，對(duì)于已經(jīng)簽訂交易合同且已經(jīng)居住的，可以按照原合同執(zhí)行，到期后與待交易小產(chǎn)權(quán)房統(tǒng)一納入宅基地退出重新規(guī)劃安置程序。而不符合“一戶一宅”情況的多余住宅不予認(rèn)定，直接拆除。各地特別是發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)當(dāng)按照宅基地摸底與不動(dòng)產(chǎn)登記的辦法對(duì)現(xiàn)有小產(chǎn)權(quán)房的規(guī)模進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，對(duì)已經(jīng)交易的小產(chǎn)權(quán)房及交易合同期限做好備案登記。

第二，對(duì)增量小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)當(dāng)采取哪些規(guī)制手段與調(diào)控政策？主要還是應(yīng)該結(jié)合國(guó)家政策與當(dāng)?shù)厍闆r執(zhí)行。一種可行的手段是，先鼓勵(lì)并引導(dǎo)農(nóng)戶發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，釋放調(diào)整大量小產(chǎn)權(quán)房入市需求，同時(shí)結(jié)合宅基地退出土地整治后的建設(shè)用地集中入市出讓，來(lái)控制和弱化以農(nóng)戶個(gè)人為主導(dǎo)行為的小產(chǎn)權(quán)房交易行為，利于未來(lái)集體統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)并發(fā)展住宅市場(chǎng)。

第三，采取不同方式的產(chǎn)權(quán)形式來(lái)促進(jìn)小產(chǎn)權(quán)房逐步合法化，宅基地入市常態(tài)化。如采取期間所有權(quán)公有化、共有產(chǎn)權(quán)份額法、設(shè)定官方指導(dǎo)價(jià)等方式發(fā)展小產(chǎn)權(quán)房交易市場(chǎng)。所謂所有權(quán)公有化即通過(guò)國(guó)家區(qū)段征收的辦法將小產(chǎn)權(quán)房集體產(chǎn)權(quán)國(guó)有化，實(shí)現(xiàn)兩種不同所有權(quán)形式的統(tǒng)一，完成小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正。而共有產(chǎn)權(quán)份額法則是對(duì)小產(chǎn)權(quán)房實(shí)行國(guó)家與集體共有，個(gè)人意愿需要購(gòu)房的，則要按照產(chǎn)權(quán)份額向國(guó)家繳納另一部分國(guó)有產(chǎn)權(quán)的費(fèi)用和相關(guān)稅收，從而將其轉(zhuǎn)化成合法的商品房;最后一種是設(shè)定官方指導(dǎo)價(jià)，即小產(chǎn)權(quán)房必須按照國(guó)家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一建設(shè)和統(tǒng)一交易，不符合規(guī)定的需要拆除和整改，由集體統(tǒng)一向國(guó)家繳納相應(yīng)稅費(fèi)后進(jìn)行入市交易，接受?chē)?guó)家的相應(yīng)監(jiān)管，交易價(jià)格不得低于官方指導(dǎo)價(jià)。當(dāng)前國(guó)家在北京、上海、沈陽(yáng)、成都等13個(gè)地區(qū)開(kāi)展《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)》，其目的就是想逐步通過(guò)放寬宅基地上住房的租賃交易對(duì)象來(lái)打破之前農(nóng)民住宅只能在集體內(nèi)部封閉流轉(zhuǎn)的限制，利用“統(tǒng)一規(guī)劃、嚴(yán)格用途、平等地權(quán)的租售同權(quán)試點(diǎn)”優(yōu)先規(guī)范和約束增量小產(chǎn)權(quán)房的交易問(wèn)題。后期再通過(guò)加快宅基地使用權(quán)、農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)等用益物權(quán)的確權(quán)登記和不動(dòng)產(chǎn)頒證來(lái)逐步消化前期累計(jì)違規(guī)修建的小產(chǎn)權(quán)房，采取“宜改則改、宜拆則拆、自愿退出、動(dòng)態(tài)收儲(chǔ)”的方式完成小產(chǎn)權(quán)房的存量清理工作，為宅基地和農(nóng)民住房真正實(shí)現(xiàn)入市交易奠定基礎(chǔ)。

[注 釋]

① 根據(jù)國(guó)土資源部的統(tǒng)一安排，從2016年1月1日起，農(nóng)村宅基地使用權(quán)證、房屋所有權(quán)證統(tǒng)一納入不動(dòng)產(chǎn)登記，部分試點(diǎn)地區(qū)因改革時(shí)間在前，因此仍然沿用兩證管理辦法。

② 這種相應(yīng)資格主要是指按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》中規(guī)定的：不存在法律規(guī)定中已將宅基地流轉(zhuǎn)或買(mǎi)賣(mài)而再次申請(qǐng)的情況。

③ 這種上線標(biāo)準(zhǔn)主要是東部發(fā)達(dá)地和土地資源相對(duì)稀缺地區(qū)采用的較多，而中西部地區(qū)人地關(guān)系矛盾相對(duì)緩和，因而對(duì)農(nóng)民居民點(diǎn)中宅基地面積上限的約束并不嚴(yán)格。

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