劉曉陽

摘要：在當(dāng)前國(guó)際基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，公私合作模式（PPP模式）的應(yīng)用日益廣泛。在國(guó)際市場(chǎng)PPP項(xiàng)目中，招投標(biāo)作為一個(gè)非常重要的階段，在時(shí)間和費(fèi)用上消耗巨大，同時(shí)，項(xiàng)目招投標(biāo)過程也存在不同于普通商業(yè)合作的風(fēng)險(xiǎn)。基于此，文章梳理了國(guó)際PPP項(xiàng)目中存在的政治、法律、準(zhǔn)入等風(fēng)險(xiǎn)，并針對(duì)性地探討了其風(fēng)險(xiǎn)控制措施，可為企業(yè)進(jìn)行PPP項(xiàng)目投標(biāo)提供指導(dǎo)、借鑒。

關(guān)鍵詞：國(guó)際PPP項(xiàng)目；招投標(biāo)；風(fēng)險(xiǎn)控制

PPP模式是政府機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、合作共贏的合作模式。近年來，中國(guó)逐漸加大、加深PPP模式在國(guó)際基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的應(yīng)用。然而，相比于國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目，國(guó)際項(xiàng)目面臨的風(fēng)險(xiǎn)更大，現(xiàn)實(shí)情況也更為復(fù)雜。

一、PPP項(xiàng)目和一般項(xiàng)目在招投標(biāo)機(jī)制的差異

和一般項(xiàng)目相比，PPP項(xiàng)目的招投標(biāo)主體有明顯的區(qū)別。一般項(xiàng)目投標(biāo)人為工程承包商，而PPP項(xiàng)目招標(biāo)人為政府部門，投標(biāo)人則為長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)者及項(xiàng)目投資人。PPP項(xiàng)目在招投標(biāo)初期并無明確工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與具體方案，招標(biāo)文件只需說明項(xiàng)目需具備的標(biāo)準(zhǔn)。另外，一般項(xiàng)目在招投標(biāo)中，主要是尋找適當(dāng)?shù)墓こ坛邪?，而PPP項(xiàng)目的目的是找合作伙伴。這些因素決定了PPP項(xiàng)目和一般項(xiàng)目在招投標(biāo)中面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)有所不同。

二、國(guó)際PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)國(guó)際形勢(shì)的變化情況，大致可以把PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分為以下幾類。

（一）政治風(fēng)險(xiǎn)

在進(jìn)行國(guó)際項(xiàng)目投資時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)考慮中國(guó)與項(xiàng)目所在國(guó)是否簽訂了投資保護(hù)協(xié)定，外國(guó)投資方在所在國(guó)是否享有公平待遇、項(xiàng)目所在國(guó)對(duì)外國(guó)投資項(xiàng)目是否有優(yōu)惠政策支持，以及是否有對(duì)資產(chǎn)征收、補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定。由于PPP項(xiàng)目周期普遍較長(zhǎng)，因此還需重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目所在國(guó)家的政治穩(wěn)定性及國(guó)際局勢(shì)對(duì)于當(dāng)前項(xiàng)目的影響。綜合、全面了解東道國(guó)的政治傳統(tǒng)和政治制度，更有利于公私雙方協(xié)定投資方案，盡可能減少項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

（二）法律風(fēng)險(xiǎn)

目前，國(guó)際上許多國(guó)家在PPP項(xiàng)目上的法律、法規(guī)還不夠成熟。不同國(guó)家也具有不同的法律條例，對(duì)PPP項(xiàng)目規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)較少的國(guó)家往往通過合同規(guī)定來彌補(bǔ)法律不足，使合同條款更為復(fù)雜，導(dǎo)致項(xiàng)目投標(biāo)階段耗費(fèi)的人力、物力相應(yīng)增加。

（三）準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)

準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)可分為準(zhǔn)入審查和準(zhǔn)入流程。準(zhǔn)入審查是招投標(biāo)的第一階段工作，特別是在發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)海外投資的政治斗爭(zhēng)和貿(mào)易壁壘常設(shè)置“安全審查”和“反壟斷審查”。發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)中國(guó)國(guó)有企業(yè)，尤其是央企的投資懷有疑慮，對(duì)企業(yè)性質(zhì)和背景的調(diào)查成為審查的重要因素；其次在投資領(lǐng)域上，部分國(guó)家將軍工和重要的能源產(chǎn)業(yè)作為國(guó)家重要產(chǎn)業(yè)，實(shí)行嚴(yán)密保護(hù)；除此之外，中國(guó)與項(xiàng)目國(guó)的雙邊關(guān)系是否友好也會(huì)對(duì)其準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生影響。而PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)入流程異于傳統(tǒng)的EPC項(xiàng)目，必須先在項(xiàng)目所在國(guó)注冊(cè)公司再參與招投標(biāo)，并且該項(xiàng)目與中標(biāo)后建立的項(xiàng)目公司相互獨(dú)立。除此之外，在PPP項(xiàng)目所在國(guó)的屬地化管理、對(duì)勞務(wù)人員輸送管理和設(shè)備材料的進(jìn)出口以及運(yùn)輸方面都存在著準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)。

（四）不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)

在招投標(biāo)階段，投標(biāo)人面臨著國(guó)際不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)。由于PPP項(xiàng)目的特征，政府基于權(quán)利或者地方保護(hù)主義的招標(biāo)嚴(yán)重?fù)p害了來自海外競(jìng)爭(zhēng)者企業(yè)的利益。如政府方與社會(huì)資本簽署PPP項(xiàng)目協(xié)議存在串標(biāo)、圍標(biāo)等意圖，會(huì)使企業(yè)失去中標(biāo)可能。

（五）程序風(fēng)險(xiǎn)

從投標(biāo)人投標(biāo)準(zhǔn)備階段到招標(biāo)結(jié)束的全過程中，企業(yè)面臨著各種形式的風(fēng)險(xiǎn)，如時(shí)間節(jié)點(diǎn)、招標(biāo)準(zhǔn)備、資格審查、投標(biāo)響應(yīng)、合同和投標(biāo)并選等。投標(biāo)人須遵循招標(biāo)方相關(guān)規(guī)定，根據(jù)流程來做好投標(biāo)準(zhǔn)備，而在這一具體程序中，稍有不慎，如出現(xiàn)流程錯(cuò)誤、未做好充足準(zhǔn)備等情況，即可能影響投標(biāo)結(jié)果。

三、招投標(biāo)階段的風(fēng)險(xiǎn)控制

（一）全面分析項(xiàng)目所在國(guó)的法律法規(guī)

PPP項(xiàng)目所在國(guó)的法律法規(guī)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)有很大的影響。投標(biāo)方在投資國(guó)際PPP項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)考量中國(guó)與PPP項(xiàng)目所在國(guó)是否簽訂雙邊投資保護(hù)協(xié)定，對(duì)中國(guó)投資者的投資和業(yè)務(wù)是否給予公平待遇以及對(duì)外投資財(cái)產(chǎn)的征收和補(bǔ)償措施等。例如，英法海峽隧道項(xiàng)目前期，施工方對(duì)相關(guān)法律法規(guī)缺少研究，對(duì)合同中政府對(duì)安全管理和環(huán)保措施的強(qiáng)制性要求認(rèn)識(shí)不清，造成施工階段成本超支，又無法得到政府補(bǔ)償，最終導(dǎo)致項(xiàng)目無法順利施工、項(xiàng)目公司申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)。因此，投資者在進(jìn)行國(guó)際項(xiàng)目投資時(shí)，一方面要綜合考慮PPP項(xiàng)目所在國(guó)相關(guān)法律、法規(guī)的具體情況，詳細(xì)分析東道國(guó)對(duì)外來投資的準(zhǔn)入機(jī)制，以及對(duì)招投標(biāo)、特許經(jīng)營(yíng)程序和相關(guān)稅收等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和政策，并充分了解所在國(guó)勞務(wù)、環(huán)保等相關(guān)規(guī)章制度，最大限度減少所在國(guó)法律法規(guī)方面的潛在風(fēng)險(xiǎn)；另一方面對(duì)外投資企業(yè)可通過與所在國(guó)具有資質(zhì)的律所、建設(shè)咨詢公司合作，借助其專業(yè)經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)勢(shì)規(guī)避項(xiàng)目全周期的法律風(fēng)險(xiǎn)，合理解決出現(xiàn)的法律糾紛，降低損失。

（二）深入研究國(guó)際PPP項(xiàng)目可行性

國(guó)際PPP項(xiàng)目投資面臨風(fēng)險(xiǎn)極為復(fù)雜，在預(yù)期收益和實(shí)際收益方面差距較大，投資回報(bào)存在很大的不確定性。在進(jìn)入國(guó)家PPP項(xiàng)目投標(biāo)時(shí)，必須在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面進(jìn)行全面可行性研究。比如泰國(guó)的曼谷高架橋項(xiàng)目前期對(duì)項(xiàng)目社會(huì)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)不充分：當(dāng)?shù)毓妼?duì)道路選址不滿意，引發(fā)民眾抗議，承包方不得不自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)道路線路進(jìn)行更換，致使項(xiàng)目實(shí)施受到影響、引起成本大幅增加；對(duì)所在國(guó)經(jīng)濟(jì)因素分析不準(zhǔn)確、對(duì)匯率風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估不足：1997年泰國(guó)爆發(fā)金融危機(jī)，導(dǎo)致泰銖貶值，項(xiàng)目受到匯率風(fēng)險(xiǎn)影響，且當(dāng)?shù)卣畬?duì)相關(guān)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)不承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任，致使項(xiàng)目出現(xiàn)不可預(yù)估的成本增加，進(jìn)而影響項(xiàng)目順利實(shí)施。

（三）對(duì)不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的可能性嚴(yán)格審查

跨國(guó)PPP項(xiàng)目投資中常會(huì)遇到當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)上的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)際承包商必須對(duì)PPP項(xiàng)目所在國(guó)市場(chǎng)規(guī)范、實(shí)際項(xiàng)目招投標(biāo)進(jìn)行深入調(diào)查，以判斷不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)發(fā)生的可能性。通過與當(dāng)?shù)鼐哂匈Y質(zhì)的建筑咨詢公司或律所進(jìn)行合作，降低參與到存在不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)招投標(biāo)的可能性，對(duì)簽訂PPP項(xiàng)目框架協(xié)議的內(nèi)容謹(jǐn)慎審核，避免潛在合作方帶來的其他不可預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）建立PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和控制

PPP項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，涉及多方參與，建立完善的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)構(gòu)對(duì)保證項(xiàng)目順利進(jìn)行有重要作用。PPP項(xiàng)目在招投標(biāo)階段的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主要通過合同規(guī)定的方式進(jìn)行劃分。風(fēng)險(xiǎn)的劃分要遵循公平、風(fēng)險(xiǎn)成本最小原則，由低成本者承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；遵循風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等原則，在PPP項(xiàng)目中，獲得收益相對(duì)較大的一方承擔(dān)該項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)；遵循過失原則，風(fēng)險(xiǎn)交予招投標(biāo)過程中引起風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)。

（五）提升融資能力

企業(yè)建立合理的融資程序和結(jié)構(gòu)對(duì)于PPP項(xiàng)目順利實(shí)施也具有重要的作用。優(yōu)先申請(qǐng)中國(guó)開發(fā)銀行、進(jìn)出口銀行等國(guó)家政策銀行或世界銀行等具有權(quán)威金融機(jī)構(gòu)的融資貸款；也可考慮利用絲路基金、中歐投資合作基金等優(yōu)質(zhì)基金，與境外金融機(jī)構(gòu)或者投資者合作建立產(chǎn)業(yè)基金，或在境外發(fā)行企業(yè)債券等多角度提高企業(yè)的融資能力。一方面提高融資的成功率，另一方面在產(chǎn)生項(xiàng)目爭(zhēng)議時(shí)融資方可以介入，促進(jìn)爭(zhēng)議解決、保障項(xiàng)目資金安全性。

（六）完善項(xiàng)目合同制定方案

在項(xiàng)目協(xié)商、談判以及合同確定階段對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理劃分。在國(guó)際PPP項(xiàng)目中，如何進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)已經(jīng)有了較多的理論和實(shí)踐。不同風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由不同主體分擔(dān)，投資者對(duì)危害較小、發(fā)生概率較低的風(fēng)險(xiǎn)自行承擔(dān)，做好證據(jù)收集以便后期進(jìn)行索賠補(bǔ)償；對(duì)不可控風(fēng)險(xiǎn)采用風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、分擔(dān)等方法轉(zhuǎn)移至第三方，在投標(biāo)報(bào)價(jià)中充分考慮和合理估算成本；對(duì)于政府不守信風(fēng)險(xiǎn)，可以在特權(quán)協(xié)議中通過合同規(guī)定方式約定相應(yīng)條款進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避。

除此之外，可設(shè)置靈活的退出機(jī)制。PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)周期通常很長(zhǎng)，應(yīng)事先在合同中約定合理的股權(quán)轉(zhuǎn)讓或者政府回購等退出方式，避免長(zhǎng)時(shí)間爭(zhēng)議造成項(xiàng)目的損失；同時(shí)，重點(diǎn)完善項(xiàng)目的爭(zhēng)議解決機(jī)制，在合同中約定合適的爭(zhēng)議仲裁、解決方式，縮短爭(zhēng)議解決時(shí)間、提高解決效率，以減少風(fēng)險(xiǎn)引起的二次損害。

四、結(jié)語

隨著“一帶一路”倡議的逐步推進(jìn)，我國(guó)企業(yè)進(jìn)行國(guó)際PPP項(xiàng)目投資的機(jī)會(huì)增多，為避免在海外投資中遭受損失，企業(yè)在項(xiàng)目的招投標(biāo)階段應(yīng)全面深入了解招標(biāo)項(xiàng)目所面臨的風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)計(jì)出合理的風(fēng)險(xiǎn)控制方案，在投標(biāo)時(shí)結(jié)合實(shí)際，避免盲目投標(biāo)，保證項(xiàng)目順利進(jìn)行。

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（作者單位：中鐵十八局集團(tuán)有限公司國(guó)際公司）