田重霄

摘 要：《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》的修改一波三折，本文針對(duì)其存在的法律位階較低，規(guī)定較為模糊，某些制度不夠合理等問(wèn)題，提出下列建議，包括，提高內(nèi)河交通安全管理法律制度的位階，明確規(guī)制范圍和海事管理機(jī)構(gòu)職權(quán)分配問(wèn)題等。

關(guān)鍵詞：內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例 海事機(jī)構(gòu) 水上交通安全

1.現(xiàn)行《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》存在規(guī)定較為模糊的問(wèn)題

《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《內(nèi)河條例》）在保障我國(guó)內(nèi)河交通安全方面具有舉足輕重的地位。而如今《內(nèi)河條例》也存在諸多立法問(wèn)題需要完善。關(guān)于法律責(zé)任方面的規(guī)定，《內(nèi)河條例》過(guò)于粗糙，如對(duì)各種船舶違規(guī)的責(zé)任處罰，一概規(guī)定“處10000以上10萬(wàn)以下罰款”或規(guī)定“處5000以上5萬(wàn)以下罰款”卻沒(méi)考慮到船舶的實(shí)際噸位和違規(guī)情況，賦予海事機(jī)構(gòu)過(guò)大的自由裁量權(quán)，違反了法規(guī)應(yīng)有的嚴(yán)肅性和規(guī)范性?！秲?nèi)河條例》第六十四條規(guī)定“違反本條例的規(guī)定，船舶、浮動(dòng)設(shè)施未持有合格的檢驗(yàn)證書(shū)、登記證書(shū)或者船舶未持有必要的航行資料，擅自航行或者作業(yè)的，由海事管理機(jī)構(gòu)責(zé)令停止航行或者作業(yè)；拒不停止的，暫扣船舶、浮動(dòng)設(shè)施；情節(jié)嚴(yán)重的，予以沒(méi)收?！逼渲?，“暫扣船舶，予以沒(méi)收”等規(guī)定在實(shí)際中難以執(zhí)行，該條款的規(guī)定過(guò)于嚴(yán)苛，缺少變通方式。在船員管理方面，《內(nèi)河條例》對(duì)船舶配員不足的責(zé)任問(wèn)題做出了規(guī)定：“違反本條例的規(guī)定，船舶未按照國(guó)務(wù)院交通主管部門的規(guī)定配備船員擅自航行，或者浮動(dòng)設(shè)施未按照國(guó)務(wù)院交通主管部門的規(guī)定配備掌握水上交通安全技能的船員擅自作業(yè)的，由海事管理機(jī)構(gòu)責(zé)令限期改正，對(duì)船舶、浮動(dòng)設(shè)施所有人或者經(jīng)營(yíng)人處1萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下的罰款；逾期不改正的，責(zé)令停航或者停止作業(yè)。”該條規(guī)定的配員不足責(zé)任與船舶缺少檢驗(yàn)證書(shū)的責(zé)任相比又未免較輕。規(guī)定原文為“限期改正”，卻沒(méi)有在改正期間內(nèi)對(duì)“停航”做出規(guī)定。那么船舶配員不足，亦可以開(kāi)航。這明顯是不合理的，也是違反安全標(biāo)準(zhǔn)的。

2.德國(guó)內(nèi)河交通安全法律體系模式初探

縱觀世界各國(guó)，各個(gè)國(guó)家都為保障本國(guó)的水上交通安全做了大量的工作，如德國(guó)政府建立了完善的法律法規(guī)體系，在聯(lián)邦德國(guó)基本法的基礎(chǔ)上，分別制定了《聯(lián)邦海上運(yùn)輸法》、《聯(lián)邦水路法》和《聯(lián)邦內(nèi)河運(yùn)輸法》以及各種法規(guī)規(guī)章，在這些規(guī)章的支持下，德國(guó)的水上交通安全管理得以做到職權(quán)法定。這些規(guī)章將航運(yùn)管理部門的職權(quán)劃分為兩大類，即航道的建設(shè)和維護(hù)的職權(quán)以及航運(yùn)管理職權(quán)。其中，航道的建設(shè)維護(hù)職權(quán)是主要職權(quán)，而航運(yùn)管理職權(quán)居于輔助地位。德國(guó)的水上交通安全立法頗具特色的是，它將具體的水上事務(wù)的執(zhí)行權(quán)賦予了該國(guó)的聯(lián)邦警察。這一方面彌補(bǔ)了海事部門執(zhí)法力度不足的問(wèn)題，另一方面也節(jié)約了海事部門的人力物力，把更多的精力投入對(duì)航道的維護(hù)和保障上去。這對(duì)我國(guó)的水上交通安全法律體系的構(gòu)建是具有極高的參考借鑒價(jià)值的。

3.對(duì)《內(nèi)河條例》修改的建議

3.1海事機(jī)構(gòu)上下級(jí)職權(quán)分配問(wèn)題

《內(nèi)安條例》第四條第二款規(guī)定“國(guó)務(wù)院交通主管部門在中央管理水域設(shè)立的海事管理機(jī)構(gòu)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府在中央管理水域以外的其他水域設(shè)立的海事管理機(jī)構(gòu)依據(jù)各自的職責(zé)權(quán)限，對(duì)所轄內(nèi)河通航水域?qū)嵤┧辖煌ò踩O(jiān)督管理”，這條規(guī)定只劃分了國(guó)務(wù)院設(shè)立的海事管理機(jī)構(gòu)和省級(jí)政府設(shè)立的海事管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，現(xiàn)實(shí)情況是大部分省份現(xiàn)行的海事管理體制為層級(jí)管理，市一級(jí)海事管理機(jī)構(gòu)由市政府設(shè)立，縣一級(jí)海事管理機(jī)構(gòu)由縣政府設(shè)立，省級(jí)海事管理機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。市、縣級(jí)海事機(jī)構(gòu)現(xiàn)從事的內(nèi)河交通安全監(jiān)督管理實(shí)際上是沒(méi)有法律支撐的。

因此，市，縣級(jí)海事機(jī)構(gòu)執(zhí)法難問(wèn)題十分突出。法律并沒(méi)有賦予這兩級(jí)海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)內(nèi)河交通安全的管理權(quán)限。而省級(jí)海事機(jī)構(gòu)對(duì)其下屬只起到業(yè)務(wù)指導(dǎo)的作用，涉及到具體案件時(shí)，如何進(jìn)行職權(quán)分配，如何有效的開(kāi)展工作都是需要立法予以明確的。針對(duì)該問(wèn)題，本文建議首先將市，縣這兩個(gè)層級(jí)的海事機(jī)構(gòu)的職權(quán)予以法律上的明確。同時(shí)規(guī)定好省級(jí)海事管理機(jī)構(gòu)與市，縣級(jí)海事管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系。規(guī)定二者關(guān)系不僅僅為業(yè)務(wù)指導(dǎo)，也包括上下級(jí)間業(yè)務(wù)上的協(xié)調(diào)配合。以及下級(jí)海事機(jī)構(gòu)處理不了的海事行政糾紛案件移交上級(jí)海事機(jī)構(gòu)處理的制度。

同時(shí)，國(guó)家海事管理機(jī)構(gòu)與地方海事管理機(jī)構(gòu)管理范圍重合問(wèn)題目前也比較嚴(yán)重，很多地區(qū)規(guī)定不明確，這就導(dǎo)致了一系列職能重合現(xiàn)象。各地方都有自己的解決方法。其中，以浙江省為例，《浙江省水上交通安全管理?xiàng)l例（草案）》的第四條至第十一條對(duì)國(guó)家和地方海事管理部門職權(quán)做了如下劃分：該省的甬江，椒江，甌江水系歸國(guó)家海事管理部門管理，其他水域由縣級(jí)以上地方海事管理機(jī)構(gòu)與同級(jí)港行管理機(jī)構(gòu)合并管理（兩塊牌子，一套班子）。這種管理方式在我國(guó)各地方中較具有代表性。

3.2海事機(jī)構(gòu)本身責(zé)任與職權(quán)的界定與統(tǒng)一的問(wèn)題

要想解決責(zé)任混亂的問(wèn)題，最重要的一個(gè)環(huán)節(jié)就是界定好海事機(jī)構(gòu)本身的責(zé)任范圍，在此基礎(chǔ)上，保障海事管理機(jī)構(gòu)所擁有的職權(quán)與其所要承擔(dān)的責(zé)任相統(tǒng)一，同時(shí)提高海事機(jī)構(gòu)本身的承擔(dān)責(zé)任的能力。此即為職權(quán)由法定，有權(quán)即有責(zé)，違法受追究，侵權(quán)需賠償。

以《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》第64條規(guī)定為例，該條例規(guī)定，“違反本條例的規(guī)定…暫扣船舶、浮動(dòng)設(shè)施；情節(jié)嚴(yán)重的，予以沒(méi)收。”該條例賦予了海事管理機(jī)構(gòu)暫扣船舶的權(quán)限。其中，“暫扣船舶”屬于行政強(qiáng)制法規(guī)定的對(duì)我國(guó)公民，法人或其他組織的財(cái)產(chǎn)利益實(shí)行的一種強(qiáng)制方法。這條規(guī)定明確賦予了海事管理機(jī)構(gòu)暫扣船舶的權(quán)限，但實(shí)際情況中，由于各種方面的制約，海事管理機(jī)構(gòu)可能并不具備實(shí)際執(zhí)行該措施的能力。這其中包含了諸多原因。具體如下：

首先，海事管理機(jī)構(gòu)不具有暫扣船舶的能力。《行政強(qiáng)制法》中規(guī)定“因查封、扣押發(fā)生的保管費(fèi)用由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)”。而與之相矛盾的是，海事管理機(jī)構(gòu)并沒(méi)有保管暫扣船舶的預(yù)算費(fèi)用。并且也沒(méi)有相應(yīng)的制度對(duì)其予以規(guī)定。

其次，由于法律規(guī)定不完善的問(wèn)題，當(dāng)船舶由于未持有合格檢驗(yàn)證書(shū)而被扣押時(shí)，而檢驗(yàn)證書(shū)是船舶所有權(quán)的憑證。檢驗(yàn)證書(shū)的不合格會(huì)導(dǎo)致當(dāng)事人的認(rèn)定都存在困難。正因?yàn)楫?dāng)事人都難以認(rèn)定，那么對(duì)船舶的強(qiáng)制措施的執(zhí)行更是難上加難。相關(guān)法律文件應(yīng)當(dāng)就該種情況下船舶所有人的確認(rèn)做出規(guī)定，如規(guī)定可以通過(guò)船舶買賣合同來(lái)確認(rèn)當(dāng)事人身份等。

最后，由于《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》僅僅授予了海事管理機(jī)構(gòu)扣押船舶的權(quán)限，而未對(duì)扣押船舶的管理做出具體規(guī)定，因此，海事管理機(jī)構(gòu)存在著對(duì)扣押船舶處理措施不明確的問(wèn)題。這可能會(huì)導(dǎo)致船舶所有人對(duì)執(zhí)法部門的不信任，致使船舶所有者為保護(hù)自己的私有財(cái)產(chǎn)而抗拒執(zhí)法。對(duì)海事執(zhí)法工作進(jìn)行干涉。為了解決這個(gè)問(wèn)題，《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》應(yīng)當(dāng)對(duì)扣押船舶的管理措施做出明確而細(xì)致的規(guī)定，包括規(guī)定管理主體，管理方式，管理費(fèi)用的承擔(dān)等方面。

因此，明確海事管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)，將職權(quán)與承擔(dān)責(zé)任的范圍相統(tǒng)一是內(nèi)河交通安全方面法律文件應(yīng)當(dāng)解決的問(wèn)題。在這個(gè)基礎(chǔ)上，才能進(jìn)一步增強(qiáng)海事管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)責(zé)任的能力，加強(qiáng)其責(zé)任意識(shí)，同時(shí)搞好執(zhí)法機(jī)構(gòu)與當(dāng)事人之間的關(guān)系，提高執(zhí)法機(jī)構(gòu)的公信力。具體制度方面，將《內(nèi)河條例》第三條修改為“內(nèi)河交通安全工作遵循安全第一、預(yù)防為主、綜合治理、加強(qiáng)事中事后監(jiān)督管理、依法管理的方針，強(qiáng)化和落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主體責(zé)任，保障內(nèi)河交通安全、有序、暢通?！?/p>

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