沈陳

4月6日，南非宣布將駐以色列大使館降為聯絡處，以“抗議以軍隊在加沙地區(qū)的暴行”，南非與以色列外交關系由此進一步降級。南非與以色列相隔萬里之遙，為何會成為批評以色列“最嚴厲”的非伊斯蘭國家？

有計劃的抗議行動

南非對以色列的“降級行動”實際上已經持續(xù)了一段時間。2017年12月，南非執(zhí)政黨非國大全國大會通過一項決議，提出“立即無條件將南非駐以色列大使館降級為聯絡處”，稱此舉是“向巴勒斯坦被壓迫人民的切實支持”。2018年5月，以色列軍隊與加沙的抗議者發(fā)生沖突，造成幾十名巴勒斯坦人死亡。南非駐以色列大使恩貢班尼隨即奉命從特拉維夫撤回。在召回恩貢班尼的同時，南非政府還照會以色列駐南非大使，重申對巴以邊界問題和耶路撒冷地位問題的嚴重關切。

此后，除了2018年9月恩貢班尼因“處理私人事務”短暫停留特拉維夫以外，南非駐以色列大使之職處于名存實亡狀態(tài)。今年4月，在恩貢班尼任期結束以后，南非政府正式宣布不再向以色列派遣新大使，并將駐以大使館降級為聯絡處。按照南非國際關系與合作部長西蘇魯的說法，南非在特拉維夫的聯絡處將沒有政治授權，沒有貿易授權，也沒有發(fā)展合作授權，只負責領事服務和提供人員往來的便利。至此，南非政府針對以色列的第一階段抗議行動畫上句號。

作為“全球抵制、撤資和制裁以色列”（BDS）運動的一部分，南非的外交降級行動被認為“朝著正確方向邁出的一大步”，“也是南非BDS運動的巨大成就”。南非BDS運動不僅限于官方，在民間社會也得到很多支持。2018年8月，一個南非二人歌唱團退出以色列的音樂節(jié)。同年11月，南非斯坦陵布什大學根據南非BDS運動的建議，撤回了邀請以色列學者參加一個國際會議的計劃。此外，部分南非教堂也明確宣布暫停與以色列的文化和人員交流。

不同于美國的外交模式

在巴以問題上，南非政府意圖塑造一個不同于美國的外交模式。今年3月，南非總統(tǒng)拉馬福薩在關于降低駐以色列大使館級別的講話中，提出認真研究這一舉措的“模式”。拉馬福薩認為外交降級有利于向以色列施壓，保障巴勒斯坦人民的自決權利不受侵犯;但與此同時，南非仍有責任繼續(xù)與沖突各方保持接觸，尋求公正與和平解決巴以沖突的辦法。近段時間以來，美國將駐以色列大使館從特拉維夫遷至耶路撒冷，并承認以色列對戈蘭高地的“主權”。南非在此時采取外交降級行動，事實上構建了一個幾乎與美國針鋒相對的對以政策。

在非國大內部，長期存在著對巴勒斯坦解放運動的“歷史同情”，對其持積極支持態(tài)度。冷戰(zhàn)時期，南非是一個由少數白人統(tǒng)治的實行種族隔離政策的國家?！胺N族隔離”一詞來自于南非白人土語，過去特指在南非實行的白人與黑人“分別建國”、相互區(qū)隔的治理方式。直到曼德拉領導的非國大贏得1994年大選，南非種族隔離統(tǒng)治才宣告終結。由于以色列在非法占領地區(qū)實行隔離和鎮(zhèn)壓巴勒斯坦人的政策，南非政府越來越多地將“種族隔離”一詞用來形容以色列對巴勒斯坦占領區(qū)的統(tǒng)治，甚至在聯合國等國際場合批評以色列是“世界上唯一一個可以被稱為種族隔離的國家”。

值得注意的是，以色列曾是南非的重要盟友。1948年以色列建國，南非是世界上第七個承認以色列的國家。20世紀70年代以后，南非因種族隔離統(tǒng)治受到國際社會的廣泛孤立，并于1974年被逐出聯合國大會。盡管如此，以色列仍是少數幾個繼續(xù)與南非種族隔離政權保持緊密合作的國家。新南非成立以后，兩國關系迅速變得冷淡。2004年以色列時任副總理奧爾默特訪問南非，成為首位訪問新南非的以色列領導人。2013年12月曼德拉逝世，以色列總理內塔尼亞胡以“出行花銷太高”為由未出席曼德拉的葬禮。

由于執(zhí)政黨非國大與巴以雙方不同的歷史聯系，南非采取了反對以色列占領巴勒斯坦領土的外交立場。曼德拉認為南非不應在巴以問題上充耳不聞，他明確指出“沒有巴勒斯坦人的自由，我們的自由是不完整的”。南非支持聯合國安理會基于“土地換和平”原則的第242和338號決議，要求以色列撤出1967年后占領的領土，以換取全面和平以及阿拉伯鄰國的承認。在曼德拉政府時期，南非試圖在巴以之間斡旋。但這些努力隨著以色列在巴勒斯坦領土上增加猶太定居點和非法使用武力而宣告失敗。

隨著巴以局勢持續(xù)惡化，南非對以政策轉為施壓，并成為BDS運動的積極參與者。在南非國內層面，非國大致力于構建從中央到地方一致的對以政策。當前的外交降級只是第一階段行動，非國大政府在下一階段可能將采取包括經濟制裁在內的其他措施，宣稱“保留利用經濟壓力作為將頑固不化的主導力量帶到談判桌上來的選擇”。在國際層面，非國大政府支持聯合國安理會和聯合國大會“關于譴責承認耶路撒冷為以色列首都”的決議，盡管這一決議因美國阻撓未能通過，但有利于喚起國際社會對巴勒斯坦境遇的關注。去年6月，聯合國大會選舉德國、多米尼加共和國、南非、比利時和印尼為2019年和2020年安理會非常任理事國。在巴以問題上，南非很可能在安理會中繼續(xù)對以色列政策進行抨擊和抵制。

從“天然調解人”到抗議者

對以外交降級涉及南非政府在國內和國際兩個層面的政策方針，并且該政策的時間安排是經過審慎考慮的。外交降級是南非對以抗議行動的第一階段，過程持續(xù)近一年半時間。關于第二階段的抗議行動，南非官方尚未制定明確的時間表和具體實施辦法，但預計會延續(xù)審慎而漫長的決策過程。在時間選擇上，南非宣布外交降級的時間距離以色列大選不到三天，距離南非大選不到一個月。顯然，此舉既是為了影響以色列選民的投票，也意圖提升南非民眾特別是穆斯林群體對非國大的支持。

不過，南非對以政策的國際影響值得懷疑。首先，南非宣布外交降級沒有影響到以色列民眾的選擇，奉行強硬政策的內塔尼亞胡成功連任以色列總理。其次，由于經濟體量有限和近期經濟增長低迷，南非如果將經濟制裁納入第二階段抗議行動，必將引起以色列方面從南非撤資等反制措施，從而使南非自身受到的經濟損失甚至大于以方所遭受的負面影響。最后，南非的外交降級行動并未引起國際社會對以色列的共同孤立和施壓，反倒使美國決定下調駐南非大使館的級別。隨著恩貢班尼返回南非，南非實質上放棄了在巴以沖突中發(fā)揮斡旋調解作用的可能。

2017年3月8日，南非大學生抗議以色列對巴勒斯坦政策。

在對以政策上，南非國內并非鐵板一塊。非國大的兩個執(zhí)政盟友——南非共產黨和南非工會大會是外交降級政策的堅定支持者。這兩個黨派認為南非不能因為某些貿易和投資利益，而與一個“種族隔離國家”建立正常關系。經濟自由斗士黨、國家自由黨甚至表示僅僅進行外交降級是不夠的，應加快推進第二階段的抗議行動。相反，民主同盟、因卡塔自由黨、非洲基督教民主黨則對此持反對立場。非國大內部也存在不同聲音，例如恩貢班尼就被認為是以色列的同情者。類似的立場分裂在南非教會、高校和其他社會團體中廣泛存在，并會對南非政府的下一步決策產生一定影響。

基于種族隔離斗爭的歷史、政權和平轉移的經驗和以人權為中心的外交政策，南非曾被認為是巴以問題的“天然調解人”。但隨著巴以局勢和南非國內政治的深刻變化，南非的角色已經從調解人轉變?yōu)榭棺h者。鑒于非國大很可能贏得即將舉行的大選，在巴以沖突持續(xù)的情況下，南非與以色列的關系難以實現根本性改善。換言之，南非短期內或許不會采取第二階段抗議行動，但仍會站在批評以色列政策的國際最前沿。

（作者為中國社科院世界經濟與政治研究所助理研究員）