劉鋒

俄羅斯科捷利內(nèi)島上的軍事基地，因形狀似三葉草，因此被稱為“北極三葉草”軍事基地。供

今年以來(lái)，俄羅斯政府采取措施，著手修改1999年頒布的第1102號(hào)法令《關(guān)于外國(guó)軍艦和其它國(guó)家非商用船只在俄羅斯聯(lián)邦領(lǐng)海、內(nèi)水、海軍基地、軍艦基地以及軍港航行和停留規(guī)則》，欲對(duì)進(jìn)入北方海（俄羅斯對(duì)其北部海岸線沿北冰洋的船舶通航水域的泛稱）航道的外國(guó)艦船加強(qiáng)管理，以增強(qiáng)對(duì)俄北方海航道國(guó)際航行活動(dòng)的控制。這件事將對(duì)近些年來(lái)日益受到國(guó)際關(guān)注的北極海域通航問(wèn)題產(chǎn)生影響，值得跟蹤。

加強(qiáng)主權(quán)控制

事情的緣起，是過(guò)去半年來(lái)外國(guó)軍事艦只對(duì)俄北方航道的一系列穿越行動(dòng)。2018年10月，北約成員國(guó)法國(guó)海軍的“羅納”號(hào)支援艦在未先告知俄羅斯的情況下，從法國(guó)布雷斯特港出發(fā)，經(jīng)俄北方海航道前往美國(guó)。11月25日，俄羅斯與烏克蘭爆發(fā)刻赤海峽沖突事件，俄方指責(zé)烏海軍船只在未獲俄方許可的情況下進(jìn)入俄屬領(lǐng)海。11月30日，俄國(guó)防部國(guó)家國(guó)防管理中心主任米津采夫在國(guó)防部部門協(xié)調(diào)會(huì)上宣布，自2019年起，外國(guó)軍用艦船在使用北方海航道航行前，必須向俄政府有關(guān)部門提前通報(bào)。

這兩起事件被俄方理解為歐美等西方國(guó)家挑戰(zhàn)其海洋主權(quán)行為的升級(jí)。俄羅斯此次修改規(guī)則，就是要限制外國(guó)艦船進(jìn)入俄領(lǐng)海。俄羅斯海事法協(xié)會(huì)副主席卡米勒·別基亞舍夫教授表示：“如果俄方認(rèn)定外國(guó)過(guò)境船只老化，蒙皮不符合冰情要求，或船員沒(méi)有做好準(zhǔn)備，它們就有可能被禁止沿俄北方海航道通行……如果艦船未經(jīng)允許通過(guò)俄北方海航道，俄方可以采取強(qiáng)制措施加以制止，甚至扣押或摧毀違規(guī)船只?！?/p>

據(jù)米津采夫介紹，新規(guī)將進(jìn)一步強(qiáng)化外國(guó)艦船沿俄北方海航道航行的通報(bào)制度，并保留拒絕外國(guó)船只進(jìn)入的權(quán)利。新規(guī)將規(guī)定，外國(guó)船只如欲通過(guò)俄北方海航道，應(yīng)提前45天向俄有關(guān)方面進(jìn)行通報(bào)，俄將根據(jù)實(shí)際情況考慮是否向其發(fā)放通行許可。

俄也試圖通過(guò)新規(guī)對(duì)進(jìn)入北方海航道的外國(guó)軍用艦船最大程度地實(shí)施監(jiān)控。新規(guī)將要求外國(guó)船只向俄方通報(bào)時(shí)，需注明軍艦和船只的名稱、航行目的和路線、通行航道的時(shí)長(zhǎng)，提供艦船的主要參數(shù)，包括排水量、長(zhǎng)度、寬度、吃水量和動(dòng)力裝置等，也須告知艦長(zhǎng)的軍銜和姓名。新規(guī)則還將要求外國(guó)艦船通過(guò)俄北方海航道時(shí)必須配備俄方領(lǐng)航員。

彌補(bǔ)法律缺陷

米津采夫在宣布修改北方海航道航行規(guī)則時(shí)表示，此舉意在“彌補(bǔ)俄羅斯在北方海航道問(wèn)題上的法律缺陷”?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》是當(dāng)前協(xié)調(diào)國(guó)際海洋問(wèn)題的基本多邊法律文件，俄羅斯借助該公約第234條關(guān)于“冰封區(qū)域”的條款行使對(duì)北方海航道的管轄權(quán)。這一條款規(guī)定，“沿海國(guó)有權(quán)制定和執(zhí)行非歧視性的法律和規(guī)章，以防止、減少和控制船只在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域?qū)Ｑ蟮奈廴尽＿@種區(qū)域內(nèi)特別嚴(yán)寒的氣候和一年中大部分時(shí)間冰封的情形會(huì)對(duì)航行造成障礙或危險(xiǎn)，海洋環(huán)境污染也可能對(duì)生態(tài)平衡造成嚴(yán)重或無(wú)可挽救的損害?！钡堵?lián)合國(guó)海洋法公約》第234 條對(duì)“一年中大部分時(shí)間冰封”的界定比較模糊，且其第236條又做出了主權(quán)豁免的規(guī)定：“本公約關(guān)于保護(hù)和保全海洋環(huán)境的規(guī)定，不適用于任何軍艦、海軍輔助船、為國(guó)家所擁有或經(jīng)營(yíng)并在當(dāng)時(shí)只供政府非商業(yè)性服務(wù)之用的其它船只或飛機(jī)?！币虼耍韺?duì)穿越北方海外國(guó)船只行使要求“事先通報(bào)”的管轄權(quán)經(jīng)常在國(guó)際上受到質(zhì)疑，該航道的法律地位問(wèn)題一直是俄與國(guó)際社會(huì)的一個(gè)矛盾。

俄很多高官和專家認(rèn)為“法律缺陷”抑制了俄捍衛(wèi)本國(guó)主權(quán)的能力，一直在推動(dòng)國(guó)家做出相應(yīng)調(diào)整。俄國(guó)家杜馬國(guó)際事務(wù)委員會(huì)副主席阿列克謝·切普說(shuō)：“在當(dāng)前國(guó)際形勢(shì)下俄羅斯控制北方海航道是非常必要的?！避娛聦＜腋ダ舅估颉な胬捉鹫J(rèn)為，制定北方海航道通行規(guī)則“早就有必要”了，因?yàn)檫@些未經(jīng)通報(bào)進(jìn)入北方海航道的外國(guó)軍艦“侵犯了俄國(guó)家主權(quán)”，對(duì)俄國(guó)家安全“構(gòu)成極大威脅”。據(jù)俄媒體報(bào)道，在修改有關(guān)行政規(guī)章的同時(shí)，俄部分政府工作人員和法律工作者已開始制訂“北方海航道法”。

為主導(dǎo)北極地區(qū)開發(fā)創(chuàng)造條件

雖然俄方宣稱出臺(tái)新規(guī)是為了對(duì)過(guò)境船只加強(qiáng)管理并保持北極地區(qū)生態(tài)環(huán)境，但其真實(shí)意圖恐非僅限于此。北極地區(qū)對(duì)俄羅斯具有越來(lái)越重要的戰(zhàn)略地位，主導(dǎo)該地區(qū)開發(fā)已成為俄羅斯的重要戰(zhàn)略目標(biāo)，控制北方海航道是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。俄根本目的還是藉此制約其它國(guó)家在北極地區(qū)的科考、資源勘采、商業(yè)航行和軍事航行等活動(dòng)，從而掌握更多北極開發(fā)的主動(dòng)權(quán)和話語(yǔ)權(quán)。

俄羅斯修改北方海航道航行規(guī)則，將對(duì)國(guó)際社會(huì)開發(fā)利用北極地區(qū)的活動(dòng)產(chǎn)生復(fù)雜影響。首先，將引發(fā)新一輪法理爭(zhēng)論。俄羅斯于1996年加入北極理事會(huì)成為創(chuàng)始國(guó)，1997年批準(zhǔn)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，2008年5月與美國(guó)、加拿大、丹麥、挪威共同發(fā)表了《伊魯麗賽特宣言》，強(qiáng)調(diào)國(guó)際海洋法是適用于北極地區(qū)的國(guó)際法。從法理上講，俄國(guó)內(nèi)現(xiàn)行的海洋劃界、海洋航行和管理等方面法律不應(yīng)該與國(guó)際公認(rèn)的法律和習(xí)慣法相沖突，其修改北方海航道航行規(guī)則的做法必然引發(fā)國(guó)際法理層面的新爭(zhēng)論。

其次，俄與西方在“航行自由”方面的矛盾更加表面化。早在冷戰(zhàn)時(shí)期蘇聯(lián)宣布北方海航道為“國(guó)內(nèi)海運(yùn)交通干線”時(shí)，美國(guó)就曾明確表示反對(duì)，主張北方海航道上的拉普捷夫海峽等幾個(gè)海峽屬于“國(guó)際海峽”。2009年美國(guó)頒布的《國(guó)家安全總統(tǒng)令與國(guó)土安全總統(tǒng)令》宣稱“海洋自由”是美國(guó)關(guān)注的首要話題，北方海航道包括用于國(guó)際航行的海峽，它們適用于自由通過(guò)制度。就在俄明確宣布修改北方海航道航行規(guī)則后不到一周，美國(guó)宣布將強(qiáng)化在北極地區(qū)的軍事存在。2019年1月美國(guó)海軍部部長(zhǎng)理查德·斯賓塞接受《華爾街日?qǐng)?bào)》采訪表示，今夏美國(guó)海軍擬在北極地區(qū)實(shí)施“航行自由宣示”行動(dòng)。

第三，北極地區(qū)貨運(yùn)航道開放利用和投資環(huán)境趨于嚴(yán)峻。俄羅斯圍繞北方海航道形成的戰(zhàn)略目標(biāo)集中關(guān)注對(duì)航道主權(quán)控制和國(guó)家安全，并沒(méi)有太多考慮北極地區(qū)的綜合發(fā)展和海洋經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)近些年逐漸熱起來(lái)的北極國(guó)際合作并非福音。當(dāng)前俄還不具備獨(dú)自開發(fā)北極的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和技術(shù)條件，但其對(duì)極地經(jīng)濟(jì)發(fā)展是有期待的。2015年6月，俄政府制定了《北方海航道綜合發(fā)展方案》。根據(jù)有關(guān)規(guī)劃，2019～2024年間俄實(shí)施北方海航道項(xiàng)目的資金需求預(yù)計(jì)達(dá)到9056億盧布，其中絕大多數(shù)為預(yù)算外資金，主要依賴境外投資。然而，烏克蘭事件以來(lái)，歐美國(guó)家針對(duì)俄羅斯的經(jīng)濟(jì)制裁包括了對(duì)俄北方海地區(qū)的大型投資，加劇了俄北極開發(fā)困境。俄修改北方海航道通行規(guī)則的做法有可能進(jìn)一步加劇俄與歐美的對(duì)立，抑制北極地區(qū)整體投資環(huán)境的改善，提高外國(guó)投資者的投資成本，增加合作的不確定性和難度。

近幾年，北極地區(qū)地緣政治、軍事安全、資源供給、交通運(yùn)輸及科研價(jià)值的增強(qiáng)引起北極沿岸國(guó)家和非北極國(guó)家競(jìng)相投入，在北極擁有重大利益的俄羅斯感受到來(lái)自外界的壓力。北方海航道作為進(jìn)出北極地區(qū)的要沖，戰(zhàn)略地位不斷提升，圍繞北方海航道控制權(quán)的爭(zhēng)奪背后隱藏的是俄與主要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手間的戰(zhàn)略博弈。我國(guó)已經(jīng)通過(guò)《中國(guó)的北極政策》白皮書明確表達(dá)了“中國(guó)是北極的利益攸關(guān)方”立場(chǎng)，中俄共建“冰上絲綢之路”已納入兩國(guó)戰(zhàn)略合作議程，俄領(lǐng)導(dǎo)人也多次表示俄在北方海航道問(wèn)題上視中國(guó)為重要伙伴，歡迎中方參與北方海發(fā)展倡議。俄羅斯強(qiáng)化北方海航道控制一定程度上牽涉我國(guó)在北極地區(qū)的利益，未來(lái)兩國(guó)在北極地區(qū)的合作需加強(qiáng)有關(guān)研究。

（作者為天津外國(guó)語(yǔ)大學(xué)東北亞研究中心副研究員）