浙江省財(cái)稅政策研究室課題組

內(nèi)容提要：一直以來，浙江省財(cái)政始終堅(jiān)持深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，加大改革創(chuàng)新力度，積極保障各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策落實(shí)。隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展到新階段，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出要求浙江省財(cái)政支農(nóng)工作也必須轉(zhuǎn)換思路，調(diào)整方向，更新部署，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。如何通過財(cái)政支農(nóng)政策的不斷優(yōu)化，財(cái)政支農(nóng)方式的不斷創(chuàng)新，形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元合力，進(jìn)一步助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是下一步面臨的新挑戰(zhàn)、新使命和新機(jī)遇。

多年來，浙江財(cái)政始終把“三農(nóng)”作為支出的重中之重，不斷加大投入力度，拓寬投入渠道，健全政策體系，創(chuàng)新體制機(jī)制，強(qiáng)化資金管理，有效激發(fā)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展活力，提升了農(nóng)民的生活質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)了浙江農(nóng)民人均可支配收入增幅連續(xù)33年穩(wěn)居全國各?。▍^(qū)）第一。新時(shí)期，黨中央對(duì)“三農(nóng)”工作作出了新部署，黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展到新階段的必然要求，需要各級(jí)財(cái)政部門進(jìn)一步建立健全財(cái)政投入保障機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮財(cái)政杠桿作用，撬動(dòng)社會(huì)工商資本流向農(nóng)村，構(gòu)建多元投入格局，以多渠道“輸血”助力鄉(xiāng)村“造血”，力促農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺、城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

一、浙江財(cái)政支持“三農(nóng)”的實(shí)踐

（一）多元投入，強(qiáng)化“三農(nóng)”的資金供給

1.財(cái)政投入有規(guī)模、有重點(diǎn)。2012-2017年，省財(cái)政不斷加大財(cái)政支農(nóng)力度，“三農(nóng)”支出始終保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。2017年全省“三農(nóng)”支出2437.53億元，較2012年凈增超過1000億元，增長(zhǎng)72.30%，年均增長(zhǎng)率達(dá)11.50%。重點(diǎn)投向農(nóng)村公共服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、科學(xué)技術(shù)和文化傳播等領(lǐng)域，極大改善了鄉(xiāng)村宜居環(huán)境，提升了鄉(xiāng)村文化軟實(shí)力，提高了農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障力度。

2.財(cái)政杠桿撬動(dòng)有方法、有力度。積極探索政府支農(nóng)政策導(dǎo)向與市場(chǎng)化運(yùn)作的有機(jī)結(jié)合，撬動(dòng)社會(huì)資金流入支農(nóng)領(lǐng)域，切實(shí)發(fā)揮財(cái)政“四兩撥千斤”作用。一是建立農(nóng)信擔(dān)保體系，構(gòu)建財(cái)金合作協(xié)同支農(nóng)新機(jī)制。加強(qiáng)和省農(nóng)信聯(lián)社戰(zhàn)略合作，在省農(nóng)信擔(dān)保公司實(shí)繳公司注冊(cè)資本4億元基礎(chǔ)上，2017年追加出資2.4億元，與省農(nóng)信聯(lián)社戰(zhàn)略合作，創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)政策嵌入模式，為財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目建設(shè)主體提供擔(dān)保服務(wù)，引導(dǎo)帶動(dòng)金融機(jī)構(gòu)加大信貸支持力度。2017年在保項(xiàng)目近1000個(gè)，在保余額超過4億元。二是設(shè)立農(nóng)業(yè)發(fā)展投資基金。2017年，設(shè)立省級(jí)農(nóng)業(yè)發(fā)展投資基金，投資7億元，帶動(dòng)社會(huì)資本投入11.03億元，撬動(dòng)銀行跟貸資金20.45億元；設(shè)立農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投資基金，初期規(guī)模5億元，2017年首批到位3.55億元，吸引社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。三是巧用獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制撬動(dòng)社會(huì)資本投入。充分發(fā)揮“一事一議”獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制的杠桿作用，撬動(dòng)村集體和村民資金合力投入，提高農(nóng)村公益項(xiàng)目的建設(shè)效率。2013-2017年，全省各級(jí)財(cái)政累計(jì)投入獎(jiǎng)補(bǔ)資金135億元，帶動(dòng)村級(jí)籌資籌勞和社會(huì)捐助投入91億元，實(shí)施一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)建設(shè)項(xiàng)目31041個(gè)。項(xiàng)目覆蓋全省所有行政村，建成了一大批“村內(nèi)戶外”公益事業(yè)項(xiàng)目。

圖1 2012-2017年浙江省“三農(nóng)”支出（單位：億元）

圖2 2012-2017年支出年均增長(zhǎng)較快的項(xiàng)目

（二）以人為本，構(gòu)建對(duì)農(nóng)民的幫扶機(jī)制

1.持續(xù)做好扶貧攻堅(jiān)工作。2015年浙江全面消除家庭人均純收入4600元以下的貧困現(xiàn)象，在全國率先完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)。2017年，繼續(xù)探索扶貧新模式，省財(cái)政安排專項(xiàng)扶貧資金7.95億元，并爭(zhēng)取中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金2.22億元，支持實(shí)施低收入農(nóng)戶收入倍增計(jì)劃，全面推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，促進(jìn)加快發(fā)展地區(qū)農(nóng)民收入增長(zhǎng)。2017年，浙江省農(nóng)村常住居民人均可支配收入24956元，連續(xù)33年位居全國?。▍^(qū)）第一，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比降至2.054∶1，連續(xù)10年保持縮小態(tài)勢(shì)。

2.素質(zhì)興農(nóng)，推進(jìn)高層次農(nóng)民隊(duì)伍建設(shè)。2017年安排省級(jí)補(bǔ)助資金0.84億元，深入推進(jìn)千萬農(nóng)民素質(zhì)提升工程，實(shí)施百萬農(nóng)村實(shí)用人才培養(yǎng)計(jì)劃、鄉(xiāng)村振興領(lǐng)軍人才培養(yǎng)計(jì)劃，做好農(nóng)民培訓(xùn)，加強(qiáng)新型職業(yè)農(nóng)民、農(nóng)村創(chuàng)業(yè)人才培養(yǎng)，切實(shí)提高農(nóng)民增收能力、自我發(fā)展能力。利用農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目平臺(tái)，探索財(cái)政支持“3030”新農(nóng)人發(fā)展的有效模式，2017年省級(jí)財(cái)政安排資金2480萬元，用于培育高層次的新農(nóng)業(yè)領(lǐng)軍人才，為農(nóng)業(yè)發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)，厚植發(fā)展優(yōu)勢(shì)。

（三）固本強(qiáng)基，強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)投入

1.突出支持農(nóng)村水環(huán)境治理。針對(duì)農(nóng)村突出的生活污水處理問題，持續(xù)加大治理力度。至2017年底，累計(jì)調(diào)度安排農(nóng)村生活污水治理專項(xiàng)補(bǔ)助45.4億元，集中支持74個(gè)有治理任務(wù)的縣（市、區(qū)）開展農(nóng)村生活污水治理。2017年開始，將河湖庫塘清污（淤）及污（淤）泥處置納入省水利建設(shè)與發(fā)展專項(xiàng)資金的支持范圍，對(duì)采用生態(tài)環(huán)保方式清理、處置受污染淤泥的市縣實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策，以支持農(nóng)村自然環(huán)境改善。

2.提升農(nóng)村公共環(huán)境建設(shè)質(zhì)量。深化“千村示范、萬村整治”工程，2017年，省財(cái)政安排美麗鄉(xiāng)村建設(shè)專項(xiàng)資金15.77億元，用于提高美麗鄉(xiāng)村建設(shè)水平。爭(zhēng)取中央農(nóng)村環(huán)境整治資金1.6億元，用于農(nóng)村垃圾處理、畜禽養(yǎng)殖污染治理、飲用水水源地環(huán)境保護(hù)等；爭(zhēng)取中央傳統(tǒng)村落保護(hù)資金2.3億元，支持全省各地78個(gè)傳統(tǒng)村落保護(hù)。

3.支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村交通建設(shè)投入，進(jìn)一步加力增效，2019-2021年，計(jì)劃通過專項(xiàng)補(bǔ)助和考核獎(jiǎng)補(bǔ)等方式，合計(jì)安排約80億元，加快推進(jìn)全省“四好農(nóng)村路”建設(shè)。其中，新增“四好農(nóng)村路”考核獎(jiǎng)補(bǔ)資金18億元，按照“量力而行、盡力而為、分年考核、三年清算、向加快發(fā)展地區(qū)傾斜”原則，引導(dǎo)各地重點(diǎn)開展通村公路、安保設(shè)施、危橋改造、陸島碼頭建設(shè)和農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)等，有效發(fā)揮交通基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的促進(jìn)作用。

4.建立健全農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。2017年，提高主要干流和重要支流源頭縣及國家級(jí)和省級(jí)自然保護(hù)區(qū)省級(jí)以上公益林的最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)至40元/畝，同時(shí)公益林火災(zāi)保險(xiǎn)保費(fèi)由財(cái)政全額承擔(dān)；安排省級(jí)以上財(cái)政資金18.8億元，用于耕地保護(hù)補(bǔ)償。

（四）把薪助火，著力助推農(nóng)業(yè)發(fā)展

1.推進(jìn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)。一是積極推廣現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)園區(qū)建設(shè)。以推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為目標(biāo)，以構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈為主線，扶持創(chuàng)建農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)現(xiàn)代園和特色園項(xiàng)目。2017年，安排省級(jí)以上財(cái)政資金1.25億元和9504萬元，用于扶持現(xiàn)代園和特色園建設(shè)，截至2017年底，全省共有農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)現(xiàn)代園10個(gè)、特色園47個(gè)。二是大力推進(jìn)“田園綜合體”試點(diǎn)建設(shè)。2007年，爭(zhēng)取中央財(cái)政資金5000萬元，支持安吉縣和紹興市柯橋區(qū)開展國家田園綜合體建設(shè)試點(diǎn)。落實(shí)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和農(nóng)村綜合改革項(xiàng)目補(bǔ)助資金1.75億元，支持紹興市柯城區(qū)等11個(gè)縣（市、區(qū)）開展省級(jí)田園綜合體創(chuàng)建試點(diǎn)，其中農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目7個(gè)、農(nóng)村綜合改革項(xiàng)目4個(gè)。

2.科技興農(nóng)，打通農(nóng)業(yè)作業(yè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。持續(xù)加大財(cái)政投入，逐步引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化，助推農(nóng)業(yè)領(lǐng)域“機(jī)器換人”。2013—2017年，全省累計(jì)投入省級(jí)以上農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼資金13億元，其中2017年省級(jí)以上財(cái)政安排2.5億元，比上年增長(zhǎng)12.8%，帶動(dòng)近20萬農(nóng)民購買先進(jìn)適用的農(nóng)業(yè)機(jī)械，農(nóng)機(jī)作業(yè)服務(wù)收入穩(wěn)定在135億元左右，促進(jìn)農(nóng)民人均增收450元左右。

3.調(diào)整支持方向，構(gòu)建農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展新格局。2014-2017年，省級(jí)財(cái)政安排專項(xiàng)資金11.2億元，重點(diǎn)支持“三無”漁船取締、漁業(yè)資源增殖放流、遠(yuǎn)洋漁業(yè)發(fā)展、放流苗種基地建設(shè)；2017年，省級(jí)以上財(cái)政安排林業(yè)發(fā)展和資源保護(hù)相關(guān)資金6.68億元，支持推進(jìn)綠化造林工程建設(shè)，建成較完備的森林生態(tài)體系；2017年起省財(cái)政每年安排不低于2億元，同時(shí)積極爭(zhēng)取中央財(cái)政資金，大力支持畜牧業(yè)綠色發(fā)展示范省建設(shè)、美麗生態(tài)牧場(chǎng)創(chuàng)建和動(dòng)物防疫體系建設(shè)等；2013-2017年，省財(cái)政廳累計(jì)安排近3億元實(shí)施現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展工程，支持推進(jìn)育繁推一體化建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)新品種育種，支持綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新。推進(jìn)農(nóng)業(yè)“兩區(qū)”土壤污染防治，2015-2017年累計(jì)安排資金7600多萬元，重點(diǎn)支持建立健全以農(nóng)業(yè)“兩區(qū)”為重點(diǎn)，覆蓋全省永久基本農(nóng)田的土壤污染監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，并擇優(yōu)選擇桐廬等10個(gè)縣（市、區(qū)）開展土壤重金屬污染治理試點(diǎn)。

4.優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大保障覆蓋面。省財(cái)政安排專項(xiàng)資金，對(duì)參加政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的用戶給予保費(fèi)補(bǔ)貼，不斷提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋廣度和保障力度，并對(duì)不同險(xiǎn)種和地區(qū)實(shí)行差異化的補(bǔ)貼政策，近三年財(cái)政補(bǔ)貼總額達(dá)到18.48億元，補(bǔ)貼比例達(dá)89.2%。2017年，省財(cái)政實(shí)施政策性漁業(yè)互助保險(xiǎn)，安排保險(xiǎn)補(bǔ)貼資金6650萬元；探索開展水產(chǎn)養(yǎng)殖保險(xiǎn)試點(diǎn)，通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金安排1600萬元支持開展水產(chǎn)養(yǎng)殖保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，試點(diǎn)范圍覆蓋杭州等10個(gè)市41個(gè)縣（市、區(qū)）。

二、當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

（一）財(cái)政保障壓力持續(xù)增大，政策體系有待整合完善

1.財(cái)政保障壓力加大。當(dāng)前，財(cái)政緊平衡壓力大，在減收增支的大背景下，在歷年不斷增加三農(nóng)投入的前提下，持續(xù)加大投入存在一定的壓力；財(cái)政資金在引導(dǎo)金融和社會(huì)資本方面依然存在力度不夠、創(chuàng)新不足等問題，財(cái)政資金“撬動(dòng)”功能體現(xiàn)不足。

2.政策設(shè)計(jì)與實(shí)際需求脫節(jié)，資金使用績(jī)效有待提升。部分扶持政策的針對(duì)性不足，未隨著農(nóng)業(yè)發(fā)展形勢(shì)的變化及時(shí)更新，存在與實(shí)際需求不匹配的情況。如目前的土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)助是直接補(bǔ)給土地流出農(nóng)戶，種地農(nóng)戶通過租賃經(jīng)營的這部分土地則享受不到補(bǔ)貼，一定程度上會(huì)挫傷農(nóng)戶種地的積極性。又如農(nóng)村生活污水治理項(xiàng)目，市縣為應(yīng)對(duì)上級(jí)考核指標(biāo)，在一些“空心化”村和偏遠(yuǎn)山區(qū)小村莊建設(shè)污水處理終端、垃圾處理終端等，項(xiàng)目缺乏必要性論證，盲目建設(shè)或超規(guī)格建設(shè)，造成財(cái)政資金使用的低效和負(fù)面效應(yīng)。

3.政策整合難，退出機(jī)制落實(shí)不到位。涉農(nóng)工作多頭管理，部門間職能重疊和協(xié)調(diào)的缺位，導(dǎo)致涉農(nóng)資金使用分散。財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)政策多，不少項(xiàng)目在支持方向、扶持對(duì)象和用途上相同或相近。涉農(nóng)資金退出機(jī)制落實(shí)不到位，部分到期專項(xiàng)資金、績(jī)效過低項(xiàng)目資金、不符合公共財(cái)政支農(nóng)方向或已完成既定目標(biāo)的涉農(nóng)資金未及時(shí)退出。新推的開發(fā)項(xiàng)目和建設(shè)試點(diǎn)存在概念重合、特色不足問題，在規(guī)劃上沒有突出各自的側(cè)重點(diǎn)和特有優(yōu)勢(shì)，財(cái)政扶持的績(jī)效有待提升。

（二）土地產(chǎn)權(quán)與土地流通受限，或成農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展最大掣肘

1.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)落實(shí)存在困難。承包地調(diào)整和確權(quán)處置缺乏明確規(guī)定，產(chǎn)權(quán)不清晰，集體資產(chǎn)股權(quán)不能落實(shí)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資機(jī)制不健全，一定程度上影響新型農(nóng)業(yè)主體的發(fā)展。如土地產(chǎn)權(quán)和用地指標(biāo)批復(fù)存在落地難問題，一些農(nóng)村的生產(chǎn)管理用房沒有土地證和產(chǎn)權(quán)證，導(dǎo)致用地過程中產(chǎn)生各種阻礙，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.生產(chǎn)要素市場(chǎng)化機(jī)制有待完善。如土地流轉(zhuǎn)存在程序不規(guī)范、合同不健全等情況，歷史遺留問題多，容易產(chǎn)生糾紛，制約了農(nóng)戶規(guī)模化種植、機(jī)械化生產(chǎn)作業(yè)，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提升。同時(shí)，人才、資金、土地等要素在城鄉(xiāng)之間難以實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)，影響要素有效配置和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，也造成農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的后勁相對(duì)不足。

（三）農(nóng)村金融創(chuàng)新落地存在諸多阻礙

1.地方農(nóng)商行能力有限。大多地方基層農(nóng)商銀行實(shí)力有限，能夠提供的小額貸款等扶持性貸款規(guī)模較小，同時(shí)金融服務(wù)創(chuàng)新不足，很難滿足基層農(nóng)業(yè)項(xiàng)目或農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對(duì)資金和金融服務(wù)的需求。

2.地方風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保體系尚未形成。金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)門檻較高，大多數(shù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的融資資質(zhì)較弱，缺乏有效的擔(dān)保抵押物和第三方擔(dān)保，在缺少地方風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保體系的情況下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體普遍存在融資難度大、融資成本高的問題。

3.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平仍有不足。目前，農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)險(xiǎn)種較多，但部分保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)種植面積有一定的要求，影響散戶參保意愿；部分險(xiǎn)種賠付條款和定損原則有特殊要求，在實(shí)際保障過程中存在保險(xiǎn)保障水平低、覆蓋面窄、定損難度高、賠付水平低等問題，農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)的作用發(fā)揮仍有不足。另外，保險(xiǎn)公司實(shí)現(xiàn)快速查勘定損賠付的能力不足，且由于對(duì)賠付條款和定損界限的理解不同，容易產(chǎn)生糾紛。

（四）人才短缺是制約鄉(xiāng)村振興的最關(guān)鍵問題

1.人才儲(chǔ)備不足，流失嚴(yán)重。農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興的主體，人的振興是鄉(xiāng)村振興的重中之重。但目前大批農(nóng)村青年不斷向城鎮(zhèn)遷移，農(nóng)村人口老齡化趨勢(shì)日益加重，存在結(jié)構(gòu)性失衡和老齡化問題。涉農(nóng)專業(yè)技術(shù)人才和基層專業(yè)人才儲(chǔ)備不足，缺乏相應(yīng)的引導(dǎo)機(jī)制，難以吸引各領(lǐng)域人才向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人才處于單向凈流出狀態(tài)。

2.人才素質(zhì)偏低，專業(yè)人才相對(duì)匱乏。當(dāng)前農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體總體素質(zhì)相對(duì)偏低，務(wù)農(nóng)經(jīng)營理念較落后，現(xiàn)階段農(nóng)村的人力資源與新時(shí)期農(nóng)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的人才需求不匹配?，F(xiàn)有對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村人才的培養(yǎng)主要集中在農(nóng)技培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)知識(shí)普及等層面；培訓(xùn)對(duì)象主要是原生農(nóng)村人口，內(nèi)容和方式較為傳統(tǒng)和單一；農(nóng)民職業(yè)化教育體系和新型職業(yè)農(nóng)民的培育規(guī)劃均未成型。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新內(nèi)涵

鄉(xiāng)村振興的內(nèi)涵十分豐富，包含了以產(chǎn)業(yè)興旺為重點(diǎn)，以生態(tài)宜居為關(guān)鍵，以鄉(xiāng)風(fēng)文明為保障，以治理有效為基礎(chǔ)，以生活富裕為根本這五個(gè)方面的要求，是一個(gè)全面振興的綜合概念，其實(shí)現(xiàn)路徑將從“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”轉(zhuǎn)向“城鄉(xiāng)融合”，體現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的再定位。因此，對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的振興發(fā)展思路必須進(jìn)行再調(diào)整、再升級(jí)。

（一）農(nóng)村

一是從城鄉(xiāng)“統(tǒng)籌”到城鄉(xiāng)“融合”。順應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展趨勢(shì)，重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，從理念設(shè)計(jì)、發(fā)展規(guī)劃到具體建設(shè)執(zhí)行，形成有機(jī)的整體，實(shí)現(xiàn)資源互通、產(chǎn)業(yè)互融、功能互補(bǔ)，在協(xié)同共進(jìn)的過程中互相借力、互相推動(dòng)的融合發(fā)展。二是從“硬件”建設(shè)到“軟件”提升。隨著鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的逐漸完備，公共服務(wù)功能逐步完善，鄉(xiāng)村振興建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)聚焦到“軟件”提升上。要充分利用鄉(xiāng)村文化等要素拉動(dòng)，利用鄉(xiāng)土文化的凝聚和認(rèn)同功能，放大人才和資金引導(dǎo)政策的撬動(dòng)作用。三是從減小“差距”到凸顯“差異”。鄉(xiāng)村振興的最終目的是縮小城鄉(xiāng)差距，不是城鄉(xiāng)在發(fā)展方向、產(chǎn)業(yè)特征、基礎(chǔ)建設(shè)、外觀面貌、文化內(nèi)涵的趨同化、模式化，而是城鄉(xiāng)各自保持特色，形成各自獨(dú)有的魅力、競(jìng)爭(zhēng)力和生命力，繼而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)差異化共存共生共榮。

（二）農(nóng)業(yè)

一是以綠色生態(tài)為導(dǎo)向?！熬G水青山就是金山銀山”，要牢固樹立綠色發(fā)展理念，不斷加大對(duì)綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的投入力度，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村增綠，以綠色農(nóng)業(yè)致富美麗鄉(xiāng)村。二是以科學(xué)技術(shù)為動(dòng)力。大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，后延農(nóng)業(yè)生產(chǎn)鏈條，提升農(nóng)產(chǎn)品增值溢價(jià)。三是以三產(chǎn)融合為目標(biāo)。在“工農(nóng)”產(chǎn)業(yè)融合基礎(chǔ)上，以“一二結(jié)合”到“接二連三”，大力促進(jìn)三產(chǎn)融合，拉長(zhǎng)農(nóng)業(yè)增值鏈條，充分挖掘第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展紅利，使其成為農(nóng)業(yè)發(fā)展升級(jí)的驅(qū)動(dòng)力。

（三）農(nóng)民

一是著眼現(xiàn)有農(nóng)民隊(duì)伍，強(qiáng)化素質(zhì)提升。農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興的主體，一支高素質(zhì)的農(nóng)業(yè)人才隊(duì)伍是鄉(xiāng)村振興的有力保障。尤其是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對(duì)農(nóng)民的知識(shí)儲(chǔ)備、農(nóng)業(yè)技能提升、務(wù)農(nóng)理念轉(zhuǎn)變都提出了更高的要求。要進(jìn)一步加大農(nóng)民素質(zhì)提升工程的投入和建設(shè)，滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的高質(zhì)量人力資源需求。二是著眼新生代農(nóng)民，促進(jìn)農(nóng)民職業(yè)化。除對(duì)現(xiàn)有農(nóng)民隊(duì)伍提升綜合素質(zhì)之外，應(yīng)通過大力培育、轉(zhuǎn)化職業(yè)農(nóng)民、農(nóng)業(yè)從業(yè)者，為現(xiàn)代農(nóng)民隊(duì)伍提供源源不斷的新生力量。農(nóng)民的“職業(yè)化”是未來的發(fā)展趨勢(shì)。

四、財(cái)政助推鄉(xiāng)村振興的政策路徑

（一）厘清邊界，構(gòu)建多主體協(xié)同機(jī)制

1.厘清政府和市場(chǎng)邊界。推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，需要發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)力量的各方積極作用。要厘清政府與市場(chǎng)邊界，找準(zhǔn)政府應(yīng)該做和能夠做的責(zé)任范圍。政府要積極發(fā)揮政策指引、投入引導(dǎo)等作用，要避免過度投入形成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。要強(qiáng)化頂層制度設(shè)計(jì)，在中央的戰(zhàn)略指引下，結(jié)合地方實(shí)際，制定具體的實(shí)施規(guī)劃、推進(jìn)方案和工作計(jì)劃；要堅(jiān)持疏堵結(jié)合、防范風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)禁市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)借鄉(xiāng)村振興之名違法違規(guī)變相舉債，引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。要加大政府購買服務(wù)力度，引入市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮財(cái)政撬動(dòng)作用，推動(dòng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的主要承接和供給主體。發(fā)揮市場(chǎng)資源配置的決定性作用，明確農(nóng)村、農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興工作中的主力作用和主體地位，扶持有亮點(diǎn)、有智慧的基層創(chuàng)新舉措和市場(chǎng)行為，提供更為完善、更有效率和效益的農(nóng)村公共服務(wù)。

2.厘清事權(quán)與支出責(zé)任。結(jié)合中央和地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革，明晰各級(jí)政府職責(zé)，統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)要素平衡，著力構(gòu)建城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的公共服務(wù)體系。要建立“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”的工作機(jī)制，厘清各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任與主要任務(wù)事項(xiàng)，找準(zhǔn)各自的著力點(diǎn)與撬動(dòng)點(diǎn)，減少職責(zé)交叉，為整合支農(nóng)政策和資金使用提供可能和基礎(chǔ)。按照“兩個(gè)一般不”原則，發(fā)揮基層就近管理優(yōu)勢(shì)，形成省級(jí)規(guī)劃引領(lǐng)、統(tǒng)籌安排，縣域自主管理、落地執(zhí)行的財(cái)政支農(nóng)資金管理體制。

（二）圍繞“三農(nóng)”，強(qiáng)化政策有效供給

1.農(nóng)村實(shí)現(xiàn)“生態(tài)宜居”。加大交通、水利、通信、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)城鄉(xiāng)一體化投入，加快教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)均等化。完善一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策，助力農(nóng)村環(huán)境整治，提升村容村貌，打造“綠色”生態(tài)鄉(xiāng)村。著重提升鄉(xiāng)村宜居的軟實(shí)力，推動(dòng)公共文化服務(wù)下鄉(xiāng)，堅(jiān)持公共文化資源向基層和偏遠(yuǎn)地區(qū)傾斜，補(bǔ)齊農(nóng)村發(fā)展的短板。繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村文化禮堂建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村文化禮堂與其他基層文化設(shè)施資源共享利用，提高使用效率。以財(cái)政入股等方式，推動(dòng)以村集體、村干部、農(nóng)民聯(lián)合入股形式，大力發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)，提升鄉(xiāng)村組織化程度，切實(shí)發(fā)揮其鄉(xiāng)村振興的主體作用。

2.農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)“跨二進(jìn)三”。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，要大力推動(dòng)財(cái)政政策與產(chǎn)業(yè)政策的有機(jī)結(jié)合，重點(diǎn)支持三產(chǎn)融合發(fā)展。加大并引導(dǎo)農(nóng)業(yè)科技領(lǐng)域投入，發(fā)揮科技興農(nóng)的核心力量，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，提升農(nóng)產(chǎn)品精深加工質(zhì)量，擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品增值空間，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，提升價(jià)值鏈。在做好頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，因地制宜推進(jìn)田園綜合體建設(shè)，打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融合示范園區(qū)。同時(shí)，充分挖掘鄉(xiāng)土文化在鄉(xiāng)村振興中的軟支撐。重塑鄉(xiāng)村文化魅力，并將其融入農(nóng)旅休閑開發(fā)、農(nóng)業(yè)品牌打造中，助推特色各異的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和三產(chǎn)融合開發(fā)。在大力發(fā)展農(nóng)村電子商務(wù)的基礎(chǔ)上，推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+鄉(xiāng)村旅游”“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)村物流”，做精做優(yōu)農(nóng)家樂、農(nóng)家民俗等產(chǎn)業(yè)，不斷拓展高層級(jí)、多樣化的三產(chǎn)融合新業(yè)態(tài)。

3.農(nóng)民實(shí)現(xiàn)“職業(yè)化”。加大對(duì)現(xiàn)有農(nóng)民的專業(yè)知識(shí)技能培訓(xùn)，加大支持公益教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社等機(jī)構(gòu)積極參與農(nóng)業(yè)高層次人才的培育培訓(xùn)工作。同時(shí)，重點(diǎn)培育新型職業(yè)農(nóng)民，促進(jìn)農(nóng)民“職業(yè)化”，加快培育一批新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶頭人，以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、新興產(chǎn)業(yè)振興、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的要求。聯(lián)合高等院校開展職業(yè)農(nóng)民培養(yǎng)項(xiàng)目建設(shè)，重點(diǎn)加大對(duì)高職院校、技校等實(shí)操技能型的農(nóng)業(yè)學(xué)科建設(shè)培育力度。

（三）著眼要素制約，強(qiáng)化制度供給

人才、資金和土地是當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的短板，應(yīng)強(qiáng)化制度設(shè)計(jì)，推進(jìn)相關(guān)改革，讓農(nóng)業(yè)、農(nóng)村成為新時(shí)期生產(chǎn)要素聚集流入的熱點(diǎn)區(qū)域。

1.攻克用地難。加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證步伐，妥善解決農(nóng)村承包土地歷史遺留問題和矛盾糾結(jié)，違規(guī)的按規(guī)定拆除，符合用地標(biāo)準(zhǔn)的及時(shí)補(bǔ)辦規(guī)范的手續(xù)。鼓勵(lì)和推動(dòng)土地集中連片高效流轉(zhuǎn)。例如引導(dǎo)鼓勵(lì)農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)委托村集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)，或鼓勵(lì)村集體實(shí)行村級(jí)股份合作制改革，農(nóng)戶以土地經(jīng)營權(quán)入股；探索農(nóng)民土地承包權(quán)退出機(jī)制，建立農(nóng)民退出土地承包權(quán)的權(quán)益補(bǔ)償機(jī)制與管理辦法，通過贖買、發(fā)放補(bǔ)貼、補(bǔ)助養(yǎng)老保險(xiǎn)等辦法，引導(dǎo)有穩(wěn)定非農(nóng)就業(yè)與收入、長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)居住生活和基本喪失勞動(dòng)能力的農(nóng)民自愿退出土地承包權(quán)。制定土地長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)的鼓勵(lì)和支持政策，當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格上漲超過較大區(qū)間后，按照價(jià)格超出可容忍上漲區(qū)間差額一定比率給予補(bǔ)貼，在不干預(yù)市場(chǎng)的情況下，最大限度消除土地流出農(nóng)戶的顧慮。鼓勵(lì)優(yōu)先吸納流出土地承包經(jīng)營權(quán)的人員繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對(duì)常年雇用本地已流出全部承包土地人員的土地承包大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，給予相對(duì)扶持。

2.攻克籌資難。一是建立地方財(cái)金合作機(jī)制，提高農(nóng)村金融創(chuàng)新服務(wù)的基層覆蓋率。培育一批有實(shí)力的地方農(nóng)商金融機(jī)構(gòu)，加快對(duì)農(nóng)村資金互助社、地方農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司等新型金融組織的培育和扶持。同時(shí)進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)村信用合作社的基層覆蓋力以及對(duì)農(nóng)村閑散資金的集聚作用，實(shí)現(xiàn)普惠金融、綠色金融等在全省落地。積極創(chuàng)新農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保方式，推進(jìn)農(nóng)擔(dān)服務(wù)體系不斷向下延伸。根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展新趨勢(shì)和當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)營主體信貸需求的特點(diǎn)，探索地方建設(shè)政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系的模式，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)金融產(chǎn)品和服務(wù)，并通過財(cái)政資金為農(nóng)業(yè)信貸項(xiàng)目提供貼息，降低農(nóng)戶貸款成本。

二是探索建立地方農(nóng)商金融風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。建議由地方財(cái)政、地方農(nóng)商銀行、地方農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司合作建立資金池，地方財(cái)政按其保障能力注入固定資金，一旦風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，三方按規(guī)定比例聯(lián)合補(bǔ)足資金，形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。加快推進(jìn)農(nóng)村信用評(píng)級(jí)工作，進(jìn)一步制定與信用等級(jí)相對(duì)應(yīng)的金融服務(wù)優(yōu)惠政策。

三是運(yùn)用PPP模式，實(shí)現(xiàn)財(cái)政與社會(huì)資本聯(lián)動(dòng)。在田園綜合體、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)等項(xiàng)目中規(guī)范運(yùn)用PPP模式，撬動(dòng)社會(huì)資本投入，構(gòu)建多元投入機(jī)制。積極探索可行的缺口補(bǔ)助方式，如利用資本金注入、財(cái)政補(bǔ)貼等形式，保障項(xiàng)目公司基本收益。

四是完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，提升農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障力與覆蓋面。進(jìn)一步優(yōu)化保險(xiǎn)險(xiǎn)種與費(fèi)率結(jié)構(gòu)，繼續(xù)深化實(shí)行不同地域、不同風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)、不同險(xiǎn)種、不同費(fèi)率的差異化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策，提高投保農(nóng)戶繳納的保險(xiǎn)費(fèi)用和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)匹配水平。同時(shí)根據(jù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特征、新業(yè)態(tài)萌芽等現(xiàn)狀，動(dòng)態(tài)調(diào)整政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的險(xiǎn)種，并嘗試對(duì)擁有突出特色產(chǎn)業(yè)的地方開展特定險(xiǎn)種保險(xiǎn)。合理確定財(cái)政補(bǔ)貼力度。結(jié)合保險(xiǎn)標(biāo)的重要程度、保險(xiǎn)的政策目標(biāo)，以及農(nóng)戶自身支付能力，合理調(diào)整財(cái)政補(bǔ)貼水平；逐步將保障水平從保物化成本，提升至保產(chǎn)量或保收入，并設(shè)計(jì)不同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

3.攻克引才難。一是以要素引才。保障對(duì)個(gè)別重點(diǎn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的從業(yè)農(nóng)民補(bǔ)貼力度以及對(duì)農(nóng)民培育的支持力度，大力引入有潛力、有競(jìng)爭(zhēng)力的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，通過項(xiàng)目吸引社會(huì)資金和人才流入。二是以發(fā)展前景引才。注重針對(duì)新型職業(yè)農(nóng)民的職業(yè)特點(diǎn)和發(fā)展規(guī)律進(jìn)行優(yōu)惠政策設(shè)計(jì)，包括各階段的資金扶持、稅收優(yōu)惠和保險(xiǎn)保障等，同時(shí)在農(nóng)民培訓(xùn)中加入職業(yè)規(guī)劃、政策解讀等相關(guān)內(nèi)容，幫助農(nóng)民更了解自身職業(yè)的發(fā)展前景以及如何把握職業(yè)機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)增收致富。三是以理想引才。加大宣傳普及，發(fā)揮農(nóng)業(yè)專業(yè)教育的作用，讓更多新生代理解農(nóng)業(yè)、理解農(nóng)民這一職業(yè)。聯(lián)合高等院校、技校職校等專業(yè)教育機(jī)構(gòu)，推出職業(yè)農(nóng)民的相關(guān)專業(yè)，并給予一定的學(xué)費(fèi)減免或?qū)ｍ?xiàng)獎(jiǎng)學(xué)金，培養(yǎng)一批“懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民”的青年人。

（四）合力共推，強(qiáng)化政策執(zhí)行

1.形成政策合力。從財(cái)政政策來說，應(yīng)做好涉農(nóng)資金管理體系建設(shè)，創(chuàng)新涉農(nóng)資金管理機(jī)制，規(guī)范資金管理流程，強(qiáng)化資金執(zhí)行監(jiān)督和效果反饋；要本著“集中財(cái)力辦大事”理念，積極探索并制定中期財(cái)政規(guī)劃，在科學(xué)預(yù)測(cè)本屆政府收支情況的基礎(chǔ)上，確定財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興重大項(xiàng)目的資金安排，逐年滾動(dòng)管理，實(shí)現(xiàn)跨年度預(yù)算收支平衡。從資金政策組合來說，要做好各項(xiàng)支農(nóng)政策的分工協(xié)調(diào)和有效銜接，形成政策合力，明晰政策施力導(dǎo)向，提升政策實(shí)施效果。

2.形成部門合力。政策執(zhí)行落地，需要各部門聯(lián)動(dòng)推進(jìn)，發(fā)揮各自業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)。要跳出財(cái)政，善于借力，協(xié)調(diào)由不同部門歸口管理但績(jī)效目標(biāo)一致或類似的財(cái)政支農(nóng)政策，發(fā)揮各領(lǐng)域部門的專業(yè)所長(zhǎng)，加強(qiáng)各層級(jí)組織的上下聯(lián)動(dòng)，提高財(cái)政資金使用效益，并最終促進(jìn)政策靶向目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（五）做好政策評(píng)估，提升資金使用績(jī)效

1.強(qiáng)化績(jī)效管理。強(qiáng)化全過程績(jī)效管理，績(jī)效目標(biāo)的制定必須緊密結(jié)合財(cái)政支農(nóng)體制機(jī)制改革方向和涉農(nóng)工作實(shí)際需求，提高財(cái)政支農(nóng)政策的指向性、精準(zhǔn)性和時(shí)效性，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)供給側(cè)的各項(xiàng)優(yōu)質(zhì)要素從需要“去產(chǎn)能”的領(lǐng)域，流向需要“補(bǔ)短板”“提增速”的領(lǐng)域。最終通過績(jī)效管理實(shí)現(xiàn)政策實(shí)施全過程中各環(huán)節(jié)的把控與優(yōu)化，提高財(cái)政資金使用績(jī)效，提升建設(shè)產(chǎn)出成效。

2.落實(shí)政策評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用。積極開展財(cái)政支農(nóng)政策的第三方評(píng)估，建立起以中介機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)，政府咨詢委、政協(xié)專業(yè)委員會(huì)、行業(yè)學(xué)會(huì)、高校智庫為支撐，社會(huì)公眾或受益對(duì)象參與的第三方評(píng)估機(jī)制，以評(píng)估的獨(dú)立性、權(quán)威性保證評(píng)估結(jié)果的公正性。強(qiáng)化評(píng)估結(jié)果應(yīng)用機(jī)制建設(shè)，將政策評(píng)估結(jié)果作為政策取消、調(diào)整、存續(xù)的重要依據(jù)。對(duì)作用于“無效供給”“低端供給”和“過時(shí)需求”的政策項(xiàng)目做減法，對(duì)“有效供給”“高端供給”和“新興熱點(diǎn)”的政策項(xiàng)目做加法，加減并行，確保政策改革始終處于財(cái)政支農(nóng)中心思想的正確方向上。