陸銘

先拋出一個(gè)事實(shí)，一定出乎很多人的意料：中國大約有三分之一的城市出現(xiàn)了人口收縮，但它們幾乎無一例外地在作擴(kuò)張型的規(guī)劃。具體來說，根據(jù)清華大學(xué)龍瀛副教授的數(shù)據(jù)，在2000-2010年這個(gè)人口普查周期期間，653個(gè)行政市（縣級(jí)以上）中，有180個(gè)出現(xiàn)了人口減少。在39007個(gè)鎮(zhèn)一級(jí)行政單位，19822個(gè)出現(xiàn)人口減少。但龍教授同時(shí)指出了一個(gè)不為外界所知的事實(shí)：幾乎每一個(gè)城市都在規(guī)劃著增長的人口，以及擴(kuò)張的城市面積。遺憾的是，人口不會(huì)因?yàn)橐?guī)劃的增長而增長，結(jié)果是規(guī)劃落空。更嚴(yán)重的是，新城建好了，人走了。

因?yàn)楸娝苤脑?，地方政府的政績是它的GDP增長、招商引資和稅收的最大化，怎么能允許一個(gè)城市人口收縮呢！如果人口收縮阻止不了，那為了經(jīng)濟(jì)增長，只能加大投資，向中央要補(bǔ)貼，要建設(shè)用地指標(biāo)，造新城。對(duì)此，很多規(guī)劃師也喊冤，因?yàn)椋切U(kuò)張型規(guī)劃是當(dāng)?shù)卣o他項(xiàng)目的時(shí)候要求的。

但也不能把板子全打在地方政府身上，事實(shí)上，很多時(shí)候社會(huì)各界都覺得把資源交給市場去配置，不會(huì)產(chǎn)生什么好的結(jié)果。要知道，世界各國都有大量城市出現(xiàn)人口收縮，相應(yīng)的城市規(guī)劃也會(huì)是收縮型的規(guī)劃。但是，在當(dāng)下被稱為收縮城市會(huì)被加上“衰敗”之類的修飾，人們在弄明白收縮城市的原因之前，就先想著如何去扭轉(zhuǎn)這個(gè)趨勢。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以“在集聚中走向平衡”

那不妨先從收縮城市的成因說起。一個(gè)國家總?cè)丝诮o定的時(shí)候，人口流動(dòng)其實(shí)是非常重要的資源再配置過程。與此同時(shí)，人類的技術(shù)、制度都在發(fā)生變化。比如說，一個(gè)時(shí)代靠馬車，還是靠火車或者輪船來做運(yùn)輸，這個(gè)技術(shù)的變化對(duì)于不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長潛力的影響是非常之大的。再說制度，中國經(jīng)濟(jì)如果是改革開放前的封閉經(jīng)濟(jì)，基本沒有國際貿(mào)易，那時(shí)東北有中國最好的基礎(chǔ)設(shè)施，還有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的大項(xiàng)目建設(shè)，曾經(jīng)輝煌一時(shí)，成為人口流入地。20世紀(jì)90年代之后，中國經(jīng)濟(jì)大開放，海運(yùn)是國際貿(mào)易的主流方式，長三角、珠三角有更好的內(nèi)河航運(yùn)加上海運(yùn)的條件，而東北有大量的港口冬天是要結(jié)冰的，這個(gè)從封閉走向開放的變化，導(dǎo)致各個(gè)地方發(fā)展工業(yè)和服務(wù)業(yè)、包括高科技的優(yōu)勢完全不一樣，東北轉(zhuǎn)變成了人口流出地。

一些地區(qū)人口流出，一定有一些地區(qū)人口流入，一個(gè)國家內(nèi)部人力資源空間上再配置，也反映了各個(gè)地區(qū)在經(jīng)濟(jì)增長潛力上的變化。這就引出另外一個(gè)問題，人口大量向少數(shù)地區(qū)集中，一直被錯(cuò)誤地認(rèn)為不利于區(qū)域間平衡發(fā)展。最近一段時(shí)間，又產(chǎn)生了新的擔(dān)憂，認(rèn)為以前的東中西增長差異演變成了南北差異，其實(shí)，這是海洋貿(mào)易和中國加入全球化進(jìn)程的必然結(jié)果。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以“在集聚中走向平衡”。理論研究、實(shí)證研究和國際經(jīng)驗(yàn)都可以告訴大家，人口、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間集聚是可以伴隨著地區(qū)間人均GDP差距縮小的。東北制造業(yè)曾經(jīng)很強(qiáng)，現(xiàn)在，放在全國來看，東北的比較優(yōu)勢逐漸成了農(nóng)業(yè)、旅游、自然資源，此類產(chǎn)業(yè)的GDP總量增長空間有限，是不是人少一點(diǎn)，反而有利于提高人均水平？

市場力量會(huì)引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)“從集聚走向平衡”，那么政府該干什么？十八屆三中全會(huì)到十九大，一直講市場對(duì)資源配置起決定性作用，政府更好地發(fā)揮作用。這意思不是政府要跟市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律對(duì)著干，而是做市場經(jīng)濟(jì)做不到的事情，發(fā)揮市場和政府的互補(bǔ)作用。在人口流出地，政府可以做兩件事，是公共政策優(yōu)化社會(huì)福利與否的重要判據(jù)。首先，幫助人口流出的欠發(fā)達(dá)地區(qū)去發(fā)展符合它比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，比如東北的旅游在興起，東北的大農(nóng)場成為了全國的糧倉，那就做跟這些產(chǎn)業(yè)相配合的基礎(chǔ)設(shè)施投入。還有一件市場做不好的事是公共品提供，因?yàn)榻逃?、醫(yī)療這樣的公共品提供本身有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，如果人口萎縮，市場力量不足以提供教育、醫(yī)療這些服務(wù)。公共投資投在人身上，促進(jìn)了人的健康和教育水平，而人力資本是可移動(dòng)的，人力資本一動(dòng)就實(shí)現(xiàn)了它的最大回報(bào)，也就兼顧了公平和效率。

但現(xiàn)在大量在欠發(fā)達(dá)地區(qū)（收縮城市）的投資，恐怕既沒有具備長期比較優(yōu)勢的可能性，投的方向也不是人，而是物。不少是以閑置的新城、基礎(chǔ)設(shè)施、廣場這樣形式存在的不動(dòng)產(chǎn)，這種投資既無效率，也無公平，而且給地方政府以及整個(gè)國家背上巨額債務(wù)，這不是公共政策想要的結(jié)果。

對(duì)于公共政策來說，資源是有限的

對(duì)于通常的公共品的提供，有個(gè)數(shù)量和方向的問題，如果不計(jì)代價(jià)，就會(huì)損失社會(huì)福利。打個(gè)比方來解釋問題。假設(shè)在深山老林里住著一位老人， 100歲了，政府要不要修一條公路到他家門口？如果你的價(jià)值觀是完全追求公平公正的，你對(duì)這個(gè)問題的答案可能是“YES”。但仔細(xì)考慮一下，有沒有更好的辦法？這位百歲老人，當(dāng)路通到門口的時(shí)候，不久可能就去世了。而修這條路的錢能夠建一所學(xué)校，這就涉及要不要投到更有價(jià)值的地方去的問題。在這個(gè)例子里，可能人們也許比較容易有共識(shí)，對(duì)這位百歲老人可以提供其他方面的關(guān)愛（比如把他免費(fèi)送到最近的養(yǎng)老院），修路的錢用來建學(xué)校。但如果在這個(gè)例子里有100個(gè)90歲老人，1000個(gè)80歲老人……隨著年齡的下降，老人數(shù)量的增加，可能大家對(duì)修路到家門口與否就會(huì)產(chǎn)生分歧，而分歧反映了人們的價(jià)值觀。在現(xiàn)代社會(huì)里，公共政策如何兼顧公平與效率是交給民主決策的。

公共投資投在人身上，促進(jìn)了人的健康和教育水平，而人力資本是可移動(dòng)的，人力資本一動(dòng)就實(shí)現(xiàn)了它的最大回報(bào)，也就兼顧了公平和效率。

在現(xiàn)實(shí)生活中，大量在收縮城市（包括在人口減少的農(nóng)村）的投資，似乎就是基于一種認(rèn)識(shí)，認(rèn)為有必要通過公共投資去修一條路，通到深山老林里的百歲老人家門口。我想提醒的是，如果類似的公共決策交給不受約束的地方政府官員來做，恐怕最終的結(jié)果就是做過頭了，因?yàn)橛行┑胤焦賳T恐怕想的根本不是如何兼顧公平與效率的問題，而可能是“不計(jì)代價(jià)”的短期GDP數(shù)字。對(duì)于公共政策來說，資源有限，在一件事上做過了頭，就必然在另一件事上做得不夠，比如在人口流入地的公共服務(wù)短缺。強(qiáng)調(diào)一下，我這里不是在討論要不要投資于人口流出地，而是在討論投資什么、投資多少和投資去哪的問題，大量現(xiàn)有的投資已經(jīng)造成類似于“鬼城”這樣的浪費(fèi)。

最后說說文化和鄉(xiāng)愁。對(duì)于人口流出地區(qū)而言，一個(gè)大家比較有共識(shí)的公共品提供就是文化保護(hù)，比如某種少數(shù)民族的文化或者古建筑保護(hù)。但是，很多人沒有區(qū)分文化和鄉(xiāng)愁的邊界。我曾經(jīng)在講學(xué)的時(shí)候被問道，如何看待“鄉(xiāng)愁”？當(dāng)時(shí)，我直接反問聽眾，你覺得鄉(xiāng)愁是公共品還是私人品？聽眾被我問愣了。大家想一想就能明白，鄉(xiāng)愁是私人品啊！你愁不愁是自己的事，這本質(zhì)上跟你懷念初戀的女友沒什么差別。當(dāng)然，有些鄉(xiāng)愁是跟傳統(tǒng)文化結(jié)合在一起的，公共政策保護(hù)的是傳統(tǒng)文化這種公共品，而不是直接保護(hù)鄉(xiāng)愁。但請(qǐng)注意，除了和傳統(tǒng)文化相聯(lián)系的鄉(xiāng)愁之外，剩下的鄉(xiāng)愁是私人品。

中國城市化速度很快，今天很多進(jìn)到城市里的人，小時(shí)候生活在農(nóng)村，也有很多人今天在大城市里生活，小時(shí)候生活在小城市，他們的老家是人口流出地。那么，僅僅因?yàn)槲矣朽l(xiāng)愁，就能支持政府動(dòng)用它的行政力量，把資源不計(jì)代價(jià)地配置到我的老家嗎？這在本質(zhì)上跟要求政府幫你去思念前女友和在老家修房子沒有差別的。尤其要不得的是，不少人自己生活在城市，或者從老家流動(dòng)到大城市，卻希望政府用公共資源把別人留在農(nóng)村，留在收縮城市，來為自己保留鄉(xiāng)愁，這是自私且害人的主張。

本文雖然是從收縮城市談起的，但在本質(zhì)上，談的是針對(duì)人口流出地區(qū)的公共政策問題。如果這些在理論和思想上存在的認(rèn)識(shí)問題不厘清的話，那么，在類似于鄉(xiāng)村振興、扶貧攻堅(jiān)、小城鎮(zhèn)建設(shè)、區(qū)域平衡發(fā)展的一系列政策上都可能會(huì)出現(xiàn)南轅北轍，甚至事與愿違的結(jié)果。