摘?要：對(duì)外開放的四十年見證了北京逐漸蛻變成為一個(gè)國(guó)際化的大都市。一直以來，北京都是外國(guó)人來華工作的首選地之一。然而，現(xiàn)行的外國(guó)人來京就業(yè)管控機(jī)制存在的弊病影響了首都引智工作的順利開展和實(shí)際效果。這方面的改革已經(jīng)是勢(shì)在必行，其動(dòng)力源自國(guó)際和國(guó)內(nèi)兩個(gè)層面的因素。外國(guó)人來京就業(yè)管控機(jī)制的改革應(yīng)以首都能夠“控量保質(zhì)”地引入外國(guó)人才作為目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，外國(guó)人來京就業(yè)管控機(jī)制的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)遵循外國(guó)人就業(yè)權(quán)與首都公共利益相協(xié)調(diào)的原則以及寬嚴(yán)相濟(jì)的原則。在這兩個(gè)原則的指引下，現(xiàn)行機(jī)制應(yīng)從監(jiān)管主體、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管程序、懲戒措施這四個(gè)方面得以完善。

關(guān)鍵詞：引智;外國(guó)人;來京就業(yè);管控

中圖分類號(hào)：D912.1;F249.27文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2019）05-0044-05

作者簡(jiǎn)介：李伯軒（1986-），男，漢族，山東青島人，法學(xué)博士，中國(guó)政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院，講師，研究方向：國(guó)際法。

一、引言

北京是一座有著三千多年歷史的城市。在1860年第二次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束前，來京的外國(guó)人主要是他國(guó)的使臣、商人、傳教士、探險(xiǎn)家等。在1860年《北京條約》簽訂之后，英國(guó)、法國(guó)、美國(guó)和俄國(guó)率先在北京的東交民巷建立了各自的使館，德國(guó)、比利時(shí)、日本、奧地利、葡萄牙、荷蘭、西班牙等國(guó)隨后接踵而至。在這一時(shí)期，除了大量涌入北京的外國(guó)官員、翻譯、隨從和軍人外，另有不少來京從事教育工作的外國(guó)人。由清政府于1862年開辦的京師同文館以培養(yǎng)外語翻譯和洋務(wù)人才為目的，聘用外國(guó)人以教授英文、法文、德文、俄文、日文、天文、算學(xué)等課程。從19世紀(jì)60年代至20世紀(jì)初，英國(guó)中華圣公會(huì)教、日本人山本龍四郎等人、法國(guó)人吉善、德國(guó)人里布克、美國(guó)基督教衛(wèi)理公會(huì)等先后在北京創(chuàng)設(shè)“崇德學(xué)堂”、“清語同學(xué)會(huì)”、“法文學(xué)堂”、“德華普通學(xué)堂”、“仁光醫(yī)學(xué)堂”等。這些組織的主要管理人員和教習(xí)均為外國(guó)人。在1937年盧溝橋事變后，北京被日軍攻陷。即便是在日軍占領(lǐng)時(shí)期，北京城內(nèi)仍有許多來自歐美國(guó)家的傳教士和洋教習(xí)。在1949至1960年間，大批的蘇聯(lián)專家來到北京支持新中國(guó)的建設(shè)。盡管從明朝后期起北京就成為了中外文化的匯聚地，但是外國(guó)人來京真正的蓬勃期則是出現(xiàn)在我國(guó)實(shí)行對(duì)外開放政策之后。

對(duì)外開放的四十年見證了北京逐漸蛻變成為一個(gè)國(guó)際化的大都市。人口的多元化一向被視為國(guó)際化城市的核心構(gòu)成要素之一。截止2012年，在京常住的外國(guó)人就已經(jīng)達(dá)到了20萬人，成為了首都城市發(fā)展和日常生活中不容忽視的一股力量。[1]從目前的情況來看，來京工作的外國(guó)人主要流向了教育科研機(jī)構(gòu)、國(guó)際組織、跨國(guó)公司、外交部門、新聞機(jī)構(gòu)等。

人才是立業(yè)之本、興業(yè)之源、弘業(yè)之道?？涤袨樵f道：“國(guó)勢(shì)之強(qiáng)弱，系乎人才。”中華民族自古便有尚賢愛才的優(yōu)良傳統(tǒng)。鄧小平同志于1983年7月8日發(fā)表的《利用外國(guó)智力和擴(kuò)大對(duì)外開放》重要談話開啟了我國(guó)引進(jìn)國(guó)外智力（引智）的新篇章。時(shí)至今日，引智的重要性

有增無減。引智已經(jīng)成了我國(guó)應(yīng)對(duì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和國(guó)內(nèi)需求的必然選擇。北京一直是外國(guó)人來華工作的首選地之一，所以在引智方面，北京應(yīng)當(dāng)成為全國(guó)的表率和排頭兵。然而，現(xiàn)行的外國(guó)人來京就業(yè)管控機(jī)制存在的弊病影響了首都引智工作的順利開展和實(shí)際效果。因此，外國(guó)人來京就業(yè)管控機(jī)制改革的必要性和緊迫性已經(jīng)凸顯出來。

二、外國(guó)人來京就業(yè)管控機(jī)制改革的動(dòng)因

外國(guó)人來京就業(yè)管控機(jī)制改革的動(dòng)力源自國(guó)際和國(guó)內(nèi)兩個(gè)層面。從國(guó)際層面來看，全球人才的爭(zhēng)奪戰(zhàn)已經(jīng)在世界范圍內(nèi)打響;從國(guó)內(nèi)層面來看，首都的發(fā)展需要外國(guó)人才提供助力。

（一）全球人才戰(zhàn)略的興起

當(dāng)前，國(guó)與國(guó)競(jìng)爭(zhēng)和較量的主戰(zhàn)場(chǎng)已經(jīng)轉(zhuǎn)移到了以經(jīng)濟(jì)和科技為支柱的綜合國(guó)力方面。人才成為了一個(gè)國(guó)家重要的戰(zhàn)略資源。誰掌握了人才誰便能夠在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位。將人才等同于本土人才的狹隘理解已經(jīng)隨著時(shí)代的發(fā)展一去不復(fù)返。取而代之的是全球人才的理念。這種轉(zhuǎn)變的背后是各國(guó)對(duì)于外國(guó)人才在本國(guó)發(fā)展中所扮演的重要角色的深刻認(rèn)識(shí)。以美國(guó)為例。在美國(guó)的經(jīng)濟(jì)和科技領(lǐng)域，外來人才已經(jīng)成為了不可或缺的中堅(jiān)力量。在美國(guó)的專利獲得者中，有近三分之一是外來移民;在美籍的諾貝爾獎(jiǎng)獲得者中，有近三分之一是外來移民;在美國(guó)高科技公司的創(chuàng)始人中，有近四分之一是外來移民;在美國(guó)市值排名前50位的上市公司的高管人員中，有近一半是外來移民。這些數(shù)字清楚地表明外國(guó)人才對(duì)于一國(guó)發(fā)展所能起到的舉足輕重的作用。

為了吸引外國(guó)人才，許多國(guó)家早已積極地行動(dòng)起來。[2]美國(guó)是實(shí)施國(guó)際人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)略的先驅(qū)。在20世紀(jì)90年代，隨著美國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向著知識(shí)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，美國(guó)的人才缺口日益擴(kuò)大。因此，美國(guó)的移民法在移民類別和移民限額的設(shè)定方面體現(xiàn)出了明顯的吸引外來人才的政策傾向。美國(guó)前總統(tǒng)克林頓在2000年向國(guó)會(huì)提交的人才引進(jìn)計(jì)劃中提出美國(guó)不僅應(yīng)當(dāng)大幅增加高端人才的引進(jìn)名額，而且應(yīng)當(dāng)以法律形式保障外來人才在美國(guó)的合法權(quán)益，提升全社會(huì)對(duì)智力資本的認(rèn)同。即便是在“9·11事件”之后，美國(guó)對(duì)于外籍人員進(jìn)入美國(guó)國(guó)境采取了嚴(yán)格的管控措施，但是美國(guó)對(duì)外來人才的友好政策始終未曾動(dòng)搖。日本在引進(jìn)外國(guó)智力方面亦是走在世界的前端。在20世紀(jì)90年代，日本政府提出了“科學(xué)技術(shù)創(chuàng)造立國(guó)”和“告別模仿與改良時(shí)代”的口號(hào)。為了盡可能地吸收外國(guó)人才以推動(dòng)此目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，日本政府設(shè)計(jì)了三大舉措：一是，制定和實(shí)施有利于外國(guó)人才赴日工作的政策法規(guī);二是，把部分高科技實(shí)驗(yàn)室設(shè)在外國(guó)名牌大學(xué)或科技中心的附近;三是，鼓勵(lì)日本官方和非官方機(jī)構(gòu)與國(guó)外優(yōu)秀教育機(jī)構(gòu)的交流與合作。德國(guó)于本世紀(jì)初期加入了全球人才的爭(zhēng)奪戰(zhàn)。2000年3月，德國(guó)前總理施羅德宣布德國(guó)政府將頒行一系列有利于外國(guó)人才赴德工作的新政策，對(duì)符合條件的外籍人員發(fā)放長(zhǎng)期的在德工作居留許可證。德國(guó)于近期再次放寬了向科學(xué)家、高級(jí)管理人員、工程師等職業(yè)群體發(fā)放永久居留簽證的條件，以吸引特定領(lǐng)域的外國(guó)人才赴德工作。其他國(guó)家在爭(zhēng)奪外籍人才方面也是不遺余力、不甘示弱。比如，澳大利亞為有意赴澳工作的外籍人員提供職業(yè)規(guī)劃服務(wù)，并進(jìn)一步縮短了長(zhǎng)期居留資格的審批時(shí)間;盧森堡為入境工作的外國(guó)人才提供必要的語言培訓(xùn)，以幫助他們更好地融入當(dāng)?shù)氐纳畹鹊取?/p>

自2013年起，歐洲工商管理學(xué)院與其合作伙伴在每個(gè)年度會(huì)發(fā)布一份全球人才競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)報(bào)告。該報(bào)告旨在衡量一個(gè)國(guó)家或城市在人才培養(yǎng)、吸引和留存等方面的表現(xiàn)。它有助于政府、企業(yè)或其他利益相關(guān)者在教育、就業(yè)或移民等方面及時(shí)對(duì)現(xiàn)行的人才政策作出優(yōu)化和調(diào)整。全球人才競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)由六項(xiàng)指標(biāo)構(gòu)成，他們分別是人才賦能指標(biāo)、人才吸引指標(biāo)、人才培養(yǎng)指標(biāo)、人才保留指標(biāo)、職業(yè)和技術(shù)技能指標(biāo)、以及全球知識(shí)技能指標(biāo)。2018年度的全球人才競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)報(bào)告涉及119個(gè)國(guó)家。這些國(guó)家的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值之和占到了全球總量的98%。報(bào)告顯示全球人才競(jìng)爭(zhēng)力位居前列的國(guó)家多為發(fā)達(dá)國(guó)家。瑞士位居榜首、新加坡和美國(guó)緊隨其后。在排名前25位的國(guó)家中，歐洲國(guó)家占了16個(gè)名額。排名靠前的非歐洲國(guó)家包括澳大利亞（第11位）、新西蘭（第12位）、加拿大（第15位）、阿聯(lián)酋（第17位）和日本（第20位）。報(bào)告指出排名靠前的國(guó)家大致可以分為兩類：一類是長(zhǎng)期受益于全球人才的經(jīng)濟(jì)體（如美國(guó)、澳大利亞、加拿大等）;另一類是將自身明確定位為“人才樞紐”的經(jīng)濟(jì)體（如新加坡、卡塔爾、阿聯(lián)酋等）。

在2018年的全球人才競(jìng)爭(zhēng)力排行榜上，中國(guó)位列第43位，較2017年度上升了11位。報(bào)告顯示中國(guó)在人才培養(yǎng)方面（第29位）和全球知識(shí)技能方面（第22位）表現(xiàn)突出。這集中體現(xiàn)在中國(guó)學(xué)生優(yōu)秀的閱讀和科學(xué)能力以及中國(guó)大學(xué)在國(guó)際排名中的崛起。然而，中國(guó)在人才吸引方面（第76位）和人才保留方面（第64位）的表現(xiàn)較弱。在城市排名方面，排在前10位的城市清一色的是歐美國(guó)家的城市。排在第1位到第10位的城市分別是蘇黎世、斯德哥爾摩、奧斯陸、哥本哈根、赫爾辛基、華盛頓、都柏林、舊金山、巴黎和布魯塞爾。在排名前20位的城市中，僅有3座非歐美國(guó)家的城市，他們是東京（第12位）、首爾（第18位）和悉尼（第20位）。在排名前100位的城市中，中國(guó)共有6座城市上榜，他們分別是北京（第55位）、杭州（第66位）、上海（第70位）、深圳（第73位）、廣州（第77位）和天津（第83位）。在2017年的全球人才競(jìng)爭(zhēng)力城市排行榜中，排名最靠前的中國(guó)城市是上海（第37位）。盡管在最新的榜單中，北京成為了最具全球人才競(jìng)爭(zhēng)力的中國(guó)城市，但從全球排名來看，中國(guó)城市的排名存在整體下滑的現(xiàn)象。因此，在全球人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)已經(jīng)如火如荼的今天，如何進(jìn)一步優(yōu)化北京的引智策略成為了我們必須加以思考的一個(gè)問題。

（二）首都發(fā)展的需要

在20世紀(jì)50年代初期，我國(guó)曾積極聘請(qǐng)?zhí)K聯(lián)等國(guó)的專家來華以便為新中國(guó)的建設(shè)提供助力。這些專家在我國(guó)的100余項(xiàng)重點(diǎn)建設(shè)工程中作出了重要的貢獻(xiàn)。然而，在這一時(shí)期，意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的尖銳斗爭(zhēng)限制了我國(guó)引智的規(guī)模和深度。一方面，企圖孤立和扼殺新生紅色政權(quán)的西方資本主義國(guó)家在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育等方面對(duì)我國(guó)實(shí)施了層層的封鎖;另一方面，為了抵御西方資本主義國(guó)家的滲透和侵蝕，我國(guó)當(dāng)時(shí)采取的是保守封閉的對(duì)外政策。

我國(guó)的引智工作在改革開放的大潮中迎來了春天。1983年7月8日，鄧小平同志在《利用外國(guó)智力和擴(kuò)大對(duì)外開放》重要談話中明確指出“要利用外國(guó)智力，請(qǐng)一些外國(guó)人來參加我們的重點(diǎn)建設(shè)以及各方面的建設(shè)?！闭勗捥岢隽送鈬?guó)智力的概念和利用外國(guó)智力加速現(xiàn)代化建設(shè)的重要思想，揭示了利用外國(guó)智力和擴(kuò)大對(duì)外開放的內(nèi)在聯(lián)系，確立了引智工作的基本方針、原則、目的和方式，構(gòu)筑了新時(shí)期引智工作的基本框架。我國(guó)的引智戰(zhàn)略從萌芽到成熟的演進(jìn)歷程可以被分成三個(gè)主要階段：第一，從黨的十一屆三中全會(huì)到黨的十三屆四中全會(huì)這一階段是我國(guó)全面開創(chuàng)和積極推進(jìn)引智戰(zhàn)略的時(shí)期;第二，從黨的十三屆四中全會(huì)到黨的十六大這一階段是引智工作取得突破、蓬勃發(fā)展的時(shí)期;第三，自黨的十六大以來，引智工作邁入不斷創(chuàng)新、深入發(fā)展的時(shí)期。

《黨的十八大報(bào)告》指出中國(guó)要廣開進(jìn)賢之路，廣納天下英才，充分開發(fā)和利用國(guó)內(nèi)和國(guó)際的人才資源，積極引進(jìn)和用好海外人才，要把各方面優(yōu)秀的人才聚集到黨和國(guó)家的事業(yè)中來。自黨的十八大以來，習(xí)近平總書記就如何做好人才工作、實(shí)施人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，在不同場(chǎng)合發(fā)表了一系列重要論述，為各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位等組織開展人才工作確定了戰(zhàn)略、明確了目標(biāo)、闡明了重大問題和重點(diǎn)任務(wù)，為未來中國(guó)人才戰(zhàn)略的執(zhí)行和實(shí)施指明了努力方向和發(fā)展路徑。2016年5月，習(xí)近平總書記就我國(guó)人才制度建設(shè)作出重要指示。他說道辦好中國(guó)的事情，關(guān)鍵在人，關(guān)鍵在人才，綜合國(guó)力的競(jìng)爭(zhēng)說到底是人才的競(jìng)爭(zhēng)，所以中國(guó)有必要加快構(gòu)建具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的人才制度體系，聚天下英才而用之?！饵h的十九大報(bào)告》進(jìn)一步指出人才是實(shí)現(xiàn)民族振興、贏得國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)主動(dòng)的戰(zhàn)略資源，所以中國(guó)應(yīng)當(dāng)聚天下英才而用之，實(shí)行更加積極、更加開放、更加有效的人才政策，把國(guó)內(nèi)和國(guó)外各方面的優(yōu)秀人才集聚到黨和人民的偉大奮斗中來，讓各類人才的創(chuàng)造活力競(jìng)相迸發(fā)、聰明才智充分涌流。這種“聚天下英才而用之”的人才觀使得引智工作的重要性再次得到了確認(rèn)和提升。

北京于2010年發(fā)布的《首都中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》寫道北京是全國(guó)的政治中心和文化中心，人才發(fā)展不僅是北京提高核心競(jìng)爭(zhēng)力、加快建設(shè)“人文北京、科技北京、綠色北京”的關(guān)鍵，而且關(guān)系到全國(guó)實(shí)施人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略、建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的大局。綱要確立的人才發(fā)展目標(biāo)是到2020年，北京要培養(yǎng)和造就一支數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、素質(zhì)一流、富于創(chuàng)新的人才隊(duì)伍，確立支撐世界城市建設(shè)的人才競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，成為世界一流的“人才之都”，為落實(shí)人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略發(fā)揮示范帶動(dòng)作用。綱要還提到北京應(yīng)圍繞自身發(fā)展的需要，持續(xù)引進(jìn)一批能突破關(guān)鍵技術(shù)、引領(lǐng)新興學(xué)科、帶動(dòng)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的海外高層次人才，制定具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的海外人才吸引政策，完善人才薪酬、稅收、社會(huì)保障、醫(yī)療、住房、子女入學(xué)等配套政策。作為綱要所列重點(diǎn)工程之一的海外人才聚集工程旨在到2020年，聚集50個(gè)左右由海外科技領(lǐng)軍人才領(lǐng)銜的高科技創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)，引進(jìn)并重點(diǎn)支持1000名左右海外高層次人才來京創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，建立10個(gè)海外高層次人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地。

隨著時(shí)代的發(fā)展，北京的城市定位也在發(fā)生著變化。1982年，“工業(yè)基地”的提法從北京城市總體規(guī)劃中被刪去。在1993年的城市規(guī)劃中，北京被定位為國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心。在2004年的城市規(guī)劃中，北京被定位為“國(guó)家首都、政治中心、文化中心、宜居城市”，此前的“經(jīng)濟(jì)中心”的提法被抹去。2014年2月，習(xí)近平主席在考察北京時(shí)提出了“四個(gè)中心”的新型定位，即將把北京打造為“全國(guó)政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心”。“四個(gè)中心”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵之一便在于發(fā)揮各類人才的積極作用。豐富的智力資源應(yīng)成為北京城市發(fā)展的優(yōu)勢(shì)所在、依托所在。抓創(chuàng)新就是抓發(fā)展，謀創(chuàng)新就是謀未來。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)在本質(zhì)上是人才驅(qū)動(dòng)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，北京擁有的“兩院”院士的數(shù)量約占全國(guó)院士總數(shù)的一半;北京地區(qū)的“千人計(jì)劃”人才數(shù)量約占全國(guó)總數(shù)的四分之一。[3]由此可見，北京具有傳統(tǒng)的人才稟賦優(yōu)勢(shì)。在未來的發(fā)展中，北京應(yīng)在留住國(guó)內(nèi)人才的同時(shí)盡可能地吸引國(guó)外的人才，致力于將自身打造成為全球人才的聚集地。

三、外國(guó)人來京就業(yè)管控機(jī)制改革的整體定位

在首都所面臨的國(guó)內(nèi)外新形勢(shì)下，外國(guó)人來京就業(yè)管控機(jī)制的改革已經(jīng)勢(shì)在必行。接下來的問題便是此種改革應(yīng)朝著怎樣的方向推進(jìn)。

（一）外國(guó)人來京就業(yè)管控機(jī)制改革擬實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)

在《北京城市總體規(guī)劃（2004年—2020年）》的指引下，北京已經(jīng)步入了現(xiàn)代化國(guó)際大都市的行列。然而，一些大城市的通病隨之顯現(xiàn)出來。2017年2月，習(xí)近平總書記在視察北京城市規(guī)劃建設(shè)時(shí)指出疏解北京非首都功能是北京城市規(guī)劃建設(shè)的“牛鼻子”。2017年9月，歷經(jīng)16稿修改的《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》正式對(duì)外發(fā)布。此輪總規(guī)劃的編制工作于2014年正式啟動(dòng)，歷時(shí)3年。在這3年中，北京市政府共組織了38項(xiàng)專題研究和40余次專家研討會(huì)。共200多名各領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者對(duì)新規(guī)劃提出了寶貴意見。新規(guī)劃全面貫徹落實(shí)了習(xí)近平總書記視察北京重要講話精神，科學(xué)地回答了我們應(yīng)該“建設(shè)一個(gè)什么樣的首都，怎樣建設(shè)首都”這一重大問題。

北京是首都，所以在北京的城市發(fā)展規(guī)劃中，有必要處理好“都”與“城”的關(guān)系。新規(guī)劃正是以實(shí)現(xiàn)“都”的功能為目的來謀劃“城”的發(fā)展，以“城”的高水平發(fā)展來保障“都”的功能的實(shí)現(xiàn)。新規(guī)劃開宗明義地指出北京的一切工作必須服務(wù)于全國(guó)政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心的城市戰(zhàn)略定位，有所為、有所不為。此前版本的城市規(guī)劃過分強(qiáng)調(diào)“增”，而新規(guī)劃則十分注重“控”和“減”。它確定了人口總量上限、生態(tài)控制線和城市開發(fā)邊界這三條“紅線”。

北京市統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，從2010年至2016年，北京市的常住人口數(shù)量逐年上升（2010年為1961.9萬，2011年為2018.6萬，2012年為2069.3萬，2013年為2114.8萬，2014年為2151.6萬，2015年為2170.5萬，2016年為2172.9萬）。為了緩解巨大的人口壓力，北京市采取了一系列舉措。北京市的16個(gè)區(qū)被劃分為4類功能區(qū)域，即首都功能核心區(qū)（包括東城區(qū)和西城區(qū)）、城市功能拓展區(qū)（包括朝陽區(qū)、海淀區(qū)、豐臺(tái)區(qū)和石景山區(qū)）、城市發(fā)展新區(qū)（包括房山區(qū)、通州區(qū)、順義區(qū)、昌平區(qū)和大興區(qū)）以及生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)（包括門頭溝區(qū)、懷柔區(qū)、平谷區(qū)、密云區(qū)和延慶區(qū)）。首都功能核心區(qū)和城市功能拓展區(qū)被統(tǒng)稱為“城六區(qū)”。北京市城六區(qū)的常住人口在2016年間減少了35.3萬人，在2017年間又減少了37.9萬人。根據(jù)《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》的要求，城六區(qū)的常住人口數(shù)量需在2014年的基礎(chǔ)上每年減少2至3個(gè)百分點(diǎn)，爭(zhēng)取到2020年降到1085萬人左右，到2035年控制在1085萬人以內(nèi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2017年底，城六區(qū)的常住人口規(guī)模為1209.6萬人，與規(guī)劃目標(biāo)尚相差124.6萬人。因此，首都未來的人口疏解工作仍然不可松懈。

北京嚴(yán)格控制人口規(guī)模的政策導(dǎo)向與引智工作的開展是否是相悖的呢？答案是否定的。非首都功能的疏解絕不意味著北京不再需要更多的人才。恰恰相反，全國(guó)政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心定位的實(shí)現(xiàn)離不開各類人才的智力支持，這其中當(dāng)然包括國(guó)外的優(yōu)秀人才。[4]平衡控制人口與引進(jìn)智力之間的關(guān)系關(guān)鍵在于平衡引進(jìn)智力的“量”與“質(zhì)”之間的關(guān)系?！鞍葱枰M(jìn)、突出重點(diǎn)、講求實(shí)效”是我國(guó)引智工作一貫堅(jiān)持的基本方針。外國(guó)人來京就業(yè)管控機(jī)制應(yīng)當(dāng)對(duì)意圖來京工作的外籍人員起到去粗取精的過濾作用。然而，現(xiàn)行機(jī)制存在的弊病致使其未能處理好“收”與“放”這兩個(gè)方面。所謂的“收”是指將無益于首都建設(shè)的外籍人員擋在門外;所謂的“放”是指將有益于首都建設(shè)的外籍人員吸引進(jìn)來并為他們來京工作提供便利。因此，簡(jiǎn)而言之，外國(guó)人來京就業(yè)管控機(jī)制的改革應(yīng)將首都能夠“控量保質(zhì)”地引入外國(guó)人才作為目標(biāo)。

（二）外國(guó)人來京就業(yè)管控機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)遵循的原則

外國(guó)人來京就業(yè)管控機(jī)制的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)遵循兩個(gè)主要原則：一是，外國(guó)人就業(yè)權(quán)與首都公共利益相協(xié)調(diào)的原則;二是，寬嚴(yán)相濟(jì)的原則。

1.外國(guó)人就業(yè)權(quán)與首都公共利益相協(xié)調(diào)的原則

勞動(dòng)就業(yè)權(quán)是指具有勞動(dòng)權(quán)利能力與勞動(dòng)行為能力，并且具有勞動(dòng)愿望的勞動(dòng)者依法從事有勞動(dòng)報(bào)酬或經(jīng)營(yíng)收入的勞動(dòng)的權(quán)利。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的勞動(dòng)就業(yè)權(quán)包含兩層含義：一是，自由工作的權(quán)利（包括平等就業(yè)權(quán)和自由擇業(yè)權(quán)）;二是，職業(yè)保障權(quán)。勞動(dòng)就業(yè)權(quán)是勞動(dòng)者賴以生存的重要保障，是各國(guó)憲法予以確認(rèn)和保護(hù)的公民所享有的一項(xiàng)基本權(quán)利。例如，我國(guó)《憲法》第42條明確規(guī)定中華人民共和國(guó)公民有勞動(dòng)的權(quán)利。該項(xiàng)權(quán)利亦在國(guó)際法層面上得到了認(rèn)可。比如，《世界人權(quán)宣言》第23條第1款規(guī)定人人有權(quán)工作、自由選擇職業(yè)、享受公正和合適的工作條件并享受免于失業(yè)的保障;《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》第6條第1款要求本公約的締約國(guó)應(yīng)承認(rèn)工作權(quán)，包括人人應(yīng)有機(jī)會(huì)憑其自由選擇和接受的工作來謀生的權(quán)利，并應(yīng)采取適當(dāng)?shù)牟襟E來保障這一權(quán)利。

外國(guó)人就業(yè)權(quán)是指自然人在其國(guó)籍國(guó)之外的國(guó)家從事職業(yè)勞動(dòng)的權(quán)利。該權(quán)利是與外國(guó)人的生存權(quán)和入境居住權(quán)密切相關(guān)的一項(xiàng)權(quán)利。它是人的自然權(quán)利密不可分的組成部分。人有選擇生存環(huán)境的自由。該自由的行使表現(xiàn)為人的遷徙，包括國(guó)內(nèi)的遷徙和跨國(guó)的遷徙。如今，自然人的跨境流動(dòng)已經(jīng)不是什么新鮮事了。此種流動(dòng)日益頻繁的趨勢(shì)體現(xiàn)出文明社會(huì)對(duì)于個(gè)人自由的尊重和肯定。

外國(guó)人才的引入對(duì)于首都的發(fā)展確實(shí)可以起到不可忽視的推動(dòng)作用，但亦會(huì)對(duì)首都原有的社會(huì)秩序造成沖擊。具體而言，首先，外籍人員來京工作會(huì)增加首都的自然資源壓力;其次，外籍人員來京工作會(huì)增加首都的人口壓力;再次，外籍人員來京工作會(huì)增加本地勞動(dòng)者的就業(yè)壓力;最后，外籍人員來京工作可能會(huì)增加社會(huì)的不穩(wěn)定性。因此，出于維護(hù)首都公共利益的需要，這一問題理應(yīng)受到必要的管制。

一國(guó)政府對(duì)進(jìn)入其領(lǐng)土內(nèi)的他國(guó)國(guó)民施以管控的權(quán)力源于國(guó)家主權(quán)。國(guó)家主權(quán)是一個(gè)國(guó)家獨(dú)立自主地處理自己內(nèi)外事務(wù)的最高權(quán)力。[5]它是國(guó)家區(qū)別于其他社會(huì)集團(tuán)的特殊屬性，是國(guó)家的固有權(quán)力。盡管自然人享有遷徙自由和勞動(dòng)就業(yè)權(quán)，但此種自由和權(quán)利的行使并不是沒有邊界的。比如，《保護(hù)所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國(guó)際公約》第52條承認(rèn)移徙工人有權(quán)在就業(yè)國(guó)自由選擇從事有報(bào)酬的活動(dòng)，但是它還規(guī)定就業(yè)國(guó)有權(quán)對(duì)任何移徙工人，根據(jù)本國(guó)利益的需要和國(guó)家立法的規(guī)定，限制其從事某些種類的工作、職務(wù)、服務(wù)或活動(dòng)。

外國(guó)人來京就業(yè)管控機(jī)制的設(shè)計(jì)必須重視外國(guó)人的就業(yè)權(quán)與首都公共利益的協(xié)調(diào)問題。一方面，首都的建設(shè)和發(fā)展需要外國(guó)人才的智力支持，所以北京的引智政策應(yīng)致力于將北京打造成為一個(gè)全球人才的聚集地;可另一方面，引智工作的開展不能以損害首都的公共利益為代價(jià)，因此外國(guó)人來京就業(yè)管控機(jī)制不僅要起到“引”的作用，還應(yīng)起到“管”和“控”的作用。

2.寬嚴(yán)相濟(jì)的原則

外國(guó)人來京就業(yè)管控機(jī)制應(yīng)當(dāng)處理好“收”與“放”這兩個(gè)方面。“收”是要將無益于首都建設(shè)的外籍人員擋在門外;“放”是要將有益于首都建設(shè)的外籍人員吸引進(jìn)來并為他們來京工作提供便利。相應(yīng)地，為了能夠兼顧“收”與“放”的效果，外國(guó)人來京就業(yè)管控機(jī)制的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)遵循寬嚴(yán)相濟(jì)的原則。

從目前的情況來看，在京的“三非”外國(guó)人仍是一個(gè)不容忽視的問題。所謂的“三非”指的是非法入境、非法居留和非法就業(yè)。北京是外國(guó)人來華工作和生活的首選地之一。在眾多來京的外國(guó)人中，混雜著一些“三非”外籍人員。他們大多無穩(wěn)定收入、無固定住所、無正當(dāng)職業(yè)，有些甚至以從事違法犯罪活動(dòng)為生。據(jù)統(tǒng)計(jì)，牽涉在京“三非”外國(guó)人的刑事案件主要涉及侵犯財(cái)產(chǎn)型犯罪，包括盜竊罪、詐騙罪、票據(jù)詐騙罪、走私假幣罪、走私、販賣、運(yùn)輸、制造毒品罪、走私珍貴動(dòng)物、珍貴動(dòng)物制品罪等。[6]犯罪嫌疑人主要來自非洲國(guó)家，而且他們的受教育程度普遍不高。為了維護(hù)首都的涉外治安秩序，北京市警方曾于2012年5月至8月期間開展百日專項(xiàng)行動(dòng)，集中清理在京的非法入境、非法居留、非法工作的外籍人員。外國(guó)人才的引入為我國(guó)接觸、學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外先進(jìn)的技術(shù)、成果和經(jīng)驗(yàn)提供了一條便捷的通道，為我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)提供了重要的推動(dòng)力。然而，引智絕不意味著不加甄別、不加限制地向外籍人員敞開國(guó)門?！鞍葱枰M(jìn)、突出重點(diǎn)、講求實(shí)效”是我國(guó)開展引智工作一貫堅(jiān)持的基本方針。這一方針在外國(guó)人來京就業(yè)管控機(jī)制的設(shè)計(jì)中理應(yīng)得到貫徹。

人才是衡量一個(gè)國(guó)家、區(qū)域綜合實(shí)力的重要指標(biāo)。其結(jié)構(gòu)和質(zhì)量直接影響到一個(gè)國(guó)家或區(qū)域的競(jìng)爭(zhēng)力。自黨的十八大以來，科教興國(guó)、人才強(qiáng)國(guó)和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略被擺到了國(guó)家發(fā)展全局的核心位置。如今，我國(guó)的很多地區(qū)制定了積極的人才培養(yǎng)政策，設(shè)立了人才專項(xiàng)基金，目的就是為了吸引高端人才，促進(jìn)區(qū)域發(fā)展。上海、廣州和深圳這三個(gè)一線城市均已打響“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”。2018年3月，上海市召開了人才工作大會(huì)。上海市委書記明確指出上海的發(fā)展一貫都是靠人才，有怎樣的人才，上海便有怎樣的未來。此次會(huì)議透露出上海比起以往的任何時(shí)候都更加渴求人才，尤其是卓越的人才。上海市的人才戰(zhàn)略已經(jīng)不再單是著眼于本土人才，而是將目光投向了具有全球影響力的科學(xué)家、企業(yè)家、藝術(shù)家等高端的海外人才。中共廣州市委組織部、廣州市發(fā)展和改革委員會(huì)、廣州市教育局、廣州市科技創(chuàng)新委員會(huì)、廣州市財(cái)政局、廣州市人力資源和社會(huì)保障局、廣州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)等部門于2017年11月聯(lián)合發(fā)布了《廣州市高層次人才認(rèn)定方案》、《廣州市高層次人才服務(wù)保障方案》以及《廣州市高層次人才培養(yǎng)資助方案》。這三個(gè)文件的頒行標(biāo)志著廣州開啟了新一輪的高層次人才引進(jìn)工作。廣州市將在未來5年內(nèi)投入約15億元資金，以便為高層次人才提供住房保障、醫(yī)療保障、創(chuàng)新就業(yè)、資助補(bǔ)貼等方面的優(yōu)渥待遇。圍繞著“人才強(qiáng)市”的目標(biāo)，深圳市政府自2011年便開始實(shí)施“孔雀計(jì)劃”。截止2017年底，深圳累計(jì)引進(jìn)“孔雀計(jì)劃”團(tuán)隊(duì)和廣東省創(chuàng)新科研團(tuán)隊(duì)128個(gè)、海外高層次人才2883人。為了聚集更多的創(chuàng)新人才，深圳預(yù)計(jì)在2018年度引進(jìn)“孔雀計(jì)劃”團(tuán)隊(duì)30個(gè)，海內(nèi)外高層次人才1000名以上。

在當(dāng)前的這場(chǎng)如火如荼的“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”中，北京作為首都自然應(yīng)當(dāng)積極地行動(dòng)起來。依據(jù)“四個(gè)中心”的城市定位，北京于近年間大力疏解非首都功能，騰退一般制造業(yè)，將注意力集中于“高精尖”產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整意味著北京在未來將會(huì)需要更多的“高精尖”人才。因此，外國(guó)人來京就業(yè)管控機(jī)制的設(shè)計(jì)應(yīng)做到寬嚴(yán)相濟(jì)，以便能夠?qū)σ鈭D來京的外籍人員起到去粗取精的過濾作用。

四、外國(guó)人來京就業(yè)管控機(jī)制改革的著力點(diǎn)

現(xiàn)行的外國(guó)人來京就業(yè)的監(jiān)管機(jī)制在監(jiān)管主體、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管程序、懲戒措施方面存在著不足之處。因此，這四個(gè)方面構(gòu)成了外國(guó)人來京就業(yè)監(jiān)管機(jī)制改革的著力點(diǎn)。

首先，外國(guó)人來京就業(yè)所涉諸多方面的事務(wù)分屬外交、公安、人力資源和社會(huì)保障、稅務(wù)等相關(guān)機(jī)構(gòu)管轄。外國(guó)人來京就業(yè)的監(jiān)管主體存在三點(diǎn)弊?。旱谝?，主體繁雜，監(jiān)管職權(quán)分散;第二，主體分工不明，致使他們對(duì)來京就業(yè)的外國(guó)人的監(jiān)管存在重疊或真空的情形;第二，主體之間欠缺有效的溝通機(jī)制和信息共享機(jī)制，導(dǎo)致其工作效率低下。相應(yīng)地，外國(guó)人來京就業(yè)監(jiān)管主體的優(yōu)化應(yīng)從三個(gè)方面入手：一是，監(jiān)管主體的精簡(jiǎn)化;二是，監(jiān)管主體分工的明確化;三是，監(jiān)管主體協(xié)作機(jī)制的強(qiáng)化。

其次，準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)是決定外籍人員能否被準(zhǔn)許來京工作的標(biāo)尺?，F(xiàn)行的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)存在兩點(diǎn)弊病：第一，準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)模糊，缺乏可操作性，在入境資格分類、審查條件、優(yōu)先排序、評(píng)價(jià)方式等方面缺少明確的規(guī)定;第二，準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)中的某些要求難以起到客觀評(píng)價(jià)外籍人員技術(shù)能力的作用。相應(yīng)地，外國(guó)人來京就業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)化應(yīng)從兩個(gè)方面入手：一是，準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的精細(xì)化;二是，準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的合理化。

再次，外國(guó)人來京就業(yè)的監(jiān)管程序是指法律法規(guī)設(shè)置的外籍人員為實(shí)現(xiàn)在京工作之目的所需經(jīng)歷的步驟和過程?，F(xiàn)行的監(jiān)管程序存在兩點(diǎn)弊?。旱谝?，監(jiān)管程序繁復(fù)，網(wǎng)絡(luò)化程度不足，給外籍人員造成了不必要的負(fù)累;第二，監(jiān)管程序信息的散播渠道分散且有限，致使外籍人員難以做到心中有數(shù)。相應(yīng)地，外國(guó)人來京就業(yè)監(jiān)管程序的優(yōu)化應(yīng)從兩個(gè)方面入手：一是，監(jiān)管程序的人性化;二是，監(jiān)管程序的透明化。

最后，外國(guó)人來京就業(yè)違法行為的懲戒措施為首都“控量保質(zhì)”地引入外國(guó)人才提供了一道后盾。準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管程序旨在從正面對(duì)外國(guó)人來京就業(yè)加以引導(dǎo)以保證其有序進(jìn)行，而懲戒措施旨在從反面糾正外國(guó)人來京就業(yè)中的不當(dāng)行為以保證其有序進(jìn)行?，F(xiàn)有的懲戒措施存在兩點(diǎn)弊?。旱谝?，懲戒措施類型少，難以針對(duì)嚴(yán)重程度不同的違法行為起到恰當(dāng)?shù)膽椭涡Ч?第二，懲戒措施的執(zhí)行力弱，難以起到應(yīng)有的事后矯正和事前震懾的作用。相應(yīng)地，外國(guó)人來京就業(yè)違法行為懲戒措施的優(yōu)化應(yīng)從兩個(gè)方面入手：一是，懲戒措施的多樣化;二是，懲戒措施執(zhí)行力的強(qiáng)化。

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