賀斌

減稅降費(fèi)是每年全國(guó)兩會(huì)代表委員熱議的話題之一，今年的全國(guó)兩會(huì)也不例外。

根據(jù)發(fā)布的2018政府工作報(bào)告量化指標(biāo)任務(wù)落實(shí)情況顯示，2018年全年，共為企業(yè)和個(gè)人減稅降費(fèi)1.3萬(wàn)億元。這意味著，2018年政府工作報(bào)告定下的1.1萬(wàn)億元減稅降費(fèi)任務(wù)，已在當(dāng)年年內(nèi)超額完成。

目前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，減稅降費(fèi)被提到了突出位置。減稅降費(fèi)的根本目標(biāo)是賦能中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，通過逆周期調(diào)節(jié)，確保中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不滑出合理區(qū)間，此外還要賦予其供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革功能，確保實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。

2019年的減稅降費(fèi)將會(huì)呈現(xiàn)哪些特點(diǎn)？減稅費(fèi)和穩(wěn)增長(zhǎng)之間如何實(shí)現(xiàn)平衡？

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希。

全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希在接受《中國(guó)新聞周刊》專訪時(shí)指出，今年的減稅政策，不但要實(shí)現(xiàn)擴(kuò)內(nèi)需、降成本的效應(yīng)，更要針對(duì)穩(wěn)預(yù)期發(fā)力，讓企業(yè)擁有長(zhǎng)遠(yuǎn)的預(yù)期，增加長(zhǎng)期的投入，激活微觀主體的活力。

從特惠式減稅到普惠式減稅，從稅基式減稅到稅率式減稅

中國(guó)新聞周刊：2018年減稅降費(fèi)任務(wù)能夠超額完成，其原因是什么？

劉尚希：2018年，中國(guó)實(shí)行積極的財(cái)政政策，按照黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署，積極財(cái)政政策的一個(gè)重要方面就是減稅降費(fèi)。

減稅降費(fèi)包括兩方面內(nèi)容，減稅和降費(fèi)。其中，降費(fèi)既包括行政事業(yè)的降費(fèi)，也包括社保的降費(fèi)，兩者差異較大，但整體來(lái)說都涉及企業(yè)負(fù)擔(dān)問題。

2018年，中國(guó)的減稅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過預(yù)期，是因?yàn)橹醒敫鶕?jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化作出調(diào)整，加大了減稅的力度;而到2019年，減稅的力度還會(huì)更大，這也是考慮到經(jīng)濟(jì)下行的壓力所作出的決策，既是穩(wěn)增長(zhǎng)的需要，也是轉(zhuǎn)型升級(jí)、培育新動(dòng)能的需要。

中國(guó)新聞周刊：減稅和培育新動(dòng)能之間，有怎樣的內(nèi)在聯(lián)系？

劉尚希：培育新動(dòng)能，就要激活微觀主體的活力，讓它們不僅眼前有活力，還要在投資、研發(fā)、創(chuàng)新等各方面有長(zhǎng)期打算。只有這樣，企業(yè)的活力能持續(xù)，為結(jié)構(gòu)優(yōu)化、轉(zhuǎn)型升級(jí)提供動(dòng)力，由此形成新動(dòng)能。

減稅只是一項(xiàng)政策，而新動(dòng)能的培育需要多方面的政策發(fā)力，包括財(cái)政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策等，只有各項(xiàng)政策形成合力，才能真正在落到企業(yè)身上時(shí)，產(chǎn)生綜合效應(yīng)。

除了相關(guān)的政策以外，其實(shí)改革也很重要，包括要素市場(chǎng)化配置問題、土地制度問題、金融體制問題、社會(huì)體制問題，以及國(guó)企體制問題等，在這些領(lǐng)域都應(yīng)加快推進(jìn)改革，如此才能更好地激活微觀主體的活力。

中國(guó)新聞周刊：和以往相比，今年的減稅政策，將呈現(xiàn)出怎樣的特點(diǎn)？

劉尚希：我認(rèn)為有四個(gè)特點(diǎn)，一是減稅力度會(huì)更大。關(guān)于這一點(diǎn)，政策信號(hào)已經(jīng)很清晰了，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人都已多次強(qiáng)調(diào)，要加大減稅降費(fèi)力度，市場(chǎng)對(duì)此也已經(jīng)有了預(yù)期。

二是減稅方式上也會(huì)更加完善。一方面，從特惠式減稅轉(zhuǎn)向普惠式減稅，實(shí)際上在2018年底已經(jīng)呈現(xiàn)出來(lái)這種苗頭。另一方面，從稅基式減稅轉(zhuǎn)向稅率式減稅。過去主要通過稅基提供優(yōu)惠政策，往往都有三年五年的期限，而通過降低稅率來(lái)減稅，則是一種更具有確定性的方式，透明度更高。

三是能更有效地引導(dǎo)預(yù)期，改善預(yù)期。因?yàn)橥ㄟ^普惠式減稅和稅率式減稅，確定性程度更高，因?yàn)槎惵氏抡{(diào)一般需要通過法律程序，往往結(jié)合了稅制的改革和完善，帶來(lái)的減稅沒有期限，大家的預(yù)期就更加穩(wěn)定。從這一點(diǎn)來(lái)說，今年的減稅和2018年的減稅相比，更加符合中央的“六穩(wěn)”要求，特別是在穩(wěn)預(yù)期方面。

四是減稅效率更具有綜合性。以前的減稅效應(yīng)多集中在擴(kuò)內(nèi)需、降成本上，今年的減稅政策更加針對(duì)穩(wěn)預(yù)期，不但產(chǎn)生穩(wěn)預(yù)期的效應(yīng)，同時(shí)具有擴(kuò)內(nèi)需、降成本的效應(yīng)，這也是2019年減稅政策的一個(gè)重大特點(diǎn)。

中國(guó)新聞周刊：稅率的調(diào)整往往和稅制改革相結(jié)合，需要通過立法程序，而減稅是一項(xiàng)較為緊迫的任務(wù)，如何看待這一問題？

劉尚希：稅率實(shí)際上是一個(gè)決策程序，涉及修法的程序，或者有些即使是條例規(guī)定的，也需要經(jīng)過嚴(yán)格的審查程序。比如增值稅，現(xiàn)在就只是一個(gè)條例，但下一步也要出臺(tái)增值稅法，正在研究起草之中。

也就是說，凡是涉及稅制要素調(diào)整的，比如稅率變化，必須經(jīng)過法定程序，“稅收法定”是十八屆三中全會(huì)提出的基本原則，必須要落實(shí)。推動(dòng)稅收法定進(jìn)程，涉及稅率，無(wú)論稅法還是條例，都需要走法律程序。一旦進(jìn)入法定，就比較穩(wěn)定，對(duì)引導(dǎo)預(yù)期有著積極的作用，而且透明度較高，大家有直接感受，對(duì)社會(huì)心理的影響也較大，獲得感會(huì)更強(qiáng)。

中國(guó)新聞周刊：一直以來(lái)，中國(guó)的稅制改革都以“簡(jiǎn)稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”為目標(biāo)，在“寬稅基”和“低稅率”之間，應(yīng)如何平衡？

劉尚希：我們常說，“低稅率”“寬稅基”，寬稅基意味著過去一些零打碎敲的優(yōu)惠政策要減少，在稅基上不能過多地做文章，否則稅基就會(huì)碎片化?，F(xiàn)在我們的優(yōu)惠政策太多了，優(yōu)惠政策往往就是在稅基上做文章，將稅基縮小一些，在稅率不變的情況下，減稅力度能有多大？相信不是專業(yè)人士很難算清楚。所以從整個(gè)社會(huì)心理的角度來(lái)說，通過降低稅率減稅，社會(huì)的滿足感和獲得感會(huì)更大。

而且，通過縮小稅基來(lái)減稅，可能在三五年期限內(nèi)是有效的，過了期限以后就不知道該怎么走了，對(duì)于企業(yè)來(lái)說就沒有預(yù)期，在投資、研發(fā)等方面也就不能做長(zhǎng)期打算。所以，要實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期穩(wěn)預(yù)期，就必須從稅基轉(zhuǎn)向稅率上做文章。

此外，從國(guó)際慣例來(lái)看，評(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)家的稅負(fù)，也是以稅率，而非以稅基為指標(biāo)。高稅率會(huì)增加稅負(fù)的痛苦指數(shù)，如果能轉(zhuǎn)向稅率式減稅，降低中國(guó)稅負(fù)的痛苦指數(shù)和在世界的排名，也有利于引導(dǎo)輿論，創(chuàng)造良好的營(yíng)商環(huán)境。

所以，我們的減稅方式，將更多從稅基轉(zhuǎn)向稅率，針對(duì)稅基的優(yōu)惠政策要清理整頓，讓稅基更加完整，這樣一來(lái)，稅收收入的減少幅度也就不會(huì)像預(yù)期那么大。

需要強(qiáng)調(diào)的是，稅基取決于兩方面，一是稅收制度的規(guī)定，二是經(jīng)濟(jì)自身的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，蛋糕做大了，稅基也就擴(kuò)大了。當(dāng)然，做大蛋糕只是從理論上增加了潛在的稅基，真正要擴(kuò)大稅基，還需要通過稅收制度規(guī)定，要通過征稅的對(duì)象來(lái)確定。通過對(duì)優(yōu)惠政策清理整頓，使稅基更寬廣，企業(yè)的負(fù)擔(dān)就會(huì)被攤薄，企業(yè)也更容易承受。

中國(guó)新聞周刊：具體到2019年，在減稅政策上會(huì)有哪些著力點(diǎn)？

劉尚希：如果說2018年減稅的主要著力點(diǎn)是在個(gè)人所得稅，以及對(duì)小微企業(yè)的減稅方面，那么在2019年，我認(rèn)為著力點(diǎn)主要在增值稅和企業(yè)所得稅上。因?yàn)槿ツ暌呀?jīng)在個(gè)人所得稅上做了文章，企業(yè)所得稅方面，今年可能會(huì)有所考慮。

增值稅已經(jīng)全覆蓋，和制造業(yè)的關(guān)聯(lián)更緊密，因?yàn)槟壳霸鲋刀愑腥龣n稅率，制造業(yè)多適用高檔稅率，服務(wù)業(yè)則多適用低檔稅率。因此，對(duì)增值稅稅率進(jìn)行調(diào)整，對(duì)于制造業(yè)而言，肯定有更大更直接的助力作用，可以幫助制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，擺脫當(dāng)前的困境?，F(xiàn)在很多的資源、人才、資金都流出制造業(yè)，對(duì)中國(guó)世界工廠地位的穩(wěn)定和制造業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展都是不利的。

通過減稅降費(fèi)，許多企業(yè)的活力得以提升和延續(xù)。

因此，從政策角度，如何通過適度降低增值稅的稅率來(lái)實(shí)現(xiàn)減稅，既能達(dá)到穩(wěn)預(yù)期、擴(kuò)內(nèi)需、降成本的效應(yīng)，同時(shí)也能精準(zhǔn)定向制造業(yè)，為制造業(yè)提供一個(gè)更好的環(huán)境，促使制造業(yè)能得到更好的發(fā)展。

中國(guó)新聞周刊：增值稅三檔變兩檔的建議，過去業(yè)內(nèi)一直在提，現(xiàn)在是否已經(jīng)有了突破性的進(jìn)展？

劉尚希：增值稅三檔變兩檔是一個(gè)方向，遲早要做的，目前2019年的具體方案還沒有出來(lái)，但可以肯定的是，增值稅稅率肯定要適度下調(diào)。

因?yàn)樵鲋刀愂侵袊?guó)最大的稅種，減稅的著力點(diǎn)自然是要放在最大的稅種上來(lái)考慮。而增值稅稅率的最高檔恰恰是落在制造業(yè)，所以只要針對(duì)最大的稅種，針對(duì)增值稅的最高一檔稅率進(jìn)行調(diào)整，毫無(wú)疑問，將會(huì)為制造業(yè)帶來(lái)最大的政策效果。

也就是說，既有穩(wěn)預(yù)期、擴(kuò)內(nèi)需、降成本的總量的宏觀效應(yīng)，實(shí)際上，還有發(fā)揮結(jié)構(gòu)性政策作用的效應(yīng)。因?yàn)橹醒虢?jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)要“發(fā)揮結(jié)構(gòu)性政策的作用”，所以今年的減稅政策也會(huì)在此發(fā)力，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，特別是對(duì)制造業(yè)會(huì)有明顯的效果。

做好穩(wěn)預(yù)期，是財(cái)稅改革順利推進(jìn)的關(guān)鍵

中國(guó)新聞周刊：針對(duì)企業(yè)減稅降費(fèi)，還有一個(gè)大家比較關(guān)注的話題就是社保降費(fèi)，下一步的工作重點(diǎn)是什么？

劉尚希：社保降費(fèi)的問題，其實(shí)更多的是涉及大量中小微企業(yè)，因?yàn)檫@類企業(yè)過去繳費(fèi)大都不太規(guī)范，甚至有些企業(yè)直接逃費(fèi)。所以現(xiàn)在一提出要規(guī)范繳費(fèi)，交由稅務(wù)部門征收，就給中小微企業(yè)帶來(lái)較大的不確定性，甚至帶來(lái)更大的擔(dān)憂。比如擔(dān)心會(huì)“秋后算賬”，會(huì)要求補(bǔ)繳此前漏繳或未繳的社保費(fèi)等。我們?cè)谛侣剤?bào)道中也能看到，一些小微企業(yè)因?yàn)檫@種擔(dān)憂而選擇退出市場(chǎng)，注銷企業(yè)等，這就涉及穩(wěn)預(yù)期的問題。

所以從社保降費(fèi)角度，無(wú)論在征繳方面，還是在社保體制改革方面，都需要進(jìn)行一個(gè)重大的改革。嚴(yán)格征繳是對(duì)的，但過高的社保費(fèi)率也應(yīng)降下來(lái)。我覺得要朝著“適度的費(fèi)率”和“更寬的費(fèi)基”這個(gè)角度做文章。

首先，繳費(fèi)的面要擴(kuò)大，如果只是少數(shù)企業(yè)交錢，收到的錢是有限的，即使費(fèi)率很高，可能還是會(huì)入不敷出，收不抵支。其次，適當(dāng)?shù)叵抡{(diào)費(fèi)率，同時(shí)要嚴(yán)征管。當(dāng)然，在給付標(biāo)準(zhǔn)上，比如養(yǎng)老金支付水平增長(zhǎng)如何調(diào)整等，還要有一套規(guī)則，給大家一個(gè)預(yù)期。

我認(rèn)為，涉及社保費(fèi)率和征繳方式，不光要給企業(yè)一個(gè)預(yù)期，同時(shí)還要給社保繳費(fèi)受益人一個(gè)預(yù)期，這也是很重要的，不光是養(yǎng)老保險(xiǎn)，還有醫(yī)療保險(xiǎn)等，都需要給受益人預(yù)期。如果對(duì)這些涉及民生方面的政策沒有穩(wěn)預(yù)期，僅僅針對(duì)企業(yè)做文章，那么這項(xiàng)制度是不完整的。否則老人可能會(huì)擔(dān)憂社保費(fèi)率下降后，養(yǎng)老金沒有保障，醫(yī)保費(fèi)率下降后，醫(yī)療費(fèi)沒有保障。這就涉及社會(huì)保險(xiǎn)制度的改革，必須是綜合性的、一體的。

現(xiàn)在中央提出來(lái)“六穩(wěn)”，其中穩(wěn)預(yù)期不僅針對(duì)市場(chǎng)主體，也針對(duì)社會(huì)成員，針對(duì)不同的利益群體和不同的階層，不僅經(jīng)濟(jì)方面要穩(wěn)預(yù)期，民生方面也要穩(wěn)預(yù)期，不能搞過高的承諾，更不能去“吊胃口”。如果老百姓有預(yù)期了，企業(yè)有預(yù)期了，那么社保改革面臨的壓力就能得到化解，否則這些壓力都會(huì)疊加到政府身上，政府就難以權(quán)衡取舍。所以在改革中，預(yù)期和溝通工作做好了，很多壓力就化解了，改革方案的推出就會(huì)順利得多。

在現(xiàn)代社會(huì)，政府和市場(chǎng)的溝通，和企業(yè)的溝通，和老百姓的溝通，和利益群體的溝通，我覺得比以往任何時(shí)候都重要。因?yàn)槿魏我豁?xiàng)改革，尤其是財(cái)稅方面的改革，一舉一動(dòng)都關(guān)乎老百姓的“錢袋子”，都關(guān)乎老百姓眼前和長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益，所以這種充分有效的溝通，對(duì)財(cái)稅體制改革，社保體制改革，以及當(dāng)前減稅降費(fèi)政策的實(shí)施都是至關(guān)重要的。

在新時(shí)代、新條件下，主要的平衡應(yīng)是風(fēng)險(xiǎn)的平衡，如果公共風(fēng)險(xiǎn)大，就適當(dāng)?shù)丶哟笠稽c(diǎn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)去化解，如果公共風(fēng)險(xiǎn)小了，那么財(cái)政力度就可以降下來(lái)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)變小，兩者之間平衡就都能實(shí)現(xiàn)了，不僅實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的整體可持續(xù)，同時(shí)也能實(shí)現(xiàn)財(cái)政自身的可持續(xù)。

中國(guó)新聞周刊：對(duì)于政府而言，同樣需要在財(cái)政收入上穩(wěn)預(yù)期，在你看來(lái)，如何在減稅和增收之間獲得一個(gè)平衡？

劉尚希：的確，現(xiàn)在面臨新的形勢(shì)，經(jīng)濟(jì)下行會(huì)帶來(lái)減收，減稅實(shí)際上也會(huì)帶來(lái)減收，社保降費(fèi)同樣會(huì)帶來(lái)減收，這些都會(huì)給財(cái)政帶來(lái)支出壓力。因?yàn)樵幸恍﹦傂缘纳鐣?huì)性支出，比如教育、醫(yī)療、社保等支出很難減少，如此一來(lái)，收支缺口就會(huì)擴(kuò)大，在這種情況下，不得不適度擴(kuò)大赤字，提高赤字率，債務(wù)也就要適度地增加。

但是綜合來(lái)看，適度地提高赤字率，擴(kuò)大債務(wù)，風(fēng)險(xiǎn)是可控的。因?yàn)槲覀儗?duì)風(fēng)險(xiǎn)要綜合考慮，對(duì)財(cái)政來(lái)說，雖然財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大了，但由此化解了其他公共性風(fēng)險(xiǎn)，比如經(jīng)濟(jì)下行的風(fēng)險(xiǎn)。所以，在財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)和其他公共性的風(fēng)險(xiǎn)之間要有一個(gè)權(quán)衡，這也是制定財(cái)政政策的基本原理。

也就是說，不能僅看財(cái)政自身平衡的問題，否則可能財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)小了，但其他公共風(fēng)險(xiǎn)大了，尤其是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的公共風(fēng)險(xiǎn)大了，而在經(jīng)濟(jì)下行趨勢(shì)下，稅基、稅源都在收縮，反過來(lái)又會(huì)增大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。所以怎樣為培育新動(dòng)能發(fā)揮財(cái)政的作用，通過積極的財(cái)政政策去實(shí)現(xiàn)中央提出的“六穩(wěn)”，兼顧短期和長(zhǎng)遠(yuǎn)，結(jié)合總量和結(jié)構(gòu)。不僅財(cái)政可持續(xù)，同時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展也要可持續(xù)，公共風(fēng)險(xiǎn)大了，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可持續(xù);財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)大了，財(cái)政也不可持續(xù)，這都不是我們希望看到的。

要做到可持續(xù)，實(shí)際上就要對(duì)各種各樣的公共風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行綜合平衡，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我們有四大平衡，比如外匯收支平衡，信貸收支平衡，財(cái)政收支平衡，物資供求平衡?，F(xiàn)在在新時(shí)代、新條件下，主要的平衡應(yīng)是風(fēng)險(xiǎn)的平衡，我認(rèn)為這是至關(guān)重要的。如果公共風(fēng)險(xiǎn)大，就適當(dāng)?shù)丶哟笠稽c(diǎn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)去化解，財(cái)政政策的力度就要更大一些;如果公共風(fēng)險(xiǎn)小了，那么財(cái)政力度就可以降下來(lái)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)變小，兩者之間平衡就都能實(shí)現(xiàn)了，不僅實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的整體可持續(xù)，同時(shí)也能實(shí)現(xiàn)財(cái)政自身的可持續(xù)。

中國(guó)新聞周刊：但是，財(cái)政自身的風(fēng)險(xiǎn)該如何化解？

劉尚希：財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)疏解的主要途徑有三點(diǎn)，一是財(cái)政管理，二是財(cái)政績(jī)效，三是財(cái)政收支缺口。以財(cái)政績(jī)效為例，績(jī)效提高了，一塊錢變成兩塊錢花，相當(dāng)于省了一半的錢，風(fēng)險(xiǎn)自然減小了。

通過化解風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力更足，新動(dòng)能更大，意味著稅源更多，財(cái)政收入就能增長(zhǎng)。即使實(shí)行減稅，降低稅率，但在擴(kuò)大稅基的情況下，財(cái)政收入擴(kuò)大了，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)就降低了。

當(dāng)然，在民生保障和改善方面，也應(yīng)該給老百姓一個(gè)預(yù)期，要和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，而非超經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平去搞高福利，否則可能出現(xiàn)類似西方國(guó)家的福利危機(jī)，實(shí)際上，這也是風(fēng)險(xiǎn)的平衡。

所以，財(cái)政問題非常復(fù)雜，財(cái)政財(cái)政，不光有“財(cái)”，還有“政”，這個(gè)“政”包括“政權(quán)”“政治”和“政策”。“財(cái)”和“政”緊密關(guān)聯(lián)，而“財(cái)”本身就是和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系在一起的，“政”是和老百姓聯(lián)系在一起的，只有老百姓認(rèn)可，政治才能穩(wěn)定，這也是財(cái)政政策制定的邏輯和方向。