李鳳云

(河南科技學(xué)院 外國語學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453003)

1984年，詹姆斯·馬奇(James G. March)和約翰·奧爾森(Johan P. Olsen)發(fā)表了《新制度主義：政治生活中的組織因素》一文，一般認(rèn)為這是新制度主義政治學(xué)研究的開創(chuàng)性著作?！睹裰鲉栘?zé)、政治秩序與變革》一書是奧爾森的封筆之作，更是他和年長其十一歲的馬奇之間深厚友誼的學(xué)術(shù)見證。該書以當(dāng)今代議民主制國家中不時高漲(upsurge)的問責(zé)訴求為研究的出發(fā)點，以政治秩序仍處于轉(zhuǎn)變過程中的歐盟為研究背景，立足于對主流的問責(zé)理論——理性選擇理論和委托代理理論——的重新審視，以基于組織理論的制度視角(an organization theory-based institutional perspective)，用比較的方法，緊密聯(lián)系現(xiàn)實政治，探究民主問責(zé)、政治秩序和制度變革間的理論關(guān)系。奧爾森的研究一方面顯要推進了問責(zé)理論的發(fā)展，另一方面更是啟迪學(xué)者對問責(zé)理論的探究所基于的一些政治術(shù)語的意義重新認(rèn)識，以更貼近現(xiàn)實政治，并提出了一些富有見識和洞察力的研究問題，極具啟發(fā)意義。

一、“制度”、“民主問責(zé)”和“政治秩序”及其他術(shù)語

在展開本文的論述之前，有必要先分析下“制度”、“民主問責(zé)”和“政治秩序”在書中的含義以及問責(zé)理論探究所基于的一些政治術(shù)語的意義更新。“制度是規(guī)則和行為準(zhǔn)則(practice)的集合，這些規(guī)則和行為準(zhǔn)則嵌入在意義和資源的結(jié)構(gòu)中(embedded in structures of meaning and resources)，這些結(jié)構(gòu)相對穩(wěn)定，不易隨個體或外部環(huán)境的改變而變化。規(guī)則規(guī)定著特定的角色在特定的場合合乎規(guī)范的行為；意義的結(jié)構(gòu)為規(guī)則和行為準(zhǔn)則提供解釋并使其具備合法性和正當(dāng)性；資源的結(jié)構(gòu)創(chuàng)造行為能力(structures of resources create capabilities for acting)。資源通常和規(guī)則緊密相連，不同程度地賦權(quán)或限制行為者，左右著他們按照規(guī)則行事的難易度?！迸c之相關(guān)的制度化即有以下三層含義：“(a)提高規(guī)則的明確性并擴大就這些規(guī)則達(dá)成一致的范圍。行為規(guī)則的標(biāo)準(zhǔn)化和條款化(formalization)減少了關(guān)于什么人在什么時間做什么、如何做的不確定性和沖突性?！薄?b)增強行為規(guī)則合理化和正當(dāng)化在所使用詞匯、預(yù)期目標(biāo)和成功標(biāo)準(zhǔn)等方面的共識。”“(c)規(guī)范資源的供應(yīng)，減小為依規(guī)行事獲取資源的難度?！蹦侨ブ贫然?deinstitutionalization)則隱含著“身份定位、角色職能及職責(zé)、權(quán)威的認(rèn)可、解釋和正當(dāng)化的說辭及資源的供應(yīng)和使用變得富有爭議。政治過程中的不確定性、無方向性和沖突性增強。新的政治力量覺醒?，F(xiàn)有的行為規(guī)則也要應(yīng)對質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。結(jié)果的不確定性增強，使用更多的激勵(incentives)或是強制(coercion)以確保對規(guī)則的遵守則變得必要起來”。[1]7

關(guān)于民主問責(zé)，筆者認(rèn)為奧爾森在書中選擇使用該詞，主要是為突出強調(diào)問責(zé)對實現(xiàn)和增進民主的根本性價值?！懊裰鲉栘?zé)內(nèi)含著國家的治理是基于反饋(feedback)、經(jīng)驗學(xué)習(xí)(experiential learning)和被治理者的知情同意(informed consent)”，而“知情同意是代議民主政體合法性的根基，它是憑借民主問責(zé)機制的施行和發(fā)展來實現(xiàn)的”。除此之外，民主問責(zé)對執(zhí)權(quán)者的政治行為具有根本性的規(guī)范作用，因為“不受問責(zé)的權(quán)力是不合法的”，每一次權(quán)力的使用都要經(jīng)受得住問責(zé)的檢視。[1]1,28

據(jù)奧爾森的論述，在代議民主政體的設(shè)計中，為提高自身體制的“學(xué)習(xí)能力”和“適應(yīng)能力(adaptability)”，政治辯論和爭論被合法化和制度化，民主問責(zé)即是這樣的機制，它提供了“重新審視、挑戰(zhàn)和改變”現(xiàn)有制度和權(quán)力的機會，提高了公民的“協(xié)商能力和認(rèn)知水平”，建立并增強了共識，促進了民主價值的實現(xiàn)。[1]31, 35這體現(xiàn)在民主問責(zé)的規(guī)程中，民主問責(zé)主要涉及以下三個方面：“(a)理清事實、因果和責(zé)任(establishing facts and assigning causality and responsibility)；(b)形成并運用評估行為和辯護言辭的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)；(c)建立并運用提出問責(zé)、陳述、評估和制裁不當(dāng)行為的能力”。[1]55

可以說，民主問責(zé)是衡量當(dāng)代代議民主制國家民主品質(zhì)的一把標(biāo)尺。奧爾森認(rèn)為“日益增長的問責(zé)訴求反映的是國家權(quán)力的合法性危機和民眾對制度及執(zhí)權(quán)者的信任危機，也是民眾為變革政治秩序而發(fā)力的表現(xiàn)”。[1]vii關(guān)于政治秩序，奧爾森提出從政治聯(lián)盟和社會基礎(chǔ)(political association and the social basis)、政治組織和制度基礎(chǔ)(political organization and the institutional basis)、政治動能和行為基礎(chǔ)(political agency and the behavioral basis)三個維度來探究政治秩序的穩(wěn)定性。

“政治秩序的政治聯(lián)盟和社會基礎(chǔ)指的是政治共同體的構(gòu)成及什么樣的群體構(gòu)成‘人民(the people)’”，例如是有著相同的價值信念的群體聯(lián)盟還是有著頑固分歧的敵友聯(lián)盟，這極大程度上影響著該政治共同體能否理性溝通以及達(dá)成一致的可能性。“政治秩序的政治組織和制度基礎(chǔ)指的是正式的和非正式的行為規(guī)則；意義的結(jié)構(gòu)、行為規(guī)范的合理化和正當(dāng)化；權(quán)力、權(quán)威、權(quán)利和資源的結(jié)構(gòu)，它們不同程度地賦權(quán)或是制約行為者，使其或難或易地按照行為規(guī)則行事?！?這些制度安排一方面使有序的政治行為成為可能，提高了政治行為的可預(yù)期性，另一方面“應(yīng)對著具有各式政治聯(lián)盟的政體內(nèi)部各樣的緊張和沖突”。“政治秩序的政治動能和行為基礎(chǔ)指的是政治秩序的實際運作，即制度機會空間的實際運用(the actual use of institutionalized access opportunities)、什么可以劃入政治范圍、什么應(yīng)和政治分離、什么會成為政治對話、妥協(xié)、沖突、支配的對象。如果公民沒有動力或是不能有效利用各項制度內(nèi)含的制度機會，那么這些制度的民主價值則是極其有限的?！币虼?，奧爾森認(rèn)為政治秩序激發(fā)并提供給公民參與、影響政治的機會同樣重要。[1]6-9可見，政治動能多是行為者在其所在的政治制度結(jié)構(gòu)空間中行動的意愿及支配資源、達(dá)成目的的能力。以上分析可用下圖來表示：

圖1政治秩序的穩(wěn)定性

此外，奧爾森認(rèn)為現(xiàn)實政治的新近發(fā)展，尤其是近年來歐盟政治所面臨的各式前所未有的艱巨挑戰(zhàn)，使重新評估問責(zé)理論語境中的“民主”、“政治”、“國家(state)”及“有序變革(orderly change)”等術(shù)語的意義對當(dāng)代政治和政府的理論探究意義重大。不難看出，這也是問責(zé)理論自身發(fā)展的內(nèi)在要求。(1)“民主不再是唯一的合法性源泉，甚至不再具有主導(dǎo)優(yōu)勢?！薄盎诠裾纹降鹊臄?shù)量民主(numerical democracy)是一種基于選票張數(shù)的權(quán)力，其與基于組織、資本、專業(yè)知識及其他不均等分布資源的權(quán)力始終在較量之中”?！半m說數(shù)的是選票，但決定選票的卻是資源。”“這也就暗含著問責(zé)理論探究的不應(yīng)再只是對公權(quán)力人員的問責(zé)，其他有影響力的人員也應(yīng)納入考察范圍?！?2)民主理論認(rèn)為公民在不同場合會擔(dān)任“權(quán)力監(jiān)管者(overseers)”、“法官”、“政治規(guī)范理論家和制度設(shè)計者(normative political theorists and institutional designers)”的角色，以實現(xiàn)自我治理的追求。然而，奧爾森認(rèn)為，事實上是政治在大多數(shù)時候?qū)Υ蠖鄶?shù)公民來說只是“次要活動(a side show)”，“問責(zé)訴求尤其是涉及政治秩序的訴求大多時候并不是普通公民日常生活的中心”。較為可能的是無為或無感而不是活躍的政治動能。(3)基于領(lǐng)土的民族國家是“一個成功的政治組織形式”，但現(xiàn)在可以說，“有人已宣布其死亡，雖然它似乎并不想死去，因為國家認(rèn)同依然盛行”。然而，不容忽視的是“有相反效用的其他進程，如功能上的相互依存和一體化(functional interdependencies and integration)正培育著跨國別的合作和問題解決機制，社會一體化、旅游及貿(mào)易也在侵蝕著國家這一政治組織形態(tài)”。[注]“是否真的在當(dāng)今世界上主權(quán)已經(jīng)成為一項過時的國際關(guān)系原則……？”唐士其對此及相關(guān)課題的探究得出的結(jié)論是“主權(quán)原則在可以預(yù)想到的將來，仍然應(yīng)該被世界各國共同遵奉為國際關(guān)系的基本原則”。可參考：唐士其：《主權(quán)原則的確立及其在當(dāng)代世界的意義》，《國際關(guān)系研究》，2002年第2期，15-27.奧爾森認(rèn)為，目前歐盟政治秩序未來的發(fā)展形態(tài)雖尚難以預(yù)料，但在這場政治秩序的變革中，民主問責(zé)所起到的作用卻不能置之一旁，這一新的現(xiàn)實政治動態(tài)勢必會大大推動問責(zé)理論的發(fā)展。(4)政治秩序的變革是“持續(xù)變換著的多項不完美進程相互作用的結(jié)果”，“先定的委托方和代理方、理性的法律科層制結(jié)構(gòu)及命令——控制的機制”并不能確保有序變革?！爸T如憲政決策(constitutional choices)及其他有序變革機制、經(jīng)驗學(xué)習(xí)及漸進式調(diào)適(incremental adaptation)遠(yuǎn)不是完美的。政治生活經(jīng)常是混亂的”，可控性和可預(yù)測性是難以把握的，因此，問責(zé)理論的推進須考察“不同形式的變革及其在不同制度背景下的相互作用，而不再只是有序的變革”。[1]156-174

二、政治秩序與政治問責(zé)和問責(zé)政治

奧爾森認(rèn)為現(xiàn)實政治并不如理性選擇理論和委托代理理論所假定的那樣簡單，但他在書中也多次提到，這并不是說主流的問責(zé)理論是過時的，而是新的政治現(xiàn)實動態(tài)拓展出了新的理論空間，雙方多是互補的關(guān)系，有各自的適用范圍罷了。[1]11奧爾森對主流的問責(zé)理論的重新審視主要是從以下六個方面展開的：首先，理性選擇理論和委托代理理論的分析多是基于政治秩序穩(wěn)定的政體。然而，從制度的視角出發(fā)，在政治秩序尚不穩(wěn)定的政體或者政治秩序穩(wěn)定的政體的“例外和活躍時期(exceptional and dynamic situations)”，權(quán)力關(guān)系、如何定性政治行為、政治行為因果關(guān)系的確定、責(zé)任評判的標(biāo)準(zhǔn)、失職和獎賞的裁定乃至一些規(guī)范性的理念等，則變動不居、富有爭議。這樣的話，主流的問責(zé)理論勢必要重新審視自己的理論假設(shè)等。其次，委托代理理論認(rèn)為“問責(zé)是監(jiān)管、維持或加強有著明晰規(guī)則、角色職能及職責(zé)和權(quán)力關(guān)系的、穩(wěn)定的現(xiàn)有政治秩序或是實施符合委托方利益的有序變革的機制”。然而，問責(zé)理論的制度視角則認(rèn)為問責(zé)的結(jié)果既可能是制度的延續(xù)，又可能是制度的變革，這與政治秩序的穩(wěn)定性密切相關(guān)。第三，問責(zé)理論的制度視角對政治生活的不明確性(ambiguity)、不確定性(uncertainty)、人的有限理性(bounded rationality)以及經(jīng)驗學(xué)習(xí)的不確保性等不僅有不同的看法，而且也給予了充分的考量。第四，主流的問責(zé)理論認(rèn)為“政治的言辭與行為也許會是分離的”，但這是不可取的，“求取言行一致是一個如何合理設(shè)置激勵機制的問題”。然而，問責(zé)的制度視角則認(rèn)為政治言行的不一致或言行分離有其自身的必要性，這樣的行為有時甚至?xí)幻癖娊邮?，并不會引起問?zé)訴求，有時則不然。第五，“委托代理理論通常認(rèn)為問責(zé)會激發(fā)相關(guān)民眾參與到整個過程”，然而，制度視角的問責(zé)理論則認(rèn)為公民的參與并不是確保的。第六，“委托代理理論認(rèn)為衡量問責(zé)機制的績效主要是看其在多大程度上使代理人實現(xiàn)和維護了委托人的利益和追求”。然而，問責(zé)理論的制度視角則認(rèn)為“問責(zé)機制最重要的功能是在有些情形下對政治秩序的認(rèn)知、規(guī)范、權(quán)力根基的影響，包括誰應(yīng)被接受為正當(dāng)?shù)?、合法的委托人和代理人”，即對制度的維護或變革。[1]27,12-21

從以上簡要的分析已不難看出現(xiàn)實中的民主問責(zé)不再那么容易被捕捉，筆者現(xiàn)從奧爾森的論述中提取以下幾個方面來示之：基于經(jīng)驗學(xué)習(xí)的理性適應(yīng)(rational adaptation)并不是恒定的，“歷事人容易不堅定，他們對歷史的理解也易被左右”?！叭魏我粋€時刻都會有無窮盡的現(xiàn)實的和潛在的政治組織形式爭相獲取公民的認(rèn)同和忠誠。”現(xiàn)實政治中出現(xiàn)偏離政治規(guī)范行為的原因并不都源于代理方，也會源于委托方，例如他們的期待有時會脫離實際，行為的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范不明晰，甚至相互矛盾或沖突等?，F(xiàn)實政治中各事件、各人物，錯綜復(fù)雜，不可控因素眾多，因果關(guān)系并不那么容易確定，更何況有些事件的結(jié)果和影響，“需要多年以后才能完全浮現(xiàn)”，“民主問責(zé)的客觀性很能實現(xiàn)”。問責(zé)的過程應(yīng)對的不只是“意義獲取(sense-making)”，還有對其他各因素的各種闡釋，如“什么是合理合法的政治秩序、政府是如何及應(yīng)如何組建、責(zé)任如何劃定、問責(zé)程序應(yīng)如何運行”等，這是對政治共同體理性溝通并達(dá)成共識能力的考驗。政治和組織決策內(nèi)在的不明確性及對“發(fā)生了什么、為什么、誰或什么引起的、什么措施本應(yīng)該采取卻沒采取、發(fā)生的事件是否有積極的影響”及誰應(yīng)負(fù)責(zé)等這類問題的不確定性使問責(zé)更為復(fù)雜?！罢窝孕胁灰恢?inconsistencies between talk and action)更是常見?！盵1]10,35,37,73,76,65,97奧爾森以政治秩序較為穩(wěn)定的挪威和政治秩序尚處于轉(zhuǎn)變過程中的歐盟為例，探析了不同制度背景下，民主問責(zé)的特點及民眾對言辭分離的不同包容度，繼而產(chǎn)生的不同影響。歐盟是奧爾森立論的重要背景，他是這樣描述歐盟的政治秩序：“一個秩序尚未成形且不穩(wěn)定的政體，合法性飽受爭議，仍在竭力尋求一個廣為接受的敘事(An emerging order and an unsettled polity with problematic legitimacy and still in search of a unifying narrative)。”[1]26

基于奧爾森的論述，主流的問責(zé)理論和制度視角的問責(zé)理論更為根本上的不同是“主流的問責(zé)理論認(rèn)為問責(zé)機制的建立、維持和變革是經(jīng)驗學(xué)習(xí)和委托人理性設(shè)計的結(jié)果，又或是對功能效用和價值規(guī)范理性調(diào)適(rational adaption)的結(jié)果”。然而，“問責(zé)理論的制度視角則認(rèn)為問責(zé)機制的演變是復(fù)雜的制度化和去制度化、一體化和去一體化(integration and disintegration)進程的一部分”。制度的發(fā)展包括問責(zé)制的發(fā)展“不是選擇和規(guī)劃的結(jié)果”，而是各樣事件和各方力量相互作用的產(chǎn)物。[1]90,113

那政治秩序和政治問責(zé)、問責(zé)政治是如何關(guān)聯(lián)的呢？奧爾森論述到，“問責(zé)是事實、因果關(guān)系、道德和倫理規(guī)范、授權(quán)、權(quán)力和政治行為者職權(quán)空間(action capability)之間的復(fù)雜聯(lián)動”。這一聯(lián)動或是非政治性的(apolitical)、例行的、技術(shù)性的，旨在規(guī)范不當(dāng)?shù)男袨椤@取經(jīng)驗教訓(xùn)、提高執(zhí)政效率。這通常發(fā)生在政治秩序和各種規(guī)范有著廣泛共識的政體中，該類政體，秩序穩(wěn)定、高度制度化，民主問責(zé)多是控制和維持現(xiàn)有制度，民眾參與的空間狹小。然而，在政治制度的正當(dāng)性廣受爭議的政體中，問責(zé)過程則充斥著爭論，“權(quán)威、權(quán)力和信任會重新面臨得與失”。各方面的博弈或斗爭(struggle)多起來，“有關(guān)于政治組合的：政治共同體的邊界如何確定、如何界定‘人民’、集體身份(collective identity)的認(rèn)同、什么是區(qū)別的準(zhǔn)繩及如何組建共同體的生活；也有關(guān)于政治組織的：一個制度良好的政府應(yīng)該有什么樣的合法的職能職責(zé)、規(guī)則和資源規(guī)章；還有關(guān)于政治動能的：不同制度背景下，什么樣的個體行為、動機和資源使用是合法的”。除此之外，價值理念如民主、平等和自由應(yīng)如何忠實地體現(xiàn)及其優(yōu)先位序應(yīng)如何也會受到各方力量的質(zhì)問。這類政體政治秩序發(fā)展薄弱，也或是穩(wěn)定的政體但卻處于制度轉(zhuǎn)變的例外和活躍時期，爭議較多，民眾對政治的關(guān)注和參與會大幅增加，問責(zé)訴求較多，容易政治化，成為權(quán)力博弈的重要場合，制度變革的可能性增強。[1]130-132

可見，民主問責(zé)不只是簡單的控制和服從，它涉及到什么樣的權(quán)力關(guān)系是合法的及對政治行為的界定和評估，而政治秩序的穩(wěn)定性深刻地影響著政治問責(zé)機制、過程和結(jié)果。穩(wěn)定的政治秩序有著較為清晰、明確的規(guī)則，政治共同體也較為容易達(dá)成一致，政治行為者的行為也較容易預(yù)料，政治問責(zé)的過程多是政治秩序維護的過程。相較之下，在不穩(wěn)定的政體中，政治秩序較為混亂，政治共同體間的各群體較難達(dá)成妥協(xié)，政治組織也不健全、政治行為者的行為也較難為規(guī)范和預(yù)測，政治問責(zé)的過程較多的是各執(zhí)一詞、相互指責(zé)、責(zé)任推卸、文字游戲、意見操縱、形象經(jīng)營(image management)[1]107,174，政治問責(zé)演變成了爭權(quán)奪利的游戲，即問責(zé)政治。

奧爾森在書中提到兩種形態(tài)的問責(zé)政治(accountability politics)，一種形態(tài)是發(fā)生在政治秩序較為穩(wěn)定的政體中，另一種形態(tài)是發(fā)生在政治秩序較為不穩(wěn)定的政體中，或者是政治秩序穩(wěn)定但卻處于轉(zhuǎn)變過程中的例外和活躍時期。[1]56據(jù)此及以上論述，也為表述的方便，筆者認(rèn)為第一種形態(tài)可以用政治問責(zé)來指代，但不應(yīng)忽視的是該詞在此處的兩個前提，一個是民主問責(zé)這一前提，即政治問責(zé)本質(zhì)上應(yīng)體現(xiàn)的是公民的自我治理這一精神，這使它不同于其他語境中出現(xiàn)的自上而下的政治問責(zé)[注]筆者認(rèn)為，在有些語境下，“政治監(jiān)督”要比“政治問責(zé)”更貼切中國的現(xiàn)實政治，因為后者是基于代議制民主這一前提的討論或者說是特指自下而上的問責(zé)，而“政治監(jiān)督”則有著深厚的歷史根基，且其內(nèi)涵也較為豐富。何增科：《中國政治監(jiān)督40年來的變遷、成績與問題》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》，2018年第4期，32-42。；另一個前提是奧爾森對自己民主問責(zé)探究范圍的限定，即指“政治秩序和問責(zé)機制這一層面的問責(zé)，也就是說，政治制度的安排是如何影響問責(zé)的內(nèi)容和機制以及問責(zé)是如何被政治秩序影響，又反過來如何影響政治秩序”。[1]30以上分析可用下圖來表示：

三、政治問責(zé)、問責(zé)政治與政治秩序

以上分析可見，民主問責(zé)的過程可以是制度和政治行為合法化、獲得認(rèn)可的政治社會化過程，也可以是制度和政治行為去制度化或重新制度化的過程，政治秩序也因之保持穩(wěn)定或變革。奧爾森提出從認(rèn)知(cognitive)、規(guī)范(normative)和威權(quán)(authority——power)三個方面來探析民主問責(zé)的過程?！罢J(rèn)知的角度關(guān)注的是事實和因果：發(fā)生了什么、如何發(fā)生的、為什么發(fā)生、賞與罰如何裁定等問題”；“規(guī)范的角度關(guān)注的是用于評判行為是應(yīng)賞還是應(yīng)罰及決定對問責(zé)訴求做出的陳述是否可以接受、是否正當(dāng)化的標(biāo)準(zhǔn)等”；“威權(quán)的角度關(guān)注的是資源和職權(quán)空間是如何分布的、他們和責(zé)任是如何匹配的及他們是如何被使用的等問題”?！懊裰鲉栘?zé)的過程在這三個方面的展開是動態(tài)組合的，它們未必同步，但卻可能會動搖政治秩序的認(rèn)知根本(foundation)、規(guī)范根本和威權(quán)根本，成為政治秩序延續(xù)或變革的動力源泉。”[1]151[注]關(guān)于從這三個方面探析民主問責(zé)過程和政治秩序在這三個方面根基的對應(yīng)，奧爾森表述簡潔、不太明了，但從其在此處及書中第2頁等處的論述不難得出這樣的推論。基于前文分析，政治問責(zé)通常是對現(xiàn)有政治秩序的維護，而問責(zé)政治則多會導(dǎo)向政治秩序的變革。這一關(guān)系可用下圖來表示：

奧爾森認(rèn)為當(dāng)今代議民主制國家的問責(zé)訴求日益增多是多方面因素促成的，例如，新公共管理學(xué)等引起的知識進步以及價值規(guī)范、權(quán)力關(guān)系等的改變動搖了現(xiàn)有政治秩序的認(rèn)知、規(guī)范和威權(quán)根基，政權(quán)被認(rèn)為不具正當(dāng)性和合法性、是不道德的、剝削壓榨性的、效率低下的。這比較容易激發(fā)大部分公民提出問責(zé)訴求，表達(dá)他們對現(xiàn)實政治的高度不滿，對嚴(yán)重的政治失信強烈控訴。[1]67,99,143然而，公民參與民主問責(zé)的實情是復(fù)雜的，知曉信息、理性、積極的公民要求代理人問責(zé)陳述，這并不是現(xiàn)實的圖景?！盎谶x票的權(quán)力和基于經(jīng)濟能力、組織能力、信息和軍事資源的權(quán)力始終在博弈”，公民不參與問責(zé)表達(dá)的或許是對現(xiàn)有政治制度的滿意或比較滿意，也或許是有心無力，乃至極度失望，繼而冷漠。[1]142盡管如此，民主問責(zé)的民主價值仍不可低估，它是政治制度穩(wěn)定和變革保持動態(tài)平衡的一重要機制。

那何為政治秩序的合法性和正當(dāng)性及其與問責(zé)的關(guān)系又如何？奧爾森提出，“政治秩序的合法性及問責(zé)訴求在數(shù)量上、類別上和后果上表現(xiàn)出的差異也許取決于該政治秩序能否有效平衡‘統(tǒng)一性(unity)’和‘多樣性(diversity)’，換言之，在整合不同利益、視角、歷史、文化、權(quán)力和資源為合理、內(nèi)在連貫的秩序時，能否保持個體或當(dāng)?shù)氐淖灾餍浴?。目前的歐盟即是一個現(xiàn)實政治的實驗場，其一體化和去一體化的進程尤其體現(xiàn)了在多樣性中組織統(tǒng)一性所面臨的前所未有的艱巨挑戰(zhàn)，也許這會是“一種全新的但尚未被意識到或被廣泛認(rèn)可的”政治秩序產(chǎn)生的場地。[1]5,20,147

四、結(jié)論與討論

綜上所述，奧爾森以當(dāng)今代議民主制國家日益見長的問責(zé)訴求，尤其是在政治秩序尚處于轉(zhuǎn)變過程中的歐盟為研究背景，重新審視主流的問責(zé)理論——委托代理理論和理性選擇理論，提出以制度的視角探究民主問責(zé)、政治秩序和制度變革間的理論關(guān)系，這顯要推進了問責(zé)理論的發(fā)展。他的結(jié)論是在政治秩序穩(wěn)定的國家，民主問責(zé)通常是非政治性的、技術(shù)性的、例行的政治問責(zé)，而在政治秩序不穩(wěn)定的國家或時期，民主問責(zé)則易演變?yōu)椴倏v、形象經(jīng)營、爭權(quán)奪利的問責(zé)政治，這些反過來又會穩(wěn)固或是動搖政治秩序的認(rèn)知根本、規(guī)范根本和威權(quán)根本，從而引起制度的穩(wěn)定或變革。究其根本，主流的問責(zé)理論和奧爾森提出的制度視角的問責(zé)理論最大的不同是前者所視為“理所當(dāng)然的(taken for granted)的或外在于(exogenous)民主政治和民主治理的”[1]4,31會被后者納入分析和考察的范圍，例如穩(wěn)定的政治秩序是前者立論的前提，然而，這在后者看來卻是不確定的。

奧爾森在推進問責(zé)理論發(fā)展的同時，對政治生活的不明確性和不確定性以及政治言行分離等現(xiàn)象的探討也不乏啟迪意義。然而，他對書中有些問題的論述卻有待進一步研究，例如政治秩序的穩(wěn)定性如何進一步做比較或者說是否可量化、政治問責(zé)和問責(zé)政治之間的轉(zhuǎn)化、實證分析的佐證等，但正如奧爾森在書中多次表述到的那樣，他的研究提出的問題遠(yuǎn)多于給出的答案[1]x?？梢矐?yīng)看到，正是這些問題啟迪著我們不斷深入議題的探究，奧爾森在書中更是提出了不少富有見識的問題，下面僅提及的是他關(guān)于“人民主權(quán)”這一問題的論述。

“人民主權(quán)這一民主原則與有多大的權(quán)力就有義務(wù)接受多重分量的問責(zé)(power and accountability should match)是相違背的，因此，重視人民例外地不接受問責(zé)是如何推動或阻礙民主事業(yè)的深入和拓展則重要起來?！盵1]89現(xiàn)以2017年英國脫歐公投為例，以表述筆者對此的一點點思考。吳冠軍認(rèn)為“全民公投直接繞過代議層面而生成至高的主權(quán)者決斷”，這是代議民主之核心構(gòu)造即主權(quán)者位置永久性地“留白”的結(jié)果，稱其為一重“靠不住”，即“代理人通過訴諸公投而逃避責(zé)任(變回直接民主)”，并提出了另外兩重“靠不住”：“代理人通過例外狀態(tài)自我溢出(變成獨裁政治)”；“代理人為金主而非選民服務(wù)(變成金主統(tǒng)治)”。[4]180[注]關(guān)于西方代議制民主的局限性，唐士其曾有如下論斷：“當(dāng)代西方國家的民主制度是在自由主義這一更為基礎(chǔ)的政治框架之內(nèi)逐步發(fā)展起來的，或者說，是一種被嵌入到后者之內(nèi)的民主制。這意味著對西方國家的整個政治系統(tǒng)而言，它只是其中的一個組成部分而非全部，而且從根本上受到自由主義一些基本政治價值的規(guī)范。”兩者之間錯綜復(fù)雜的關(guān)系，“使自由主義在其自身的話語體系中無法證明民主受到的各種規(guī)制”。唐士其：《被嵌入的民主》，《國際政治研究》，2016年第1期，9-27.顯然，訴諸公投把全體公民推到了決斷者的位置，如果全體公民有接受問責(zé)的義務(wù)的話，接受問責(zé)的對象也隨之實現(xiàn)了轉(zhuǎn)移，然而，脫歐這一決斷的利弊得失也不是未來幾年內(nèi)能下一定論的，而且“訴諸公投”這一現(xiàn)象不只英國一例。因此，不管是從代議民主內(nèi)核構(gòu)造的視角還是問責(zé)的視角，這些政治現(xiàn)實都無不說明這一議題值得深思和探究，問責(zé)理論的推進也不應(yīng)忽視。

毋庸置疑，責(zé)任政治是政治文明的內(nèi)在要求，是民主政治發(fā)展的應(yīng)有之義，問責(zé)是實現(xiàn)責(zé)任政治的必要手段。那實現(xiàn)責(zé)任政治除了西方的民主問責(zé)制外可有其他路徑？馬駿認(rèn)為問責(zé)制的設(shè)計須解決兩個基本問題：“誰來使用權(quán)力？如何使用權(quán)力”，并認(rèn)為選舉和預(yù)算制度分別是應(yīng)對之良策，因此，從理論上看，至少存在三條政治問責(zé)的道路：現(xiàn)代選舉制度和預(yù)算制度較為同步建立、現(xiàn)代選舉制度領(lǐng)先于現(xiàn)代預(yù)算制度的建立、在現(xiàn)代選舉制度建立之前先建立現(xiàn)代預(yù)算制度，而中國的政治實踐越來越靠近第三條道路。[6]107-108[注]周雪光曾提出“逆向軟預(yù)算約束”這一概念來描述以下現(xiàn)象：“基層政府向企業(yè)或個人征收正式稅收之外的各種苛捐雜稅，將政府之外的資源轉(zhuǎn)變?yōu)檎芍涞?正式或非正式的)財政能力”、“基層政府通過各種政治壓力或者交換關(guān)系迫使或誘使所管轄區(qū)域的企業(yè)或其他實體單位向政府倡導(dǎo)的政績項目或其他公共設(shè)施工程捐資出力”及近年來出現(xiàn)的自上而下的“釣魚工程”。并從組織的視角探究了這類現(xiàn)象產(chǎn)生的根源，從中不難看出預(yù)算制度設(shè)計的不合理對政府行為的根本性影響以及基層政府權(quán)力任性的背后，追求資本這一力量的“破壞性”。這雖與馬駿的探究對象不同，但思路卻與之存在一定的可通性。周雪光：《逆向軟預(yù)算約束——一個政府行為的組織分析》，《中國社會科學(xué)》，2005年第2期，133-134.顯然，當(dāng)代西方代議民主制的問責(zé)制發(fā)展能否突破“人民主權(quán)”卻不接受問責(zé)，但又不能免受三重“不靠譜”之累這一困局，尚未可知。在此情形下，以強健的預(yù)算制度為根基的財政監(jiān)督與有力的、制度健全的行政監(jiān)督相結(jié)合也許不失為一條減少權(quán)力任性、實現(xiàn)責(zé)任政治的良策。

最后，關(guān)于制度變遷，使制度發(fā)生變遷的因素是多方面的，使制度保持不變的策略也是多樣的，然而，制度的改變與保持不變并不是相互獨立的，而是各方政治力量角逐、博弈的結(jié)果。[8]那么探究制度發(fā)生變革和保持穩(wěn)定的“決定性條件”則要緊起來，如該書所論述的那樣，在代議制民主政體中，例行的政治問責(zé)多是促進制度穩(wěn)定的，問責(zé)政治則多導(dǎo)向制度的變革，而政治秩序穩(wěn)定與否是決定民主問責(zé)是例行的政治問責(zé)還是問責(zé)政治的一個重要變量。換言之，對制度的變遷與保持穩(wěn)定同時考察而不再是分別探究的思路會不會是推進歷史制度主義理論發(fā)展的又一新思路呢。此外，奧爾森從政治組合和社會基礎(chǔ)、政治組織和制度基礎(chǔ)、政治動能和行為基礎(chǔ)三個方面探析政治秩序的穩(wěn)定性以及從認(rèn)知、規(guī)范和威權(quán)三個維度來探析是否動搖政治秩序穩(wěn)定性的思路是否也啟發(fā)著我們可以借之用來分析和歸納制度變遷的各方因素[8]，以推進制度變遷的理論探究呢。

要之，奧爾森的研究一方面推動了制度變遷理論的發(fā)展，另一方面，豐富并深化了民主問責(zé)的理論探究，有力地推動了問責(zé)理論的發(fā)展。此外，正如前文所分析，奧爾森的研究猶如打開了一個學(xué)術(shù)寶藏，內(nèi)含不少富有價值的課題，有待進一步的開發(fā)、挖掘和發(fā)展。因此，有必要了解下奧爾森在這些方面做出的理論進展，以推動國內(nèi)外的相關(guān)理論探究。