趙洪生

從2016年12月在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)，到2017年11月在全國(guó)的推開，再到2018年3月11日《憲法修正案》明確“監(jiān)察委員會(huì)”為同級(jí)的國(guó)家機(jī)構(gòu)之一，國(guó)家監(jiān)察體制改革的成果最終得到了憲法確認(rèn)。

一、憲法關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)有關(guān)規(guī)定的異同

憲法第一章總綱的第三條第三款明確規(guī)定：“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！睉椃ǖ目偩V是憲法的總的原則、總的綱領(lǐng)，在整個(gè)憲法里起著管總的作用。這就說明，各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)“都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”作為我們國(guó)家機(jī)構(gòu)民主集中制原則的體現(xiàn)，需要在國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中得到普遍貫徹和遵守。在憲法的規(guī)定中，人民代表大會(huì)與國(guó)家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系是一致的。

憲法第六十二條、第六十三條和第一百零一條對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)“由人民代表大會(huì)產(chǎn)生”進(jìn)行了規(guī)定，即國(guó)家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人員由人民代表大會(huì)選舉、決定任免或者罷免。但該法對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)如何對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)、接受其監(jiān)督的表述卻是不一樣的。比如，第九十二條和第一百一十條明確國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作;第一百二十六條、第一百三十三條和第一百三十八條明確國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院對(duì)全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)，明確地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)、地方各級(jí)人民法院、地方各級(jí)人民檢察院對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，同時(shí)，地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)、地方各級(jí)人民檢察院對(duì)上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)、人民檢察院負(fù)責(zé)。該法沒有明確寫明地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)、人民法院、人民檢察院對(duì)同級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)，而是用“國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”的概念來籠統(tǒng)地包含縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)。憲法明確各級(jí)行政機(jī)關(guān)要對(duì)同級(jí)人大及其常委會(huì)“負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”，只規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)、人民法院、人民檢察院對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，沒有規(guī)定要向其“報(bào)告工作”。

1954年憲法、1975年憲法規(guī)定，最高人民法院、最高人民檢察院對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作;地方各級(jí)人民法院對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，沒有明確人民檢察院對(duì)本級(jí)人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。1978年憲法明確規(guī)定，最高人民法院、最高人民檢察院對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，地方各級(jí)人民法院、人民檢察院對(duì)同級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，沒有規(guī)定對(duì)同級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。1982年憲法只規(guī)定最高人民法院、最高人民檢察院對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，地方各級(jí)人民法院、地方各級(jí)人民檢察院對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，沒有規(guī)定各級(jí)人民法院、各級(jí)人民檢察院向同級(jí)人大“報(bào)告工作”。經(jīng)過五次修正后的現(xiàn)行憲法仍采用了這一表述。憲法對(duì)新設(shè)立的各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)也采用了與人民法院、人民檢察院一致性的規(guī)定。憲法第一百二十六條規(guī)定：“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)。地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)。”

對(duì)于1982年憲法為什么沒有規(guī)定人民法院、人民檢察院向人大報(bào)告工作，張友漁同志曾經(jīng)指出：“國(guó)務(wù)院是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，它是具體執(zhí)行人大、人大常委會(huì)原則上決定的東西，所以執(zhí)行情況必須報(bào)告。法院、檢察院的工作、性質(zhì)不同，可以作工作報(bào)告，也可以不作工作報(bào)告。根據(jù)實(shí)際需要決定。不宜硬性規(guī)定必須作報(bào)告，但也不能硬性規(guī)定不作報(bào)告。”張友漁同志所說的不宜硬性規(guī)定必須作報(bào)告，也不宜硬性規(guī)定不作報(bào)告，指的是不宜由憲法作出硬性規(guī)定，因?yàn)閼椃ň哂泻艽蟮姆€(wěn)定性和權(quán)威性，但這并不排斥由法律作出規(guī)定。[1]

現(xiàn)行的人民法院組織法第十六條規(guī)定：“最高人民法院對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。地方各級(jí)人民法院對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作?！爆F(xiàn)行的人民檢察院組織法第十條規(guī)定“最高人民檢察院對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。地方各級(jí)人民檢察院對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)和本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。”可以看出，人民法院、人民檢察院向同級(jí)人大及其常委會(huì)報(bào)告工作是法律賦予的法定職責(zé)，不是憲法賦予的憲法職責(zé)。2018年3月20日通過的監(jiān)察法第八條第四款規(guī)定：“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督?！钡诰艞l第四款規(guī)定：“地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督?！钡谖迨龡l第一、二款規(guī)定：“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)接受本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督。各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)聽取和審議本級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的專項(xiàng)工作報(bào)告，組織執(zhí)法檢查?！蓖瑮l第三款賦予了人大代表和人大常委會(huì)組成人員在會(huì)議期間的詢問權(quán)、質(zhì)詢權(quán)。監(jiān)察委員會(huì)對(duì)同級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，但不“報(bào)告工作”，對(duì)同級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告“專項(xiàng)工作”，而不報(bào)告綜合性工作。這與法律對(duì)人民法院、人民檢察院的要求是不一致的。法律明確人民法院、人民檢察院向同級(jí)人大及其常委會(huì)報(bào)告工作，這個(gè)“工作”，可以是專項(xiàng)的，也可以是綜合的，而監(jiān)察委員會(huì)報(bào)告的只是“專項(xiàng)工作”。

憲法明確各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，但對(duì)“國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”的內(nèi)涵與外延在具體條文的表述也略有差異。該法將各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)它負(fù)責(zé)的“國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”的范圍明確界定為“人民代表大會(huì)”和“人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)”，而將監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)對(duì)它負(fù)責(zé)的“國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”直接用“國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”一詞概述和代之。該法第五十七條和第九十六條分別明確“中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”“地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”，全國(guó)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)立常務(wù)委員會(huì)。由此觀之，“國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”在該法里是有準(zhǔn)確指向的。

國(guó)家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)如何負(fù)責(zé)，該法也采取了不同的規(guī)定。直接規(guī)定國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，只規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，沒有明確規(guī)定要“報(bào)告工作”，而且也沒有授權(quán)法律對(duì)是否“報(bào)告工作”進(jìn)行規(guī)定。該法第一百二十四條第四款、第一百二十九條第三款和第一百三十五條第三款僅就“監(jiān)察委員會(huì)的組織和職權(quán)”及人民法院、人民檢察院“的組織由法律規(guī)定”作出了授權(quán)性規(guī)定。

立法法第八十七條規(guī)定：“憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸?！睉椃▽?duì)“一府一委兩院”“由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”的內(nèi)容、范圍、方式等已有明確的規(guī)制，法律再作出與憲法不一致性的規(guī)定，是否可以認(rèn)為相關(guān)法律與憲法的規(guī)定相抵觸呢？按照黨的十九大提出的“推進(jìn)合憲性審查”的要求，是否該對(duì)有關(guān)法律的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行“合憲性審查”呢？

二、人民代表大會(huì)對(duì)同級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督

按照憲法的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！坝扇嗣翊泶髸?huì)產(chǎn)生”比較好理解，實(shí)踐中也好操作，即人民代表大會(huì)選舉本級(jí)的監(jiān)察委員會(huì)主任，人大常委會(huì)根據(jù)監(jiān)察委員會(huì)主任的提請(qǐng)，任免監(jiān)察委員會(huì)副主任、委員。“對(duì)它負(fù)責(zé)、受它監(jiān)督”似乎不太好理解，在實(shí)際工作中也不好易于操作，主要是監(jiān)察委員會(huì)怎么對(duì)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，怎么接受監(jiān)督，雖有法律的明確規(guī)定，但還不夠細(xì)化，同時(shí)相關(guān)法律的規(guī)定也還不配套，亟待完善。

現(xiàn)行法律雖明確規(guī)定了各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)要對(duì)同級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，但法律并沒有規(guī)定其要向人代會(huì)“報(bào)告工作”。因此，各級(jí)人民代表大會(huì)在履職過程中，不得提出監(jiān)察委員會(huì)向本級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告工作的要求，不管是專項(xiàng)工作報(bào)告還是綜合性工作報(bào)告，都是不可以的。那么，人民代表大會(huì)怎樣監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)呢？主要有以下幾種方式：

依法選舉監(jiān)察委員會(huì)主任，這就是要“善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員”。憲法第六十二條第一款第七項(xiàng)和第一百零一條第二款賦予了全國(guó)人民代表大會(huì)和縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)“選舉國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)主任”和同級(jí)監(jiān)察委員會(huì)主任的職權(quán)。

依法行使罷免權(quán)，這是憲法賦予縣級(jí)以上的各級(jí)人民代表大會(huì)的職權(quán)。第六十三條第一款第四項(xiàng)和第一百零一條第二款賦予了全國(guó)人民代表大會(huì)和縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)罷免“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)主任”和同級(jí)監(jiān)察委員會(huì)主任的職權(quán)。

依法行使質(zhì)詢權(quán)，監(jiān)察法第五十三條第三款明確，縣級(jí)以上的各級(jí)人民代表大會(huì)舉行會(huì)議時(shí)，人大代表有權(quán)“就監(jiān)察工作中的有關(guān)問題提出質(zhì)詢”。提出質(zhì)詢案是人大代表的一項(xiàng)法定權(quán)利。憲法第七十三條賦予了全國(guó)人大代表在全國(guó)人民代表大會(huì)開會(huì)期間提出“對(duì)國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)的質(zhì)詢案”。這次的憲法修正案中，并沒有擴(kuò)大全國(guó)人大代表可以質(zhì)詢的對(duì)象范圍，即沒有明確全國(guó)人大代表可以提出對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院的質(zhì)詢案。這在《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》第十六條和《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《議事規(guī)則》）第四十二條得到了同樣的表述，但兩者的表述也不盡一致，《議事規(guī)則》將可以質(zhì)詢的對(duì)象表述為“國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院各部門”，與“國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)”的表述略有差異。而代表法第十四條第一款卻賦予全國(guó)人大代表“有權(quán)書面提出對(duì)國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)，最高人民法院，最高人民檢察院的質(zhì)詢案?！边@就形成了全國(guó)人大代表有權(quán)提出對(duì)最高人民法院、最高人民檢察院的質(zhì)詢案，但《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》和《議事規(guī)則》里卻沒有相應(yīng)的銜接性規(guī)定，使其質(zhì)詢權(quán)有被懸空或者空置之嫌。

憲法對(duì)地方各級(jí)人大代表是否有質(zhì)詢權(quán)以及可以質(zhì)詢的對(duì)象范圍沒有明確規(guī)定。地方組織法第二十八條第二款和代表法第十四條第二款賦予地方各級(jí)人大代表“可以書面提出對(duì)本級(jí)人民政府和它所屬各工作部門以及人民法院、人民檢察院的質(zhì)詢案?！奔由媳O(jiān)察法的規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大代表有權(quán)依照法律規(guī)定書面提出對(duì)本級(jí)人民政府和它所屬各工作部門以及監(jiān)察委員會(huì)、人民法院、人民檢察院的質(zhì)詢案

依法行使詢問權(quán)，憲法設(shè)有規(guī)定人大代表的詢問權(quán)?！吨腥A人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》第十七條及其《議事規(guī)則》第四十一條、代表法第十三條和地方組織法第二十九條等有關(guān)法律都明確規(guī)定了代表在人民代表大會(huì)期間審議有關(guān)議案時(shí)，可以向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出詢問，由有關(guān)機(jī)關(guān)派人說明。幾部法律對(duì)人代會(huì)期間審議對(duì)象的表述也不完全一致，代表法將代表審議的范圍由其他幾部法律規(guī)定的“議案”擴(kuò)大為“議案和報(bào)告”。這里的問題是，現(xiàn)有法律還沒有明確監(jiān)察委員會(huì)是否可以向同級(jí)人民代表大會(huì)提出議案。雖然憲法和有關(guān)法律賦予人大代表有權(quán)提出同級(jí)人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的議案的權(quán)利，但實(shí)踐中也不易于操作，主要是有立法權(quán)的人民代表大會(huì)代表提出的有關(guān)立法方面的議案較為容易立案，涉及人民代表大會(huì)其他方面職權(quán)的議案，多以是政府職權(quán)范圍內(nèi)事項(xiàng)為由而往往很難立案。憲法修正案第十六條和第五十一條將國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府職權(quán)中的“領(lǐng)導(dǎo)和管理監(jiān)察工作”刪除，使政府工作報(bào)告中不再出現(xiàn)有關(guān)監(jiān)察工作的內(nèi)容。這就會(huì)出現(xiàn)一種現(xiàn)象，在人民代表大會(huì)上，既沒有相關(guān)的議案，監(jiān)察委員會(huì)也不向人民代表大會(huì)報(bào)告工作，政府工作報(bào)告中也不再出現(xiàn)有關(guān)監(jiān)察工作的內(nèi)容，怎么會(huì)出現(xiàn)對(duì)監(jiān)察工作的相應(yīng)審議呢？沒有審議，在“舉行會(huì)議時(shí)”何來詢問？詢問誰？詢問什么？這有待于有關(guān)法律對(duì)監(jiān)察法賦予代表詢問權(quán)的進(jìn)一步明確和細(xì)化。

除了這四項(xiàng)權(quán)利以外，現(xiàn)有法律再未賦予人民代表大會(huì)監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)的其他職權(quán)。

三、人大常委會(huì)對(duì)同級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督

監(jiān)察委員會(huì)除了接受同級(jí)人民代表大會(huì)的監(jiān)督，還應(yīng)接受同級(jí)人大常委會(huì)的依法監(jiān)督。人大常委會(huì)監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)工作的方式主要有：

依法行使任免權(quán)。依法任免國(guó)家機(jī)構(gòu)工作人員是人大常委會(huì)履職的法定方式之一。監(jiān)察法第九條明確規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)副主任、委員由監(jiān)察委員會(huì)主任提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)任免。除主任以外的監(jiān)察委員會(huì)的組成人員由同級(jí)人大常委會(huì)任免，那么，按照監(jiān)察法第十四條“國(guó)家實(shí)行監(jiān)察官制度，依法確定監(jiān)察官的等級(jí)設(shè)置、任免、考評(píng)和晉升等制度”的規(guī)定，監(jiān)察官當(dāng)由誰任免呢？目前還無法律明確規(guī)定。應(yīng)該考慮參照法官法和檢察官法關(guān)于審判員、檢察員由同級(jí)人大常委會(huì)任免的規(guī)定，由人大常委會(huì)任免監(jiān)察官。

聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告。向人大常委會(huì)報(bào)告專項(xiàng)工作是監(jiān)察法第五十三條賦予監(jiān)察委員會(huì)的法定職責(zé)，但法律并未明確報(bào)告的時(shí)間和頻次，是主動(dòng)報(bào)告還是被動(dòng)報(bào)告，是每年都要報(bào)告，還是在一屆任期內(nèi)作一次報(bào)告，或是一年就一個(gè)專項(xiàng)作報(bào)告，有待明確。監(jiān)察法明確界定人大常委會(huì)聽取和審議的是“專項(xiàng)工作報(bào)告”，沒有采用“工作報(bào)告”的表述，顯然，人大常委會(huì)不能聽取和審議其“綜合工作報(bào)告”。至于“專項(xiàng)工作報(bào)告”的“專項(xiàng)”該怎樣理解、怎樣劃分，是按照監(jiān)察委員會(huì)的“監(jiān)督、調(diào)查、處置”三大職責(zé)來劃分，還是按照其監(jiān)察權(quán)限劃分，有待兩委加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)，依法予以明確。

開展執(zhí)法檢查。監(jiān)察委員會(huì)是主要履行監(jiān)察法賦予的職權(quán)職責(zé)的專責(zé)機(jī)關(guān)。人大常委會(huì)開展的執(zhí)法檢查的主要內(nèi)容是檢查監(jiān)察法的貫徹落實(shí)情況。但執(zhí)法檢查的范圍究竟包含哪些內(nèi)容，是否可以就監(jiān)察法的規(guī)定都開展執(zhí)法檢查呢？筆者認(rèn)為未必。因?yàn)?，監(jiān)察委員會(huì)報(bào)告的是“專項(xiàng)工作”，就“專項(xiàng)工作”涉及的法律規(guī)定開展執(zhí)法檢查是現(xiàn)有法律規(guī)定的法理邏輯。

依法開展質(zhì)詢。人大常委會(huì)組成人員依法聯(lián)名提出質(zhì)詢案是法律賦予的職權(quán)。當(dāng)然，有關(guān)法律應(yīng)就對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的質(zhì)詢案作出明確的法律規(guī)制。

提出詢問。人大常委會(huì)組成人員在聽取和審議監(jiān)察委員會(huì)的專項(xiàng)工作報(bào)告時(shí)，有權(quán)依法就監(jiān)察工作中的有關(guān)問題提出詢問，并得到答復(fù)。

依法任免除主任以外的監(jiān)察委員會(huì)組成人員、聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、組織執(zhí)法檢查、詢問和質(zhì)詢這五種方式，是監(jiān)察法賦予各級(jí)人大常委會(huì)和人大代表履行監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)工作的法定方式，也是憲法關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)“對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”的具體化。

四、憲法規(guī)定的監(jiān)督方式對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的適用問題

監(jiān)察法第七章用專章規(guī)定了“對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督”。除了憲法、法律明確規(guī)定的人大及其常委會(huì)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的幾種監(jiān)督方式的適用外，憲法法律賦予人大及其常務(wù)委員會(huì)的其他監(jiān)督方式對(duì)監(jiān)察委員會(huì)是否適用呢？筆者認(rèn)為，不能一概而論，應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待。

可否接受監(jiān)察委員會(huì)組成人員的辭職請(qǐng)求？《監(jiān)察法》第五十九條第二款使用了“監(jiān)察人員辭職”的表述。這里的“辭職”，至少應(yīng)包含兩層含義，一是作為國(guó)家公職人員依照公務(wù)員法的辭職，二是作為“行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)”的人員辭職，特別是由人民代表大會(huì)選舉和人大常委會(huì)任命的監(jiān)察委員會(huì)組成人員的辭職，同級(jí)人大及其常委會(huì)可否接受，是否應(yīng)該履行相應(yīng)法律手續(xù)?！蹲h事規(guī)則》第三十八條和地方組織法第二十七條明確了由全國(guó)人民代表大會(huì)和縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉的除監(jiān)察委員會(huì)外的國(guó)家機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人員可以向同級(jí)人民代表大會(huì)提出辭職，由人民代表大會(huì)決定是否接受其辭職。前者沒有賦予全國(guó)人大常委會(huì)接受國(guó)家機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員的辭職請(qǐng)求的權(quán)利，但賦予其“審議決定”權(quán)，即在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間提出的辭職，“由委員長(zhǎng)會(huì)議將其辭職請(qǐng)求提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議決定”。后者賦予地方各級(jí)人大常委會(huì)在人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，有權(quán)接受常委會(huì)組成人員和人民政府領(lǐng)導(dǎo)人員，人民法院院長(zhǎng)，人民檢察院檢察長(zhǎng)的辭職。如果監(jiān)察委員會(huì)主任、副主任、委員的職務(wù)發(fā)生變動(dòng)或者調(diào)離本行政區(qū)域，沒有人大常委會(huì)接受其辭職的法定程序，其職務(wù)的免除手續(xù)該如何完善呢？有待相關(guān)法律的細(xì)化規(guī)定。筆者以為，基于同一法律體系框架的考慮，人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)是可以接受同級(jí)監(jiān)察委員會(huì)組成人員的辭職請(qǐng)求的。

可否行使撤職權(quán)？地方組織法第四十四條賦予地方人大常委會(huì)的職權(quán)的第十二項(xiàng)就是撤銷人民政府、人民法院、人民檢察院等個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人員職務(wù)的權(quán)利。監(jiān)督法第八章專章規(guī)定了“撤職案的審議和決定”。依照憲法和監(jiān)察法關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)接受同級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督的規(guī)定，人大常委會(huì)依法撤銷監(jiān)察委員會(huì)個(gè)別組成人員的職務(wù)，也是體現(xiàn)監(jiān)察委員會(huì)“對(duì)它負(fù)責(zé)、受它監(jiān)督”的法理邏輯和表現(xiàn)。當(dāng)然，人大常委會(huì)可否撤銷監(jiān)察官的職務(wù)，有待監(jiān)察官法的明確規(guī)定。

可否組織特定問題調(diào)查？地方組織法第三十一條和第五十二條賦予了人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)組織特定問題的調(diào)查委員會(huì)的權(quán)利，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)、常務(wù)委員會(huì)主任會(huì)議和人大代表、常委會(huì)組成人員聯(lián)名均可提議組織特定問題調(diào)查委員會(huì)。特定問題調(diào)查雖在人大履職實(shí)踐中很少使用，但是否可以就監(jiān)察工作中的有關(guān)問題開展特定問題調(diào)查呢？憲法第七十一條明確“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為必要的時(shí)候，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會(huì)”，在“調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查的時(shí)候，一切有關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民都有義務(wù)向它提供必要的材料”。顯然，“一切有關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)”當(dāng)然包括了“監(jiān)察委員會(huì)”，畢竟，“監(jiān)察委員會(huì)”是憲法規(guī)定的國(guó)家機(jī)構(gòu)之一。

可否對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查？開展規(guī)范性文件備案審查，是人大常委會(huì)保證憲法法律在本行政區(qū)域內(nèi)的遵守和執(zhí)行、維護(hù)憲法法律統(tǒng)一的重要監(jiān)督方式。立法法對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的備案、審查和撤銷作出了規(guī)定。監(jiān)督法第五章“規(guī)范性文件的備案審查”涉及“人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定和本級(jí)人民政府發(fā)布的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令”以及最高人民法院、最高人民檢察院的司法解釋的備案審查。那么，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定的規(guī)范性文件是否應(yīng)該報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)備案審查呢？現(xiàn)有法律沒有規(guī)定地方人大常委會(huì)可以對(duì)人民法院、人民檢察院的規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，同樣，地方監(jiān)察委員會(huì)制定的規(guī)范性文件應(yīng)不應(yīng)該報(bào)請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)備案審查呢？如果不報(bào)請(qǐng)備案審查，如何監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)的規(guī)范性文件的合法性呢？這有待有關(guān)法律的進(jìn)一步明確。

此外，地方組織法和代表法賦予代表有提出對(duì)各方面工作的建議、批評(píng)和意見的權(quán)利，有開展專題調(diào)研、視察的權(quán)利等等。代表可否對(duì)監(jiān)察工作提出建議、批評(píng)和意見呢？如果提出，又該怎樣處理呢？特別是，監(jiān)察委員會(huì)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，如果代表的建議、批評(píng)和意見涉及黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)職權(quán)的內(nèi)容，就這部分內(nèi)容是要求代表撤回或是由人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)直接不予交辦呢？人大及其常委會(huì)可否決定和組織代表對(duì)監(jiān)察委員會(huì)開展專題調(diào)研、視察呢？

根據(jù)憲法第六十二條、第六十三條、第六十七條、第一百零一條、第一百零四條和監(jiān)察法第八條、第九條、第五十三條賦予人大及其常委會(huì)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)的方式、范圍、內(nèi)容的特別規(guī)定，應(yīng)該理解為，在對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督上，方式是法定的，內(nèi)容是法定的，范圍也是法定的。按照“后法優(yōu)于前法”的法理邏輯，監(jiān)察法的規(guī)定應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用，除非地方組織法、代表法、常委會(huì)監(jiān)督法等有關(guān)法律作出修改并予以明確規(guī)定。

依法開展好對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督，既是人大及其常委會(huì)依法履職的需要，也是依法履職能力和水平的體現(xiàn)。確保憲法法律的規(guī)定在本行政區(qū)域內(nèi)得到遵守和執(zhí)行，既是人大及其常委會(huì)的職權(quán)，也是依法履職的前提和根本要求。

參考文獻(xiàn)：

[1]許安標(biāo)，劉松山.中華人民共和國(guó)憲法通釋[EB/OL].中國(guó)人大網(wǎng)，2010-4-14，http：//www.npc.gov.cn/npc/flsyywd/xianfa/2010-04/14/content_1567085.htm.

作? 者：重慶市永川區(qū)人大常委會(huì)副主任

責(zé)任編輯：宋英俊