童素娟 王 義 楊曉剛

(1.浙江科技學院 經(jīng)濟與管理學院，浙江 杭州 310023；2.新華社浙江分社 新媒體信息中心，浙江 杭州 310007；3.浙江大學 公共管理學院，浙江 杭州 310058；4.浙江理工大學 科研處， 浙江 杭州 310018)

黨的十八大以來，習近平總書記提出了治國理政的新理念，賦予浙江“干在實處永無止境，走在前列要謀新篇”的新使命，提出“秉持浙江精神，干在實處、走在前列、勇立潮頭”的新要求。站在新的歷史方位，全面落實習總書記賦予浙江的新使命、新要求，浙江牢固樹立“以人民為中心”的思想，以深化政府自身改革為引擎，努力在新一輪發(fā)展中搶占制高點。2016年12月，時任浙江省委副書記、代省長車俊在省委經(jīng)濟工作會議上提出，要以“最多跑一次”的理念和目標深化政府自身改革。2年來，浙江“最多跑一次”改革成效顯著，倒逼政府部門減權(quán)、放權(quán)和治權(quán)，有效優(yōu)化政府供給，成為浙江全面深化改革的又一塊“金字招牌”，得到了黨中央的高度肯定。2018年1月，中央全面深化改革領導小組第二次會議專門審議《浙江省“最多跑一次”改革調(diào)研報告》，中央深改辦建議向全國復制推廣浙江經(jīng)驗。2018年3月，“最多跑一次”被寫入李克強總理的政府工作報告。

浙江省“最多跑一次”改革推出了新舉措、贏得了民心，但也面臨一些新問題，需引起學界的關(guān)注與探討?；谡{(diào)查的可進入性考慮，課題組選擇杭州市西湖區(qū)行政服務中心和留下街道辦事處作為調(diào)查點，對行政服務中心的辦事人員發(fā)放問卷，在街道辦事處組織窗口服務人員舉行焦點座談會，從“最多跑一次”改革制度的供給方和需求方兩方面展開調(diào)研，評估改革成效和未來的風險點，進而提出制度優(yōu)化的對策建議。

一、文獻綜述

“最多跑一次”改革于2016年底啟動，2017年學界的關(guān)注開始增多，2018年關(guān)于“最多跑一次”改革的研究成果顯著增加，現(xiàn)將相關(guān)文獻以不同的研究視角梳理如下。

(一)基于“放管服”和國家治理能力現(xiàn)代化的視角

學界一致認為，“最多跑一次”改革既是“放管服”改革在地方的創(chuàng)新實踐，也是“以人民為中心”思想在浙江的生動實踐。郁建興等(2017)認為，各地、各部門都把運用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)作為“最多跑一次”改革的必備要素，通過推進政務標準化，促進不同部門、層級和區(qū)域政府的數(shù)據(jù)共享，提高行政效率、規(guī)范權(quán)力運作和降低體制成本[注]郁建興、高翔：《浙江省“最多跑一次”改革的基本經(jīng)驗與未來》，《浙江社會科學》2018年第4期，第76-85頁。。

(二)基于整理性治理的視角

整合不同部門的行政審批權(quán)力，是解決我國行政審批制度碎片化的根本方法，這需要沖破各個部門已經(jīng)固化的權(quán)益。“最多跑一次”改革并未從根本上改變部門分治的整體格局，只是通過權(quán)力行使的方式革新以提升審批效果。王媛元(2018)、陳麗君等(2018)以整體性治理的目標理念、組織機制和工具手段為三個維度作為分析框架，開展“最多跑一次”改革的實踐成效、挑戰(zhàn)和對策建議的研究[注]王媛元：《整體性治理視域下行政審批研究——基于浙江省“最多跑一次”改革》，《管理觀察》2018年第9 期，第56-57頁。[注]陳麗君、童雪明：《整體性治理視域中的“最多跑一次”改革:成效、挑戰(zhàn)及對策》，《治理研究》2018年第3期，第29-38頁。。陳國權(quán)等(2018)認為，“最多跑一次”看似極端的政府承諾，之所以能基本履行，是因為整體性政府的建設在一定程度上緩解了公共事務的綜合性和政府職能的碎片化之間的矛盾。互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)的發(fā)展和應用推動了整體性政府的建設，突出表現(xiàn)為在線協(xié)作和數(shù)據(jù)共享的發(fā)展[注]陳國權(quán)、皇甫鑫：《在線協(xié)作、數(shù)據(jù)共享與整體性政府——基于浙江省“最多跑一次改革”的分析》，《國家行政學院學報》2018年第3期，第62-67頁。。

(三)基于地方政府創(chuàng)新的視角

何增科(2018)認為，“最多跑一次”改革是一項重要的政府治理創(chuàng)新，在解決行政性腐敗、改善營商環(huán)境、規(guī)范政府行為以及提高行政效率等方面取得了良好的成效。浙江省已將權(quán)限范圍內(nèi)能夠改革的作為發(fā)揮到極致，但現(xiàn)實仍不能令人滿意。這項改革的進一步深化需要削減國家部委的職權(quán)，需要對現(xiàn)有的全國性法律法規(guī)進行廢改立，而這些都不是浙江自身可以做主的事情[注]何增科：《地方政府創(chuàng)新的微觀機理分析——浙江省“最多跑一次”改革案例研究》，《理論與改革》2018年第5期，第134-141頁。。應小麗等(2018)、賀曉宇(2019)認為，“最多跑一次”改革蘊含了回應性政治特質(zhì)，體現(xiàn)了民主治理中國家的自主性和能動性?；诨貞哉芜壿?，地方行政改革需要進一步完善技術(shù)回應、制度回應、協(xié)同回應和轉(zhuǎn)換回應機制，推動地方治理走向智慧化、理性化、整體性和合作治理[注]應小麗、王恒：《回應性政治視域下地方行政改革的特點與深化路徑——以浙江省“最多跑一次”改革為例》，《浙江師范大學學報(社會科學版)》2018年第4期，第27-32頁。[注]賀曉宇：《大數(shù)據(jù)在“最多跑一次”改革政務服務改革中的應用》，《電子技術(shù)與軟件工程》2019年第1期，第132頁。。

(四)基于公眾滿意度的視角

郁建興等(2018)認為，將評價改革成效的權(quán)力交給人民群眾，扭轉(zhuǎn)政府中心主義的改革邏輯，是浙江省得以實質(zhì)性推進簡政放權(quán)的重要經(jīng)驗[注]郁建興、高翔：《浙江省“最多跑一次”改革的基本經(jīng)驗與未來》，《浙江社會科學》2018年第4期，第76-85頁。。根據(jù)上級部署，浙江省社會科學院作為第三方評估機構(gòu)開展了兩輪“最多跑一次”改革專項評估，評估堅持問題導向、效果導向，堅持客觀、公正、科學原則。李文峰(2018)認為，以群眾和企業(yè)獲得感為衡量標尺，以綜合大數(shù)據(jù)、多平臺、全視角和全過程等為特點的評估方式，對辦事群眾和企業(yè)的獲得感進行多層次、動態(tài)監(jiān)測調(diào)查評估[注]李文峰：《浙江省“最多跑一次”改革的創(chuàng)新實效——基于“第三方評估”的報告》，《浙江學刊》2018年第5期，第35-44頁。。

上述研究大多以定性研究和理論探討為主，缺少相應的實證分析。本文通過問卷調(diào)查和座談會的方式，從制度需求和供給兩個方面評估“最多跑一次”改革，為后續(xù)研究提供調(diào)查數(shù)據(jù)和樣本案例，并提出建議供政府決策參考。

二、研究方法與數(shù)據(jù)采集

調(diào)研采用定性研究與定量研究、典型調(diào)查與抽樣調(diào)查相結(jié)合的方法。

(一)定性研究

課題組成員對杭州市西湖區(qū)留下街道辦事處的大部分窗口服務人員以焦點座談會的方式進行訪談?！白疃嗯芤淮巍备母锸且粋€復雜的多主體、多維度交互過程，采用扎根理論來探討影響因素是可行的。鑒于窗口服務人員工作的特殊性，訪談時間選擇在18點至21點進行。2018年11月28日，邀請該窗口工作人員以及楊家牌樓、翰墨香林、小和山三個分點的窗口工作人員共14人參加座談會，討論“最多跑一次”改革服務過程的問題和改善方法。在訪談開始前，不做任何理論假設，直接與受訪者進行訪談；座談會后又有針對地選擇相關(guān)工作人員進行深度訪談。

(二)定量研究

定量研究以問卷抽樣調(diào)查方式進行。2018年7月9日至13日，在西湖區(qū)行政服務中心蹲點，向等候辦事的群眾發(fā)放問卷600份，實際回收有效問卷544份，有效率為90.67%。

(三)樣本統(tǒng)計

問卷內(nèi)容包括三部分：個人情況(年齡、身份、工作單位性質(zhì)與文化程度)；對“最多跑一次”改革的了解與態(tài)度；對“最多跑一次”改革的實際感受。通過問卷整理發(fā)現(xiàn)，辦事群眾年齡大多在25～45歲之間，以在崗人員為主，以機關(guān)和企業(yè)就職人員為主，文化程度以大專、本科為主(見表1)。

表1 樣本基本情況/%

三、制度需求方：改革滿意度的群體差異

(一)總體評估

在改革認知上，70.69%的受訪者對“最多跑一次”改革有一定的了解，相關(guān)政策的知曉度達91.91%?！白疃嗯芤淮巍备母锏耐茝V度、覆蓋面較高，77.02%的受訪者表示其居住地正在實施?！搬t(yī)保、社保等人力社保事項”是辦理事項最多的業(yè)務，占43.75%。認為改革最大的意義在于“提升政府服務水平，讓人民滿意”(76.84%)；認為提升了辦事效率，“辦事流程簡化”(74.26%)；認為“辦事時間大大縮短”(70.96%)。74.82%的受訪者認為，改革“很有必要，帶來了很大的方便”，應該“繼續(xù)深化改革，真正做到‘最多跑一次’‘不用跑一次’”(58.82%)。其中，認為政府與民眾之間的信息不對稱(50.56%)是最大的問題，也是“最多跑一次”改革迫切需要解決的問題。

總體而言，在改革成效的評價上，群眾對“最多跑一次”改革以滿意居多，“非常滿意”和“滿意”兩項合計占79.75%。對于改革的積極作用，大部分受訪者持“非常認同”和“認同”的態(tài)度，占比達90%以上。

(二)分群體評估

1.不同群體的政策宣傳情況。從政策的知曉度角度看，選擇“知道一些”的占45.4%，因此政策宣傳還有較大的提升空間，不同群體之間沒有顯著差異。在相關(guān)政策了解程度上，隨著年齡上升政策知曉度逐漸上升，但從60歲以后開始下降(見圖1)。從政策的獲取渠道角度看，網(wǎng)絡新聞傳播渠道首屈一指，受訪者文化程度越高，網(wǎng)絡獲取信息的能力越強(見圖2)。60歲以上退休人群的主要獲取信息渠道是“聽身邊的人談起”“通過辦理事務得知”(見圖3)。在不同身份和不同單位性質(zhì)上，不同群體沒有顯著差異。因此，在繼續(xù)加強“最多跑一次”改革的網(wǎng)絡宣傳外，還應對退休人群和文化程度較低的人群進行個性化宣傳。

2.不同群體的辦事體驗情況。調(diào)查顯示，不同年齡和不同身份的群體在辦事跑腿次數(shù)上并沒有顯著差異。但是，文化程度對辦事跑腿次數(shù)有顯著影響，文化程度越高，跑腿次數(shù)越少，越能做到“最多跑一次”(見圖4)。這也間接證明，“最多跑一次”的前置條件是辦事人員掌握互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、熟知辦事流程。在辦事過程中，信息不對稱是造成群眾無法“最多跑一次”的最重要因素，辦事流程和指南簡單易懂且標準化程度高十分必要。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，60歲以上人群在辦事流程獲知上難度較大，其中的58%需要“通過咨詢方式或模板材料理解流程”，而在文化程度上沒有顯著差異(見圖5、圖6)。可見，“最多跑一次”改革對于老年人群來說主要是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應用的壁壘，而不是文化程度差異造成的。因此，在繼續(xù)深化改革中，要重視未掌握互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的群體，應給予個性化和人性化的服務，安排專人介紹辦事流程。

圖1 不同年齡段受訪者政策了解情況

圖2 不同文化程度受訪者政策信息獲取渠道

圖3 不同年齡段受訪者政策信息獲取渠道

3.不同群體的改革滿意度情況。調(diào)查顯示，“最多跑一次”改革在“25～35歲”(34.56%)和“36～45歲”(35.48%)的受訪群體中最受歡迎。換而言之，受益最多的群體是中青年群體，也是“在崗職工”群體。從政策滿意度角度看，不同年齡段群體都認為“最多跑一次”改革“很有必要，帶來了很大的方便”(見圖7)。其中，感知度較高的群體是“在崗職工”(78.62%)和“退休職工”(89.74%)。就業(yè)越穩(wěn)定者感知度越高，事業(yè)單位、企業(yè)、個體和靈活就業(yè)人員分別為85%、74%、68%和61%，呈遞減趨勢(見圖8)。不同文化程度的人群在改革滿意度上沒有顯著差異，但文化程度對繼續(xù)深化改革的態(tài)度上有影響。文化程度越高者對改革繼續(xù)深化的要求越高，做到“就近跑一次”“不用跑一次”。在“向全國推廣”的態(tài)度上，文化程度越高者越謹慎，“初中以上”支持者占57%，而“研究生及以上”支持者占26%?？梢?，文化程度越高的群體，越看重制度的優(yōu)化，但對于改革“向全國范圍推廣”的期望并不迫切(見圖9)。

圖4 不同文化程度受訪者辦事跑腿次數(shù)

圖5 不同年齡段受訪者辦事流程獲知情況

圖6 不同文化程度受訪者辦事流程獲知情況

四、制度供給方：設計者與執(zhí)行者的定位分歧

一直以來，地方政府長期實行壓力型行政體制和政治“錦標賽”，政府部門的公民意識和行政價值尚未真正內(nèi)化。壓力型體制的優(yōu)勢是高效，集中力量辦大事，這是很多國外政府望塵莫及的。

圖7 不同年齡段受訪者對政策實施影響的評價

圖8 不同單位性質(zhì)受訪者對政策實施影響的評價

圖9 不同文化程度受訪者對改革的態(tài)度

“最多跑一次”改革在壓力型體制的背景下以前所未有的速度推開，在兩年時間內(nèi)，覆蓋事項達到九成以上。但是，壓力型體制的制度設計是以黨委領導下的首長負責制為導向，而“最多跑一次”改革制度設計的初衷是以人民需求為中心，兩者在制度設計上是不一致的。行政首長是掌握行政權(quán)力的第一責任者，憑借任務指標的完成情況決定下屬的晉升與否，上級領導滿意與否是下級政府最重要的考量因素，這往往會造成部門職能利益化、部門權(quán)力個人化和部門行為泛政治化?！白疃嗯芤淮巍备母锏哪繕耸窃鰪娙罕姷墨@得感，群眾是否滿意才是衡量改革成效的唯一指標，但在壓力型體制背景下實施“最多跑一次”改革，最終會造成一個結(jié)果：群眾滿意讓位于領導滿意，領導滿意才是地方政府追求的目標。在壓力型行政體制和政治“錦標賽”背景下，浙江“最多跑一次”改革的制度供給方并不完全是同質(zhì)的，制度設計者和執(zhí)行者在這場改革中的自身定位也不盡相同。

(一)頂層設計者：自上而下的積極推動者

“最多跑一次”改革在短時間內(nèi)能取得如此大的成效，離不開“一把手”的高度重視，上至習近平總書記的首肯以及省委書記車俊、省長袁家軍的強力推進，下至各市縣“一把手”的高度重視，不僅將其納入各單位業(yè)績考核，而且有多位“一把手”親自體驗。由此可見，政府是改革的積極推動者。

為了在政治“錦標賽”中脫穎而出，市縣政府將考核指標層層加碼。根據(jù)2018年10月杭州市推進“最多跑一次”改革調(diào)查情況通報，西湖區(qū)實現(xiàn)率為88.8%，滿意率為94%。由于實現(xiàn)率比8月下降2.3個百分點，西湖區(qū)審管辦加強了督察和問題整改力度，組建了9個專項督查工作小組，開展窗口蹲點督察，涉及11個領域，設置了較為嚴苛的考核指標。目前，西湖區(qū)所有行政服務中心啟用了窗口評價器，并要求各窗口現(xiàn)場評價滿意度達到100%，“站迎接號”[注]“站迎接號”是指上級部門要求行政服務中心窗口服務人員對每位來該窗口的辦事人員站起來迎接，并接過辦事人員手中的“叫號單”。滿意度達到80%，對未達到標準的窗口要求匯總問題并及時整改。在辦事等候時間上，西湖區(qū)政府要求“辦事排隊平均等候不超過15分鐘，最長等待不超過45分鐘”，目前，轄區(qū)內(nèi)行政服務中心平均排隊等候時間基本在10分鐘左右。在電話咨詢接通率上，要求業(yè)務咨詢電話接通率不低于平均水平。在“就近辦”綜合指數(shù)上，對全區(qū)34個“就近辦”的設點進行辦件量考核。由此可見，制度設計者通過制定詳細嚴苛的考核指標以推動“最多跑一次”改革，指標越翔實越能推動政治“錦標賽”。全省范圍內(nèi)各市縣比拼，杭州市區(qū)內(nèi)各區(qū)比拼，西湖區(qū)內(nèi)各街道比拼。西湖區(qū)留下街道為了達到“就近辦”的指標，設置楊家牌樓、翰墨香林和小和山三個“就近辦事點”，然而有些點一個月的辦事量不足20件，每個點需要2名工作人員，從行政效率的投入產(chǎn)出角度衡量，人員配備并不合理。

(二)基層執(zhí)行者：疲于應付的消極配合者

在層層加碼的政治“錦標賽”中，制度執(zhí)行者主要是窗口工作人員，他們疲于應戰(zhàn)，“以人民為中心”的服務理念和價值并未完全內(nèi)化，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，窗口工作人員主要存在以下兩個問題。

1.業(yè)務水平和服務意識有待加強。由于機構(gòu)設置的原因，各級行政服務中心及分中心窗口受理崗位普遍存在以下四個問題：臨時人員比例偏高，工作人員培訓機制未真正落實到位，崗位職責有待落實，工作人員的業(yè)務水平和服務意識需進一步加強。從調(diào)研中獲悉，一些服務大廳雖然設置了咨詢臺或?qū)Х_，但大都坐等群眾上門，主動服務意識不強；有的咨詢臺人手不足，排起了長隊；有的服務人員態(tài)度冷淡，且以貌取人；客服電話很難打通，回答問題不夠?qū)I(yè)。

2.制度激勵和焦慮排解亟須重視。行政服務中心窗口崗位日常管理不嚴，不同程度地存在未設崗位公示牌、臨時離崗無提示、窗口忙閑不均和引導不到位等問題。“一窗通辦”對窗口服務效率和人員素質(zhì)要求較高，但面向工作人員的制度激勵不夠，工資福利低，人員流動性大，影響窗口的服務質(zhì)量和辦事效率，亟須完善。加上考核壓力層層加碼，部分制度執(zhí)行者出現(xiàn)較嚴重的焦慮狀態(tài)，抱怨牢騷不斷，需要建立焦慮排解長效機制，否則會影響工作人員的情緒和心態(tài)。

五、對策和建議

作為“放管服”改革在浙江的探索實踐，“最多跑一次”改革緊緊圍繞簡政放權(quán)，通過“互聯(lián)網(wǎng)+”的技術(shù)手段打通部門“信息孤島”，提升政府的行政效率，提高企業(yè)和群眾的滿意度。在改革的總體成效評價上，受訪者對“最多跑一次”改革以滿意居多，認同改革的積極作用。然而，“最多跑一次”改革是一項綜合性、長期性的系統(tǒng)工程，深入推進牽涉政府治理體系和治理能力建設的方方面面，任重而道遠。結(jié)合調(diào)查與訪談，筆者提出以下六個建議。

(一)盡快公布行政服務事項

按照分批公布的原則，盡快公布“最多跑一次”事項。針對每個事項，進一步簡化辦理流程，明確材料提交規(guī)范，公布材料清單、辦事流程和咨詢電話，真正做到服務流程再簡化、審批登記再簡便、服務效能再優(yōu)化。同時，對暫時未列入“最多跑一次”項目清單的事項，也要按照“最多跑一次”的目標進行規(guī)范辦理，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的辦事指南體系，穩(wěn)步推進群眾和企業(yè)到政府辦事事項“最多跑一次”和標準化100%全覆蓋。

(二)拓寬改革信息傳播渠道

通過各種途徑提高信息覆蓋率、傳播率和有效率，讓辦事人員更便捷地獲取信息。將已公布的“最多跑一次”事項全部納入網(wǎng)上辦事，方便辦事人員查詢。實行一次性告知關(guān)口前移，將已公布的改革事項匯編成冊，發(fā)放至鎮(zhèn)、村、社區(qū)便民服務中心，并對相關(guān)工作人員進行培訓，實現(xiàn)咨詢答復“一口清”。針對60歲以上的群體，設計更人性化的政策宣傳方案和途徑，為老年群體的互聯(lián)網(wǎng)填報提供專業(yè)服務，破除互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)壁壘。開發(fā)“最多跑一次”事項查詢APP，配備每個辦理事項的材料清單、標準流程、填寫樣稿和咨詢電話等，并積極推廣使用。

(三)健全窗口崗位管理制度

積極開展窗口綜合進件“一窗通辦”，實現(xiàn)多個審批事項“串聯(lián)審批”和“一站式服務”。進一步健全監(jiān)督機制，督促各地各單位認真落實AB崗、全員培訓和考勤考核等崗位責任制；科學劃分窗口崗位設置，提高窗口工作人員待遇，鼓勵各地各部門將業(yè)務骨干向基層窗口傾斜，并研究制定相應的指導性意見。加強對窗口工作人員的業(yè)務指導和培訓，提升整體素質(zhì)、服務意識和服務能力，打造“通崗型”窗口業(yè)務人才。

(四)推進數(shù)據(jù)共享和網(wǎng)上辦事

聚焦“一網(wǎng)(浙江政務服務網(wǎng))、一端(浙江政務服務移動端)、一證(一證通辦)、一窗(一窗受理，集成服務)”，推進“最多跑一次”改革。強化網(wǎng)上網(wǎng)下一體融合，實現(xiàn)行政服務中心辦事大廳顯示屏、政府網(wǎng)站、微信公眾號辦事指南信息和浙江政務服務網(wǎng)同源發(fā)布、同源更新。

(五)優(yōu)化便民服務的空間布局

推動“一窗受理、集成服務”改革向基層延伸，優(yōu)化政務服務，實現(xiàn)服務事項“一窗口辦理、一站式服務”“就近能辦、同城通辦、異地可辦”。合理安排行政效率成本投入，加快推進辦事綜合政務自助一體機向基層延伸，健全自助服務功能，方便群眾24小時就近辦理，實現(xiàn)“辦事一般不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。

(六)加大宣傳和監(jiān)督力度

通過各級各類宣傳監(jiān)督渠道，加大“程序更加便利、內(nèi)容更加完善、流程更加優(yōu)化、資源更加集約”審批新模式的宣傳力度，擴大改革知曉度，讓廣大企業(yè)和群眾既享受辦事服務的便捷化、標準化，又能參與改革滿意度的評估和監(jiān)督。發(fā)掘各地各部門的特色亮點和值得全面推廣的舉措，進行重點推廣。發(fā)揮政府主導作用，強調(diào)多元主體參與，切實加強事中事后監(jiān)管，讓廣大民眾廣泛參與到“最多跑一次”改革的評價中。