劉源隆

近年來，城市群作為新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，引領(lǐng)了中國城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)。2014年中國城鎮(zhèn)化率為54.26%，超過世界平均水平53.46%，2018年中國城鎮(zhèn)化率為59.58%，距離中高等收入國家的65.5%的平均城鎮(zhèn)化水平，追趕超越指日可待。

城市群作為新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)逐漸引領(lǐng)了中國城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)。據(jù)反映城鎮(zhèn)化過程的“諾瑟姆曲線”推算，當(dāng)城鎮(zhèn)化率進(jìn)入60%—70%區(qū)間時(shí)，城鎮(zhèn)化動(dòng)力會(huì)從數(shù)量驅(qū)動(dòng)型轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)分化型，城市群內(nèi)的都市圈也將成為城鎮(zhèn)化的“主角”。

然而，當(dāng)前中國都市圈發(fā)展中“大都市病”與中小城市發(fā)展相對(duì)不足并存的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，昭示了要素資源沒有在都市圈內(nèi)形成科學(xué)合理的空間優(yōu)化配置，3月27日，博鰲亞洲論壇年會(huì)在海南進(jìn)入第二天議程，華夏幸福產(chǎn)業(yè)研究院院長顧強(qiáng)出席“中國區(qū)域發(fā)展的都市圈時(shí)代”分論壇時(shí)表示，以微中心建設(shè)為抓手有利于都市圈高質(zhì)量發(fā)展。

疏解都市圈中心城市非核心功能

今年2月21日，國家發(fā)改委經(jīng)國務(wù)院授權(quán)發(fā)布了《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》，都市圈發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，掀開了建設(shè)現(xiàn)代化都市圈的新篇章。

“目前，中國都市圈時(shí)代特征愈發(fā)明顯，人口增長、就業(yè)通勤、空間擴(kuò)張和產(chǎn)業(yè)聯(lián)系均呈現(xiàn)出都市圈化格局?！鳖檹?qiáng)以北京都市圈為例，表示：超過36萬在京工作的人居住在環(huán)京地區(qū);而在上海都市圈，人口超100萬、20—100萬、5—20萬的節(jié)點(diǎn)城市分別有5、12、10個(gè)。從《意見》關(guān)于都市圈的定義來看，都市圈依托超大、特大城市以及輻射帶動(dòng)功能強(qiáng)的大城市，是基于城市群一體化發(fā)展的進(jìn)一步細(xì)分。

因此顧強(qiáng)建議，加快提升都市圈輻射帶動(dòng)效應(yīng)，疏解都市圈中心城市非核心功能，拓展都市圈輻射范圍，切實(shí)提高都市區(qū)高端要素集聚的空間供給質(zhì)量，為中心城市發(fā)揮高質(zhì)量輻射帶動(dòng)效應(yīng)提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

相對(duì)于東京、紐約等世界成熟都市圈的50公里半徑，我國北京、上海等大都市圈的半徑只有20—30公里，說明我國都市圈的要素過度集中在都市區(qū)，導(dǎo)致了“大城市病”，使中心城市無法發(fā)揮輻射帶動(dòng)效應(yīng)。顧強(qiáng)說：“因此，建設(shè)現(xiàn)代化都市圈，首先要明確中心城市功能定位，細(xì)化中心城市職能使命，加快疏解中心城市非核心功能，不僅為中心城市提供高端要素集聚的空間，還能拉大都市圈骨架，增強(qiáng)輻射帶動(dòng)效應(yīng)?！?/p>

由此，“微中心”應(yīng)運(yùn)而生。

“微中心”的概念最早出現(xiàn)在《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》之中。據(jù)華夏幸福產(chǎn)業(yè)研究院研究，許多國際性大都市，為了有效處理城市規(guī)模擴(kuò)張與城市運(yùn)行效率之間的矛盾，紛紛探索新的空間布局戰(zhàn)略，將城市的部分功能尤其是非核心功能分散布局到市中心區(qū)外圍的某些區(qū)域，在實(shí)踐中形成了“新城”“衛(wèi)星城”或“業(yè)務(wù)核都市”等空間載體。

“都市圈是高度融合的網(wǎng)絡(luò)狀城鎮(zhèn)體系，微中心是都市圈的重要組成部分?！鳖檹?qiáng)表示，中國都市圈與國際比較差距并不在核心區(qū)，而主要在微中心和節(jié)點(diǎn)城市上，以東京為例：50—100萬級(jí)（人口）城市5個(gè)，20—50萬級(jí)城市18個(gè)，5—20萬級(jí)城市84個(gè)，而北京的相應(yīng)數(shù)字分別為2個(gè)，7個(gè)和8個(gè)。因此，將節(jié)點(diǎn)城市、微中心建設(shè)發(fā)展納入都市圈空間規(guī)劃體系和范疇，促進(jìn)都市圈空間體系結(jié)構(gòu)的集約化和合理化，是都市圈可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

完善都市圈微中心交通體系建設(shè)

顧強(qiáng)還建議，加快完善都市圈交通一體化水平，切實(shí)提高交通供給體系的覆蓋性、層次性與網(wǎng)絡(luò)性，為現(xiàn)代化都市圈資源要素的自由流動(dòng)提供便捷、高效和廉價(jià)的交通服務(wù)。

“目前，我國都市圈節(jié)點(diǎn)城市、微中心發(fā)展嚴(yán)重不足，跨城交通建設(shè)非常落后?！鳖檹?qiáng)將北京、東京、倫敦做了橫向比較，比如北京市郊鐵路僅290公里，遠(yuǎn)低于東京4476公里、倫敦3076公里，而北京極端通勤平均需要72分鐘，54%集中在北三縣。其解決之道在于以公共交通導(dǎo)向的開發(fā)模式（TOD）和社會(huì)服務(wù)設(shè)施建設(shè)為導(dǎo)向的開發(fā)模式（SOD）建設(shè)微中心，優(yōu)化都市圈空間結(jié)構(gòu)。

無論是倫敦新城建設(shè)，還是東京新城發(fā)展，都是按TOD和SOD理念建設(shè)，顧強(qiáng)直言“我國應(yīng)在推進(jìn)TOD的同時(shí)，倡導(dǎo)SOD理念，完善基本公共服務(wù)共享機(jī)制，促進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展。”

此外，顧強(qiáng)還表示，通過加快編制都市圈交通規(guī)劃，加快軌道交通建設(shè)，織密路網(wǎng)，進(jìn)一步提升軌道交通的通達(dá)性和便利性。具體層面，發(fā)展多層次、多模式、多制式無縫連接的綜合交通系統(tǒng);構(gòu)建以城際鐵路、市郊鐵路和市域軌道為主體覆蓋都市圈的綜合交通網(wǎng)絡(luò);推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施交通互聯(lián)互通，以消除斷頭路為突破口，完善區(qū)域高速公路網(wǎng)。不斷增加交通網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的節(jié)點(diǎn)建設(shè)，形成新的交通運(yùn)輸次級(jí)中心，提升交通運(yùn)輸效率。

健全現(xiàn)代化都市圈協(xié)同發(fā)展的體制機(jī)制

發(fā)言最后，顧強(qiáng)說到，加快健全都市圈協(xié)同發(fā)展體制機(jī)制，推動(dòng)都市圈內(nèi)部不同城市主體通過協(xié)商合作、規(guī)劃協(xié)調(diào)、政策協(xié)同、社會(huì)參與等機(jī)制，參與現(xiàn)代化都市圈的建設(shè)，為現(xiàn)代化都市圈建設(shè)提供體制機(jī)制保障。

對(duì)此，顧強(qiáng)表達(dá)了四點(diǎn)建議：健全現(xiàn)代化都市圈協(xié)同發(fā)展的體制機(jī)制，首先需要不同城市統(tǒng)一設(shè)立協(xié)商合作的機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)推進(jìn)都市圈重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)工程和重點(diǎn)任務(wù)的協(xié)商合作;其次，推動(dòng)都市圈內(nèi)部城市協(xié)調(diào)規(guī)劃，在與現(xiàn)有各城市規(guī)劃和城市群規(guī)劃銜接匹配的基礎(chǔ)上，盡快建立統(tǒng)一的都市圈規(guī)劃;再次，加強(qiáng)都市圈內(nèi)部不同城市的政策協(xié)同，對(duì)于稅收優(yōu)惠、建設(shè)用地、房地產(chǎn)調(diào)控等事關(guān)各城市發(fā)展的重大關(guān)切政策上，要盡量匹配協(xié)同，做到合力共贏;最后，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與都市圈建設(shè)，鼓勵(lì)社會(huì)資本與社會(huì)智庫等力量發(fā)揮第三方優(yōu)勢(shì)，積極聽取社會(huì)各方對(duì)都市圈規(guī)劃、建設(shè)與發(fā)展的意見和建議，不斷形成參與和共建都市圈的強(qiáng)大力量。

在以固安產(chǎn)業(yè)新城為典型案例的這種開發(fā)性PPP（政府和社會(huì)資本合作）模式中，社會(huì)資本自身具有造血功能，負(fù)責(zé)整個(gè)新城新區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì)、開發(fā)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市運(yùn)營，政府主要負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì)、行政審批、維護(hù)秩序、公共服務(wù)監(jiān)管等事務(wù)，不新增政府債務(wù)，合作期結(jié)束后，所有公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)移交政府。這是PPP模式的一種創(chuàng)新與探索。

華夏幸福從固安發(fā)展壯大亦得益于北京人口、產(chǎn)業(yè)等要素的外溢，這一案例也是企業(yè)后續(xù)布局全國的重要參考經(jīng)驗(yàn)。目前華夏幸福已經(jīng)圍繞北京、上海等15大都市圈核心城市輻射的外溢圈層布局產(chǎn)業(yè)新城，享受了都市圈加速發(fā)展所帶來的外圍節(jié)點(diǎn)性城市價(jià)值提升紅利。

如今都市圈上升為國家戰(zhàn)略，在政府引導(dǎo)下，充分發(fā)揮市場(chǎng)主導(dǎo)作用有利于形成都市圈協(xié)同發(fā)展的良性格局。在當(dāng)前金融攻堅(jiān)戰(zhàn)和去杠桿的背景下，都市圈開發(fā)建設(shè)融資渠道收窄，亟需進(jìn)一步拓寬融項(xiàng)目融資渠道，創(chuàng)新融資方式。在顧強(qiáng)看來，PPP模式為中國的都市圈建設(shè)走出了全新的道路。顧強(qiáng)表示，“通過PPP模式、資產(chǎn)證券化、融資租賃等渠道，引入社會(huì)資本參與都市圈基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給、新區(qū)新城建設(shè)，可以降低政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)，完善都市圈城鎮(zhèn)體系，提升外圍地區(qū)城鎮(zhèn)化水平?！?/p>

編輯/譚海清