李 健 ，魯運(yùn)波 ，王東芹

（1.濟(jì)南市臥虎山水庫管理處，山東 濟(jì)南 250115；2.濟(jì)南市邢家渡引黃灌溉管理處，山東 濟(jì)南 250100）

城市周邊飲用水水源地作為最重要的城市供水重要水源，其水質(zhì)直接影響居民的生產(chǎn)和生活。因此，加強(qiáng)城市周邊水源地的管理和保護(hù)顯得尤為重要。

濟(jì)南市市區(qū)周邊有臥虎山水庫、錦繡川水庫、狼貓山水庫等3座大中型山丘區(qū)水庫（基本情況見下表），水庫總庫容1.8億m3，占濟(jì)南市大中型水庫的64%，水庫日供水能力22萬m3，是濟(jì)南市重要的飲用水水源地，承擔(dān)著為濟(jì)南市區(qū)居民供水的任務(wù)。這些水源的污染控制，水質(zhì)改善和生態(tài)恢復(fù)已成為亟待解決的問題。研究該地區(qū)的水源管理，可以為水資源保護(hù)的科學(xué)技術(shù)應(yīng)用提供制度保障，也可以為濟(jì)南經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展與重要自然資源保護(hù)之間的矛盾提供借鑒。

表1 濟(jì)南市市區(qū)南部主要水庫基本情況

1 水源地管理制度

1.1 國家層級(jí)制度

在國家層面，有四項(xiàng)法律法規(guī)明確規(guī)定水源地保護(hù)事項(xiàng)，分別是：《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《中華人民共和國城市供水條例》。這四項(xiàng)法律法規(guī)為水資源管理提供了基本的法律保護(hù)，并規(guī)定了保護(hù)的措施、機(jī)制、范圍、組織分工等。

1.2 部門規(guī)章制度與標(biāo)準(zhǔn)

隨著國家和地方對(duì)飲水安全和水源保護(hù)意識(shí)的不斷提高，相關(guān)部門根據(jù)實(shí)際情況和管理目標(biāo)制定了相關(guān)的規(guī)章制度。如《水資源管理?xiàng)l例》《水資源保護(hù)規(guī)劃技術(shù)規(guī)范》《水功能區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》等，部門規(guī)章的出臺(tái)使水源保護(hù)要求更加明確，進(jìn)一步完善了水源地的保護(hù)和管理。

1.3 省級(jí)法規(guī)及規(guī)章

作為水資源短缺省份，山東省政府和有關(guān)行政部門高度重視水源保護(hù)工作，主要包括《山東省水污染防治條例》《山東省水資源管理?xiàng)l例》《山東省水功能區(qū)監(jiān)督管理辦法》《山東省落實(shí)〈水污染防治行動(dòng)計(jì)劃〉實(shí)施方案》等。這些省級(jí)規(guī)章制度結(jié)合本地情況，對(duì)法律法規(guī)及部門規(guī)章制度進(jìn)行了對(duì)接和細(xì)化。

1.4 市、縣級(jí)規(guī)范性文件

濟(jì)南市為落實(shí)國家和省有關(guān)水源地保護(hù)的要求，也根據(jù)工作職責(zé)制定了水源保護(hù)的規(guī)范性文件，如《濟(jì)南市水資源管理?xiàng)l例》《濟(jì)南市水功能區(qū)監(jiān)督管理辦法》《濟(jì)南市城市供水管理?xiàng)l例》《濟(jì)南市污水處理監(jiān)督管理辦法》等；下轄縣（市）區(qū)也制定了地方性水資源保護(hù)文件，如《章丘市水資源管理辦法》《平陰縣飲用水源保護(hù)管理辦法》等。

2 水源地管理的組織架構(gòu)

作為城市飲水供水水源地，水源地保護(hù)問題不應(yīng)只由水管單位解決，水問題牽涉到環(huán)境、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村等部門。例如，環(huán)保負(fù)責(zé)劃定保護(hù)區(qū)域并提出污染整治意見，水務(wù)負(fù)責(zé)水利工程管理和供水調(diào)度，國土負(fù)責(zé)管理保護(hù)區(qū)內(nèi)土地使用情況，農(nóng)林負(fù)責(zé)引導(dǎo)生態(tài)種植和控制農(nóng)業(yè)面源污染。

3 濟(jì)南市山丘區(qū)水源地管理措施

3.1 劃定飲用水源保護(hù)區(qū)

根據(jù)飲用水源保護(hù)區(qū)劃分的要求，濟(jì)南臥虎山水庫、錦繡川水庫和狼貓山水庫等山丘區(qū)水源地均劃分了水源地保護(hù)區(qū)。在一級(jí)保護(hù)區(qū)建立了明確的地理標(biāo)志和明顯的警示標(biāo)志，以明確保護(hù)的范圍和要求。

3.2 編制相關(guān)工作規(guī)劃

根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的要求，濟(jì)南水務(wù)、環(huán)保、衛(wèi)生等部門聯(lián)合出臺(tái)《重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)方案》，各水源地也編制完成《水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)可行性研究報(bào)告》，為水源保護(hù)工作提出工作思路，為濟(jì)南市山丘區(qū)水源地保護(hù)在污染控制、生態(tài)修復(fù)和空間管制等方面提供了制度支撐。

3.3 促進(jìn)水源地污染治理和生態(tài)恢復(fù)措施

為保護(hù)水質(zhì)安全，減少市民進(jìn)入庫區(qū)對(duì)水質(zhì)產(chǎn)生污染的現(xiàn)象，濟(jì)南周邊水源地也加強(qiáng)水污染防治工作：各水源地均在一級(jí)保護(hù)區(qū)安設(shè)隔離圍網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)封閉管理；結(jié)合水源地綜合整治工程，集中拆除水庫周邊飯店等違章建筑；在庫區(qū)安裝監(jiān)控設(shè)備，形成覆蓋重要水利設(shè)施的監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)；加強(qiáng)水源檢查，嚴(yán)格查處水源違法行為；定期監(jiān)測(cè)水質(zhì)，確保水質(zhì)符合城市供水要求。

3.4 建立水源突發(fā)性污染響應(yīng)機(jī)制

為確保水質(zhì)安全，濟(jì)南市政府制定了《濟(jì)南市突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》《濟(jì)南市城市供水突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》，建立應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，應(yīng)對(duì)飲用水源突發(fā)安全事故。機(jī)制的建立提高了政府應(yīng)對(duì)集中式飲用水源突發(fā)安全事故的能力。

4 水源地保護(hù)管理存在的誤區(qū)

4.1 保護(hù)區(qū)范圍小，缺乏流域空間控制思路

在水源地的空間管理上，雖然劃定了一、二級(jí)保護(hù)區(qū)范圍，但單純采用以取水口周邊一定范圍作為保護(hù)區(qū)并不能有效保證水質(zhì)達(dá)標(biāo)。目前，中國的水管理系統(tǒng)還是基于政府行政管轄，而政府都有自己的優(yōu)先事項(xiàng)和關(guān)注重點(diǎn)，這使得水資源流域管理變得更加困難。因此，飲用水源的保護(hù)必須以水功能區(qū)管理為手段，明確水功能區(qū)的水量和水質(zhì)控制指標(biāo)。重點(diǎn)保護(hù)取水口附近水域，同時(shí)還要根據(jù)河湖關(guān)系，把飲用水源地所在流域作為整體的空間管制范圍。

4.2 管理職能不完普，忽視農(nóng)村污染控制

目前，飲用水源管理重點(diǎn)是水質(zhì)保障和水量調(diào)節(jié)，對(duì)生態(tài)保護(hù)管理的監(jiān)督和評(píng)估力度不夠。在水源地污染防治工作中，只關(guān)注工業(yè)污水和城市生活污水的管理，忽視城市周邊農(nóng)村生活污染排放和農(nóng)業(yè)面源污染的影響。雖然隨著城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化建設(shè)農(nóng)村生活垃圾得到處理，可是農(nóng)藥化肥等農(nóng)業(yè)面源污染管控力度仍然不足。

4.3 以行政管理為重點(diǎn)，公眾參與度不高

現(xiàn)有的水源保護(hù)管理政策主要是應(yīng)用行政命令和法律約束，這種管理未能充分利用市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)手段，忽視群眾利益。行政管理雖然目標(biāo)明確，可是較難執(zhí)行，容易導(dǎo)致企業(yè)和公民利益受損。例如，水源保護(hù)區(qū)的劃定限制了城鎮(zhèn)居民用地面積，降低了居民的人均收入，阻礙了水源地經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。這將致使居民對(duì)水源保護(hù)水源的積極性受到挫折。濟(jì)南市臥虎山水庫增容工程對(duì)水庫一級(jí)保護(hù)區(qū)120 hm2菜地進(jìn)行征遷過程中，地方政府提出，擬征遷地塊產(chǎn)值與補(bǔ)償價(jià)格差距較大，亦違背當(dāng)?shù)夭宿r(nóng)意愿，根據(jù)不能強(qiáng)制流轉(zhuǎn)的原則，這部分土地的流轉(zhuǎn)工作未能實(shí)施，這給水源保護(hù)造成一定困難。

5 水源地管理建議對(duì)策

由于水源地管理決策是復(fù)雜且容易起爭議的，所以需要推行水資源特別是水源地管理的共同責(zé)任機(jī)制。在市級(jí)層面上，以政府牽頭，各涉水業(yè)務(wù)管理部門和縣級(jí)地方政府領(lǐng)導(dǎo)共同組建水源地管理委員會(huì)，明確職責(zé)分工，建立溝通機(jī)制。在水源水量、水質(zhì)及生態(tài)系統(tǒng)管理中，擴(kuò)大利益相關(guān)民眾的參與度。公眾和利益相關(guān)者的參與將有利于保持水源地管理的長期活力、消除隔閡、提高政策的社會(huì)接受性、增強(qiáng)管理機(jī)構(gòu)的能力等。鼓勵(lì)成立由非政府間組織（環(huán)保公益組織代表，企業(yè)代表，市民代表等）組成的觀察員機(jī)構(gòu)，以“第三方”中立的身份，收集整理水源保護(hù)素材，對(duì)水源保護(hù)工作進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)影響水質(zhì)的現(xiàn)象，及時(shí)提出整治意見。同時(shí)，以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段引導(dǎo)農(nóng)民實(shí)施環(huán)境友好型的生產(chǎn)方式。

6 結(jié)語

水源地管理涉及政府眾多職能部門，涵蓋了供水、監(jiān)測(cè)、環(huán)保、交通等產(chǎn)業(yè)鏈，初步具有了綜合管理的架構(gòu)。但由于缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，水源管理的有效性難以提升。飲用水源區(qū)雖然劃定了相應(yīng)的保護(hù)區(qū)，但因保護(hù)區(qū)需要承擔(dān)生產(chǎn)和保護(hù)多重職能，導(dǎo)致水源地范圍小，水源保護(hù)能力極其有限。忽視農(nóng)業(yè)面源污染和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)不足，也是導(dǎo)致水源地保護(hù)工作難以開展的原因。

在以后的水源地保護(hù)工作中，通過整合、協(xié)調(diào)管理資源，將政府部門、社會(huì)團(tuán)體，供水企業(yè)、公眾等各利益主體納入水源管理框架。通過協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)與政策，加強(qiáng)信息傳播，完善科技支撐，加大財(cái)政投入，提升公眾參與度，合理甄別出開發(fā)和保護(hù)的空間，確立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，一定會(huì)進(jìn)一步改善水源地水質(zhì)，保障城鄉(xiāng)居民的飲水安全，以水資源的可持續(xù)利用支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。