●勵(lì)賀林

新年伊始，著名體育品牌跨國(guó)公司耐克（Nike）卻收到了歐盟委員會(huì)一件“不一樣”的禮物，2019年1月10日歐盟委員會(huì)宣布將對(duì)耐克在荷蘭獲得的稅收待遇（Tax Treatment）進(jìn)行深入調(diào)查（In-depth Investigation），以確認(rèn)荷蘭政府授予耐克的5項(xiàng)稅收事先裁定（Tax Rulings）是否給予了耐克相較于其他競(jìng)爭(zhēng)者而言的不公平優(yōu)勢(shì)（Unfair Advantage），并因此違反了歐盟的國(guó)家援助制度 （State Aid Rules），構(gòu)成“非法國(guó)家援助”（Illegal State Aid）。

調(diào)查工作由歐盟委員會(huì)負(fù)責(zé)競(jìng)爭(zhēng)事務(wù)的委員瑪格麗特·維斯塔格（Margrethe Vestager）領(lǐng)導(dǎo)，她指出，歐盟各成員國(guó)不應(yīng)允許跨國(guó)公司建立復(fù)雜的公司架構(gòu)，用以過度地減少課稅利潤(rùn) （Taxable Profit），并由此獲得不公平優(yōu)勢(shì)。歐盟委員會(huì)將認(rèn)真地調(diào)查荷蘭政府給予耐克的稅收待遇，評(píng)估其是否符合歐盟國(guó)家援助制度。同時(shí)，她歡迎荷蘭政府采取行動(dòng)來(lái)改革公司所得稅制度，以確保在歐盟單一市場(chǎng)內(nèi)所有公司間的公平競(jìng)爭(zhēng)。耐克對(duì)利潤(rùn)的哪些操作招致歐盟委員會(huì)的調(diào)查，調(diào)查的依據(jù)和邏輯怎樣，耐克的調(diào)查結(jié)論會(huì)與其他被調(diào)查的跨國(guó)公司相似嗎？這些問題值得探索和思考，并且事件整體的發(fā)展動(dòng)向值得我國(guó)關(guān)注和警惕。

一、耐克的利潤(rùn)轉(zhuǎn)移與極端避稅

歐盟委員會(huì)對(duì)耐克的初步調(diào)查開始于2018年6月份，聚焦在耐克的巨額利潤(rùn)轉(zhuǎn)移。耐克（Nike Inc.）是一家創(chuàng)建于1967年，總部設(shè)立在美國(guó)俄勒岡州比弗頓鎮(zhèn)（Beaverton），在紐約證券交易所上市的世界500強(qiáng)跨國(guó)集團(tuán)。在2007年及以前，耐克的有效稅率（Effective Tax Rate）始終保持在約35%的水平，2000年為37%，原因主要是美國(guó)的公司所得稅聯(lián)邦稅率為35%，如果考慮州稅率，美國(guó)的公司所得稅稅率將超過39%（名義稅率）。但是到了2008年，耐克的有效稅率突然從2007年①的32.2%下降到24.8%，此后一直持續(xù)到2015年，有效稅率保持在這一水平并呈向下浮動(dòng)趨勢(shì)。對(duì)此耐克沒有公開地給予過多解釋，只是在申報(bào)給美國(guó)證券交易委員會(huì)（SEC）的報(bào)告中簡(jiǎn)單地說，這是由于源自美國(guó)以外的收入不斷增加而造成的。

由G20和OECD主導(dǎo)的應(yīng)對(duì)稅基侵蝕和利潤(rùn)轉(zhuǎn)移 （BEPS）行動(dòng)計(jì)劃在2015年公布了最終成果，國(guó)際稅收規(guī)則重塑進(jìn)程的加快使得很多跨國(guó)公司改變了原先的避稅籌劃安排，但是耐克的有效稅率卻沒有像政策制定者預(yù)期的那樣有所回升，反而進(jìn)一步降低，2016年為 18.7%，2017年為 13.2%，2018年為 15%②。耐克在公開的報(bào)告中解釋這主要是由于2017年末美國(guó)通過的《減稅和就業(yè)法案》（Tax Cut and Job Act）導(dǎo)致，這一原因確有，但無(wú)法令人信服的是在《減稅和就業(yè)法案》出臺(tái)之前，即2016年和2017年的有效稅率水平。

圖1 Nike Inc有效稅率趨勢(shì)圖

這如同魔術(shù)表演，觀眾看到的是有效稅率趨勢(shì)曲線的不斷下?。ㄈ鐖D1），那魔術(shù)師的“底”在哪呢？在于耐克的利潤(rùn)轉(zhuǎn)移-“騰挪術(shù)”。耐克選擇荷蘭作為美國(guó)以外的另一個(gè)“總部”，并設(shè)立關(guān)聯(lián)公司Nike European Operations Netherland BV（下文稱 NEON），由這家關(guān)聯(lián)公司負(fù)責(zé)美國(guó)以外的歐洲、中東和非洲市場(chǎng)銷售③（下文稱EMEA區(qū)域市場(chǎng)），這樣EMEA區(qū)域市場(chǎng)的銷售收入就記錄、歸集在荷蘭的關(guān)聯(lián)公司NEON名下。并且，耐克在避稅天堂百慕大 （Bermuda）設(shè)立了另一家關(guān)聯(lián)公司NIKE International Ltd.，用于持有耐克的核心無(wú)形資產(chǎn)：商標(biāo)和品牌，由關(guān)聯(lián)公司NEON向其支付巨額特許權(quán)使用費(fèi)（Royalty）。這樣一來(lái)記錄在荷蘭關(guān)聯(lián)公司NEON名下的“離岸收入”又通過支付巨額特許權(quán)使用費(fèi)的通道，被轉(zhuǎn)移、變?yōu)椤半x岸利潤(rùn)”記錄在百慕大的關(guān)聯(lián)公司，原先需要向美國(guó)繳稅的利潤(rùn)被“騰挪”到百慕大而無(wú)需繳稅，耐克的有效稅率自然從35%的水平降為2008年的24.8%。由于G20和OECD應(yīng)對(duì)稅基侵蝕和利潤(rùn)轉(zhuǎn)移（BEPS）行動(dòng)計(jì)劃及其他反避稅政策措施的影響，2015年耐克被迫部分改變了投資和價(jià)值鏈架構(gòu)，在荷蘭設(shè)立有限合伙類型（Commanditaire Vennootschap，CV）的關(guān)聯(lián)公司，如：NIKE Innovate C.V.（下文稱 NICV），原先支付給百慕大關(guān)聯(lián)公司的特許權(quán)使用費(fèi)轉(zhuǎn)而支付給NICV，這樣離岸利潤(rùn)就留在了荷蘭。但尤需說明的是，荷蘭稅法允許有限合伙類型公司（CV）的利潤(rùn)不在公司層面征收，而將其視為公司合伙人獲得的利潤(rùn)，如果合伙人為外國(guó)居民企業(yè)，則無(wú)需在荷蘭納稅。這樣離岸利潤(rùn)雖然還在荷蘭，但卻規(guī)避了荷蘭的納稅義務(wù)，2017年耐克的有效稅率降至13.2%，截至2017年耐克以“永久性再投資盈利”（Permanently Reinvested Earnings）名義累積在海外的離岸利潤(rùn)高達(dá)122億美元（見圖2）。

圖2 Nike的利潤(rùn)轉(zhuǎn)移路線

二、歐盟國(guó)家援助調(diào)查的邏輯梳理

歐盟作為世界上主要的區(qū)域組織經(jīng)濟(jì)體，自建立之初就致力于實(shí)現(xiàn)歐盟內(nèi)的統(tǒng)一市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)資本、貨物、人員、服務(wù)等全要素的市場(chǎng)內(nèi)自由流動(dòng)，因此維護(hù)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)是歐盟委員會(huì)的一項(xiàng)重要任務(wù)，包括對(duì)歐盟成員國(guó)政府干預(yù)市場(chǎng)行為的限制和約束。歐盟的國(guó)家援助制度是為了保障歐盟單一共同市場(chǎng)內(nèi)的公平競(jìng)爭(zhēng)、規(guī)制成員國(guó)政府提供援助的法律制度（許地恒，2017），主要由 《歐盟運(yùn)行條約》（The Treaty on the Functioning of the European Union）和制度性規(guī)范及法院判例等構(gòu)成。歐盟國(guó)家援助制度基礎(chǔ)性骨干條款是《歐盟運(yùn)行條約》的第107-109條，其中以第107條尤為重要，該條規(guī)定：“除非條約另有規(guī)定，否則，由某一成員國(guó)提供的或通過無(wú)論何種形式的國(guó)家資源給予的任何援助，凡通過給予某些企業(yè)或某些商品的生產(chǎn)以優(yōu)惠，從而扭曲或威脅扭曲競(jìng)爭(zhēng)，只要影響到成員國(guó)之間的貿(mào)易，均與內(nèi)部市場(chǎng)相悖?！?/p>

可以看出《歐盟運(yùn)行條約》對(duì)國(guó)家援助制度的規(guī)定并不針對(duì)跨國(guó)公司的避稅安排，而是泛指“無(wú)論何種形式的國(guó)家資源給予的任何援助”，只要這種援助妨礙、限制公平競(jìng)爭(zhēng)就可能面臨歐盟委員會(huì)的調(diào)查和調(diào)整。由于稅收措施是成員國(guó)政府對(duì)本國(guó)財(cái)政資源的應(yīng)用，財(cái)政資源當(dāng)屬國(guó)家資源，因此稅收措施屬于國(guó)家援助的范疇（李娜，2016）。為了規(guī)范援引國(guó)家援助制度對(duì)跨國(guó)公司避稅安排的調(diào)查，歐盟委員會(huì)在2016年7月特別下發(fā)通知④對(duì)《歐盟運(yùn)行條約》第107條第1款進(jìn)行詳細(xì)解釋（下文稱 《歐盟特別通知》），特別指出國(guó)家資源（State Resources）包括所有公共部門的資源，甚至包括某種情形環(huán)境下私人部門的資源，詳細(xì)規(guī)范國(guó)家援助制度在規(guī)制各成員國(guó)政府稅收措施方面的應(yīng)用。通過調(diào)查如果認(rèn)定稅收措施施行不當(dāng)，將被認(rèn)為是成員國(guó)政府動(dòng)用本國(guó)財(cái)政資源給予特定企業(yè)以選擇性競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，扭曲或威脅扭曲歐盟單一共同市場(chǎng)內(nèi)的公平競(jìng)爭(zhēng)，影響成員國(guó)之間的正常貿(mào)易條件，如果不符合《歐盟運(yùn)行條約》規(guī)定的例外或豁免判定條件，就構(gòu)成非法國(guó)家援助。一旦構(gòu)成非法國(guó)家援助，其后果就是要被追繳全部稅款附帶利息，這是歐盟委員會(huì)援引國(guó)家援助制度調(diào)查跨國(guó)公司避稅安排的法理邏輯。

名義上，歐盟委員會(huì)此次對(duì)耐克的調(diào)查是為了維護(hù)歐盟單一市場(chǎng)內(nèi)的公平競(jìng)爭(zhēng)，其調(diào)查的出發(fā)點(diǎn)是，如果荷蘭政府給予耐克的稅收待遇使得耐克的實(shí)際稅負(fù)過低，形成相對(duì)于其他競(jìng)爭(zhēng)者的不公平優(yōu)勢(shì)，其實(shí)質(zhì)是荷蘭政府給予耐克不適當(dāng)?shù)摹皣?guó)家援助”造成的，意味著耐克因享受這樣的“國(guó)家援助”而獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，在歐盟委員會(huì)看來(lái)這種競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的獲得不是源于耐克自身經(jīng)營(yíng)管理、價(jià)值創(chuàng)造形成的，而是源于荷蘭政府的“不當(dāng)授予”，基于此，就要判定荷蘭政府給予耐克“非法國(guó)家援助”（Illegal State Aid）。比照之前歐盟委員會(huì)對(duì)蘋果、亞馬遜等跨國(guó)公司的調(diào)查，需要裁定荷蘭政府向耐克追繳相應(yīng)的稅款和利息。因此，名義上的公平競(jìng)爭(zhēng)調(diào)查，依據(jù)的是歐盟國(guó)家援助制度，而實(shí)質(zhì)上的核心事項(xiàng)仍然是一個(gè)調(diào)查跨國(guó)公司利用關(guān)聯(lián)交易進(jìn)行利潤(rùn)轉(zhuǎn)移的避稅案例。對(duì)于耐克而言，歐盟委員會(huì)把目光聚焦在荷蘭的關(guān)聯(lián)公司NEON，對(duì)于其記錄EMEA區(qū)域市場(chǎng)的銷售收入不持異議，但對(duì)NEON向外支付巨額特許權(quán)使用費(fèi)并不認(rèn)同，認(rèn)為巨額特許權(quán)使用費(fèi)不僅在荷蘭獲得了稅前扣除（deduction before income tax），侵蝕了荷蘭政府的稅基（Tax Base），還使耐克在荷蘭的公司架構(gòu)脫離了歐盟的國(guó)家援助制度監(jiān)管。

歐盟委員會(huì)認(rèn)為荷蘭政府在2006年至2015年期間授予耐克的5項(xiàng)稅收事先裁定（Tax Ruling）所確認(rèn)的特許權(quán)使用費(fèi)計(jì)算方法（a method to calculate the royalty）是關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)原因，質(zhì)疑用這一方法計(jì)算確認(rèn)、對(duì)外支付的特許權(quán)使用費(fèi)沒有反映關(guān)聯(lián)交易的經(jīng)濟(jì)事實(shí)（E-conomic Reality），相對(duì)于獨(dú)立公司間的正常市場(chǎng)交易而言，這樣的特許權(quán)使用費(fèi)定價(jià)過高，不符合國(guó)際稅收規(guī)則轉(zhuǎn)讓定價(jià)指南的獨(dú)立交易原則 （Arm's Length Principle）。歐盟委員會(huì)的初步調(diào)查發(fā)現(xiàn)，NEON在荷蘭擁有超過1000名員工，負(fù)責(zé)開發(fā)、管理和利用耐克的知識(shí)產(chǎn)權(quán)（商標(biāo)、品牌等），并且相關(guān)的成本費(fèi)用由NEON自行承擔(dān)，但是注冊(cè)在百慕大的特許權(quán)使用費(fèi)的收取方卻僅是一家空殼公司，沒有任何員工，不進(jìn)行任何的廣告和市場(chǎng)營(yíng)銷行為，歐盟委員會(huì)認(rèn)為耐克這樣的投資架構(gòu)設(shè)置和全球價(jià)值鏈搭建僅僅服務(wù)于極端避稅（Aggressive Tax Avoidance）目的，耐克由此獲得了其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手無(wú)法獲得的選擇性競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)（Selective Advantage，即前文述及的不公平優(yōu)勢(shì)），因此決定開啟正式的深入調(diào)查，并宣稱一旦確認(rèn)，將構(gòu)成“非法國(guó)家援助”。

近年來(lái)歐盟委員會(huì)援引國(guó)家援助制度開啟對(duì)著名跨國(guó)公司的“非法國(guó)家援助”調(diào)查勢(shì)頭不減，已經(jīng)裁定的案例有蘋果（Apple）、星巴克（Starbucks）、菲亞特（Fiat）、麥當(dāng)勞（McDonald's）、亞馬遜（Amazon）等，其中對(duì)蘋果裁定追繳的稅款和利息高達(dá)143億歐元，蘋果方面和愛爾蘭政府不服裁定并已上訴至歐盟法院等待最終裁決。已有案例中歐盟委員會(huì)的調(diào)查和裁定一般都會(huì)認(rèn)定跨國(guó)公司享受了“非法國(guó)家援助”，但是也有例外，2018年9月終結(jié)的對(duì)麥當(dāng)勞的調(diào)查，判定由于盧森堡與美國(guó)之間存在稅法規(guī)則上的錯(cuò)配（Mismatch），麥當(dāng)勞的稅收籌劃安排造成在盧美兩國(guó)間雙邊不納稅的避稅實(shí)踐不構(gòu)成“非法國(guó)家援助”（姚麗和勵(lì)賀林，2018）。

三、對(duì)歐盟國(guó)家援助調(diào)查的幾點(diǎn)疑問

預(yù)計(jì)歐盟委員會(huì)以“非法國(guó)家援助”進(jìn)行的調(diào)查仍會(huì)繼續(xù)，美國(guó)政府與歐盟的稅收利益爭(zhēng)奪仍會(huì)持續(xù)，但是對(duì)于歐盟委員會(huì)已開展的“非法國(guó)家援助調(diào)查”和此次對(duì)耐克的調(diào)查，有幾點(diǎn)疑問，值得深刻思考。

（一）選擇性認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與獨(dú)立交易原則的矛盾

《歐盟運(yùn)行條約》規(guī)定了構(gòu)成“非法國(guó)家援助”的五項(xiàng)條件：一是客觀存在競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)；二是競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)源于成員國(guó)的國(guó)家資源；三是個(gè)別企業(yè)因競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)而真實(shí)獲益；四是競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的選擇性特征；五是選擇性競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)扭曲或威脅扭曲歐盟單一共同市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。以耐克為例，歐盟委員會(huì)認(rèn)為耐克在歐洲、在荷蘭極低的納稅繳出形成相較于其他競(jìng)爭(zhēng)者的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，并且這是源于荷蘭政府的國(guó)家資源（財(cái)政資源），扭曲了歐盟單一共同市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，如果這種競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)滿足國(guó)家援助制度對(duì)“選擇性”（Selectivity）的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，隨即構(gòu)成“非法國(guó)家援助”，可見對(duì)于選擇性的認(rèn)定是核心問題。

《歐盟特別通知》對(duì)選擇性進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)范，將其劃分為“區(qū)域選擇性”（Regional Selectivity）和“實(shí)質(zhì)選擇性”（Material Selectivity），《歐盟特別通知》規(guī)定只要成員國(guó)政府的措施不適用于該國(guó)全部行政管轄范圍就自動(dòng)構(gòu)成區(qū)域選擇性（規(guī)定的例外情形除外），而實(shí)質(zhì)選擇性具體又分為“法理實(shí)質(zhì)選擇性”（de jure selectivity）和“事實(shí)實(shí)質(zhì)選擇性”（de facto selectivity），前者指由于法定標(biāo)準(zhǔn)而直接導(dǎo)致的選擇性國(guó)家援助，例如滿足確定的規(guī)模、行業(yè)或法律形式；后者指由于成員國(guó)政府設(shè)定的某些條件或壁壘而事實(shí)形成的選擇性國(guó)家援助，例如只針對(duì)超過某一標(biāo)準(zhǔn)的投資給予稅收優(yōu)惠?！稓W盟特別通知》的第5.2.3條明確規(guī)定了分析、判定選擇性的“測(cè)試三步法”：第一步，要確定一般標(biāo)準(zhǔn)（Reference）；第二步，要分析、判斷被測(cè)措施（a given measure）是否構(gòu)成對(duì)一般標(biāo)準(zhǔn)的背離，如果不構(gòu)成背離則不構(gòu)成選擇性，如果構(gòu)成背離就要進(jìn)行下一步測(cè)試；第三步，如果被測(cè)措施的背離可以被證明遵從一般標(biāo)準(zhǔn)的本質(zhì)屬性，則可以排除其選擇性，否則即構(gòu)成選擇性。對(duì)于一般標(biāo)準(zhǔn)的本質(zhì)屬性檢驗(yàn)，《歐盟特別通知》對(duì)騙稅和逃稅進(jìn)行了舉例說明，需要考慮的規(guī)則包括：會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、稅收規(guī)則等。換言之，如果被測(cè)措施遵從、符合相應(yīng)的準(zhǔn)則或規(guī)則，則不構(gòu)成背離，不構(gòu)成選擇性。

耐克并不避諱其是否實(shí)施了避稅安排，但始終堅(jiān)稱其安排和操作沒有違反包括國(guó)際稅收規(guī)則在內(nèi)的任何法律法規(guī)，包括美國(guó)稅法和荷蘭稅法。這說明現(xiàn)行國(guó)際稅收規(guī)則確實(shí)存在漏洞、空白和不足，因此G20委托OECD制定和實(shí)施應(yīng)對(duì)BEPS的行動(dòng)計(jì)劃。但如果可以判定耐克確實(shí)沒有違反其實(shí)施避稅安排操作時(shí)適用的國(guó)際稅收規(guī)則，包括《OECD轉(zhuǎn)讓定價(jià)指南》的獨(dú)立交易原則，耐克“合規(guī)”地利用了規(guī)則漏洞而進(jìn)行了“有效”避稅，那么是否就不構(gòu)成國(guó)家援助制度“測(cè)試三步法”規(guī)定的“選擇性”呢？從以往的國(guó)家援助調(diào)查案例來(lái)看，答案并不樂觀。

選擇性的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與轉(zhuǎn)讓定價(jià)規(guī)則之間存在矛盾之處。在對(duì)蘋果的調(diào)查和裁定中歐盟委員會(huì)沒有完全采用現(xiàn)行國(guó)際稅收規(guī)則體系下的轉(zhuǎn)讓定價(jià)規(guī)則（獨(dú)立交易原則），而是認(rèn)為應(yīng)采用體現(xiàn)歐盟國(guó)家援助制度要求的“獨(dú)立交易原則⑤”（state-aid-specific arm's length standard），《OECD轉(zhuǎn)讓定價(jià)指南》規(guī)定的獨(dú)立交易原則僅僅作為歐盟分析判斷的參考，這種全新的方法被稱為“歐盟版”獨(dú)立交易原則（廖體忠，2017）。如果歐盟委員會(huì)判定荷蘭政府授予耐克的5項(xiàng)稅收事先裁定 （被測(cè)措施）背離“歐盟版”獨(dú)立交易原則，構(gòu)成選擇性，其實(shí)是證明了選擇性的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與獨(dú)立交易原則之間的矛盾。

（二）國(guó)家援助調(diào)查目的是“守規(guī)”還是“為財(cái)”

歐盟國(guó)家援助制度的設(shè)計(jì)初衷是維護(hù)歐盟單一共同市場(chǎng)內(nèi)的公平競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)耐克以及其他著名跨國(guó)公司的調(diào)查也是認(rèn)為避稅安排使這些公司獲得了選擇性競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，扭曲了公平競(jìng)爭(zhēng)，需要受益者返還利益（Recovery），使公平競(jìng)爭(zhēng)得以恢復(fù)，目的是讓所有在歐盟單一共同市場(chǎng)內(nèi)的公司遵從國(guó)家援助制度，即要“守規(guī)”。但是從歐盟委員會(huì)已有的調(diào)查和對(duì)耐克的初步調(diào)查信息來(lái)看，歐盟委員會(huì)對(duì)跨國(guó)公司的要求不僅限于“守規(guī)”，還包括“為財(cái)”。歐盟委員會(huì)對(duì)蘋果的調(diào)查和裁定要求蘋果將在愛爾蘭獲得避稅的利潤(rùn)全部繳稅在愛爾蘭，對(duì)耐克的初步調(diào)查顯示歐盟委員會(huì)認(rèn)為耐克在荷蘭獲得避稅的利潤(rùn)應(yīng)全部繳稅在荷蘭，而事實(shí)是，蘋果在愛爾蘭避稅的利潤(rùn)來(lái)自于歐洲、中東、亞太、非洲市場(chǎng)，耐克在荷蘭避稅的利潤(rùn)來(lái)于歐洲、中東和非洲市場(chǎng)，顯而易見，不完全來(lái)自于歐洲，那么歐盟委員會(huì)裁定跨國(guó)公司將來(lái)自于歐洲以外的避稅利潤(rùn)全部繳稅在歐洲，是為了公平競(jìng)爭(zhēng)，還是“為財(cái)”呢？BEPS行動(dòng)計(jì)劃的重要成果“利潤(rùn)應(yīng)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)發(fā)生地和價(jià)值創(chuàng)造地被征稅”，在歐盟委員會(huì)看來(lái)是否需要落實(shí)在對(duì)耐克的裁定上呢？如果耐克EMEA區(qū)域市場(chǎng)的全部利潤(rùn)都在荷蘭繳稅是否意味著耐克遵從了國(guó)際稅收規(guī)則呢？這些問題的答案似乎不難獲得。

歐盟委員會(huì)的“非法國(guó)家援助”調(diào)查遭到了美國(guó)政府的強(qiáng)烈反對(duì)，美國(guó)時(shí)任財(cái)政部長(zhǎng)雅各布·盧（Jacob J.Lew）在 2016年2月 11日致歐盟主席容克 （Jean-Claude Juncker）的信中直言不諱地指出，一段時(shí)期以來(lái)歐盟委員會(huì)發(fā)起的對(duì)跨國(guó)企業(yè)集團(tuán)的“非法國(guó)家援助”調(diào)查是針對(duì)美國(guó)的，更準(zhǔn)確地說，針對(duì)美國(guó)跨國(guó)企業(yè)集團(tuán)調(diào)查的真實(shí)目的是看中了這些富有公司口袋里的錢。美國(guó)政府認(rèn)為歐盟委員會(huì)援引歐盟國(guó)家援助制度傾向性地選擇美國(guó)跨國(guó)公司進(jìn)行調(diào)查，是在動(dòng)美國(guó)政府的“奶酪”，因?yàn)槊绹?guó)政府早已將美國(guó)跨國(guó)公司通過避稅留存海外的利潤(rùn)視為自己的“囊中之物”，按照當(dāng)時(shí)的美國(guó)稅法，只要留存海外的利潤(rùn)匯回美國(guó)將立即激活納稅義務(wù)，向美國(guó)政府繳稅。美國(guó)政府同時(shí)指出，歐盟委員會(huì)的裁定所依據(jù)的是區(qū)域性的法律，而不是被各國(guó)普遍接受的、通用的國(guó)際稅收規(guī)則，這是有悖于國(guó)際稅收秩序的。

（三）國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)下的規(guī)則“拿來(lái)主義”

盡管歐盟委員會(huì)頻繁援引歐盟國(guó)家援助制度開啟對(duì)跨國(guó)公司避稅安排的調(diào)查，但這項(xiàng)制度最初并不是專門為此而設(shè)計(jì)的，面對(duì)日趨嚴(yán)重的跨國(guó)公司避稅和日益激烈的國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)，歐盟選擇國(guó)家援助制度作為重要規(guī)則工具來(lái)為歐盟自己的目標(biāo)服務(wù)，趁BEPS行動(dòng)計(jì)劃最終成果在全球范圍內(nèi)的實(shí)施，打擊跨國(guó)公司的極端避稅行為，爭(zhēng)取和維護(hù)歐盟區(qū)域性核心稅收利益，在國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)中獲取更加優(yōu)勢(shì)的地位。此外，歐盟委員會(huì)援引國(guó)家援助制度對(duì)成員國(guó)政府的調(diào)查和裁定還有另外一層深意，那就是將歐盟委員會(huì)對(duì)成員國(guó)的權(quán)力邊界從對(duì)成員國(guó)稅收立法的審查擴(kuò)張到對(duì)稅收行政領(lǐng)域的監(jiān)督和調(diào)整，加速推動(dòng)歐洲稅收一體化進(jìn)程，以更好應(yīng)對(duì)國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)。如果歐盟委員會(huì)對(duì)耐克的調(diào)查最終裁定荷蘭須向耐克追繳稅款和利息（類似對(duì)蘋果的裁定），那么就意味著荷蘭政府依據(jù)其國(guó)內(nèi)稅法和國(guó)際稅收規(guī)則做出的稅收行政行為的效力，被歐盟委員會(huì)的裁定否決，雖然是歐盟成員國(guó)，但作為獨(dú)立國(guó)家的政府行政行為的穩(wěn)定性權(quán)威被打破，同時(shí)意味著跨國(guó)公司從荷蘭政府獲得的行政裁定（稅收事先裁定）不再支持其與政府的契約性合作，未來(lái)的合作必須事先獲得歐盟層面的批準(zhǔn)，否則合作契約存在被推翻和調(diào)整的重大風(fēng)險(xiǎn)，這實(shí)際上極大地?cái)D壓了歐盟成員國(guó)政府稅收行政的自由裁量空間，歐盟成員國(guó)政府的稅收行政主權(quán)被嚴(yán)重削弱。

其實(shí)，耐克是否進(jìn)行了避稅籌劃安排和操作，各利益相關(guān)方已有默契，調(diào)查的重點(diǎn)也不在于此，重點(diǎn)在于尋找獲得避稅的利潤(rùn)留在何地以及如何征稅。歐盟委員會(huì)認(rèn)為得以避稅的利潤(rùn)留在歐盟以外，沒有向歐盟成員國(guó)政府繳稅，就是獲得了成員國(guó)政府給予的“非法國(guó)家援助”，耐克因此形成選擇性競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，破壞了歐盟單一共同市場(chǎng)內(nèi)的公平競(jìng)爭(zhēng)。在應(yīng)對(duì)國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)的前提下，歐盟委員會(huì)國(guó)家援助調(diào)查的法律制度依據(jù)似乎有“拿來(lái)主義”之嫌，有利的則用之，不利的則棄之。仍以耐克為例，判定耐克進(jìn)行避稅操作，仍借助國(guó)際稅收規(guī)則認(rèn)為耐克進(jìn)行了利潤(rùn)轉(zhuǎn)移，形成沒有繳稅的“離岸利潤(rùn)”；而對(duì)于利潤(rùn)應(yīng)在哪里繳稅，則一概默認(rèn)為在荷蘭，對(duì)于BEPS行動(dòng)計(jì)劃最終成果“利潤(rùn)應(yīng)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)發(fā)生地和價(jià)值創(chuàng)造地被征稅”的規(guī)則視而不見。

四、思考與啟示

（一）歐盟國(guó)家援助調(diào)查增加國(guó)際稅收規(guī)則不確定性

2015年OECD發(fā)布的應(yīng)對(duì)BEPS行動(dòng)計(jì)劃最終成果確立了國(guó)際稅收規(guī)則的三大核心支柱：一是將稅收與經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)相匹配，確保應(yīng)稅利潤(rùn)不被人為地從價(jià)值創(chuàng)造地轉(zhuǎn)移至別的地方；二是提高有關(guān)裁定的透明度，包括就相關(guān)特定裁定開展強(qiáng)制性自發(fā)情報(bào)交換；三是確保國(guó)際稅收規(guī)則的一致性。然而，歐盟不斷開啟的對(duì)跨國(guó)公司的國(guó)家援助調(diào)查似乎在有意無(wú)意地背離這些基礎(chǔ)性原則，歐盟的調(diào)查并沒有完全依據(jù)國(guó)際稅收規(guī)則，尤其是對(duì)《OECD轉(zhuǎn)讓定價(jià)指南》規(guī)定的獨(dú)立交易原則，對(duì)歐盟的國(guó)家援助調(diào)查而言，國(guó)際稅收規(guī)則僅僅起到“參考”作用。雖然嚴(yán)格說來(lái)《OECD轉(zhuǎn)讓定價(jià)指南》等國(guó)際稅收規(guī)則僅僅是各國(guó)稅收立法的技術(shù)性建議，不具備嚴(yán)格意義上可以對(duì)各國(guó)起到強(qiáng)制執(zhí)行力的法律硬約束，但卻屬于全球稅收治理的“軟法治理”，各國(guó)一致遵守，以及內(nèi)心形成法律確信（崔曉靜，2015），由此構(gòu)成以國(guó)際稅收規(guī)則確定性和便利性為核心的國(guó)際稅收秩序。

但是，歐盟國(guó)家援助調(diào)查對(duì)國(guó)際稅收規(guī)則的“拿來(lái)主義”，對(duì)歐盟成員國(guó)政府的稅收行政行為進(jìn)行事后審查和裁定，推翻歐盟成員國(guó)政府與跨國(guó)公司簽訂的合作契約（稅收事先裁定），使得國(guó)際稅收規(guī)則賴以在各國(guó)之間發(fā)揮“軟法治理”效力的“確定性”發(fā)生巨大動(dòng)搖。僅就稅收事先裁定而言，在歐盟國(guó)家援助調(diào)查的高壓之下，歐盟成員國(guó)政府與跨國(guó)公司還要尋求簽訂稅收事先裁定以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和提升稅收行政效能嗎？如果答案是“不”，那么歐盟成員國(guó)政府和跨國(guó)公司將不得不考慮投入大量管理資源來(lái)應(yīng)對(duì)雙方都不情愿的轉(zhuǎn)讓定價(jià)的關(guān)聯(lián)交易調(diào)查，這不僅僅是浪費(fèi)管理資源，更是曠日持久的時(shí)間消耗，對(duì)于跨國(guó)公司的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力是一個(gè)巨大的拖累。如果答案是“是”，那么雙方簽訂的稅收事先裁定是否需要首先提交歐盟委員會(huì)進(jìn)行審查，而后再付諸執(zhí)行呢？這將同樣面臨曠日持久的資源耗費(fèi)，并且歐盟委員會(huì)的審查結(jié)果未必就是“放行”，如果不放行，需要?dú)W盟成員國(guó)政府和跨國(guó)公司“推倒重來(lái)”?？梢钥闯?，無(wú)論如何歐盟委員會(huì)的國(guó)家援助調(diào)查都增加了國(guó)際稅收規(guī)則的不確定性。

我國(guó)正在實(shí)施企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略，雖然截至目前歐盟委員會(huì)還沒有開啟對(duì)我國(guó)公司的國(guó)家援助調(diào)查，但我國(guó)企業(yè)不能對(duì)歐盟國(guó)家援助調(diào)查視而不見，置之度外。我國(guó)企業(yè)需要密切關(guān)注歐美之間的利益爭(zhēng)奪和規(guī)則較量，如果美國(guó)能夠說服歐盟從目前的單邊利己行動(dòng)回歸到G20倡導(dǎo)的多邊協(xié)調(diào)框架中來(lái)解決爭(zhēng)議，對(duì)我國(guó)企業(yè)而言是有利的，但是從2019年1月10日歐盟委員會(huì)再一次開啟對(duì)美國(guó)跨國(guó)公司耐克的調(diào)查來(lái)看，歐美之間的博弈仍將持續(xù)。我國(guó)企業(yè)赴歐投資或者在歐洲國(guó)家開展經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，在國(guó)際稅收管理上要盡量避免過度的、極端的稅收籌劃安排，同時(shí)盡量與歐盟成員國(guó)爭(zhēng)取簽訂雙邊預(yù)約定價(jià)安排（Bilateral APA），將我國(guó)政府引入為重要的利益相關(guān)方，增加稅收安排的確定性和穩(wěn)定性。

（二）高度警惕歐盟國(guó)家援助調(diào)查發(fā)展動(dòng)向

歐盟委員會(huì)對(duì)耐克的調(diào)查值得警惕，不僅因?yàn)槟涂说谋芏惢I劃安排，更要注意到歐盟依舊堅(jiān)持的國(guó)家援助制度。各利益相關(guān)方均不否認(rèn)耐克實(shí)施了避稅籌劃安排，使得巨額利潤(rùn)規(guī)避了稅負(fù)，但是如果歐盟依據(jù)國(guó)家援助制度將相應(yīng)的稅負(fù)強(qiáng)行留在歐盟以內(nèi)，是值得高度警惕的。因?yàn)檫@部分利潤(rùn)不僅僅源自歐洲，就耐克而言，NEON負(fù)責(zé)的區(qū)域市場(chǎng)包括歐盟、中東和非洲。歐盟委員會(huì)主張將利潤(rùn)對(duì)應(yīng)的全部稅負(fù)都留在歐盟以內(nèi)，這本身既不符合國(guó)際稅收規(guī)則，也不符合歐盟國(guó)家援助制度冠冕堂皇的出發(fā)點(diǎn)——為了維護(hù)歐盟單一市場(chǎng)內(nèi)的公平競(jìng)爭(zhēng)，其實(shí)質(zhì)應(yīng)該還是從單邊利己主義出發(fā)的國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)。這種競(jìng)爭(zhēng)既涉及稅收管轄權(quán)的邊界，也涉及利潤(rùn)歸屬的分配，而更加重要和關(guān)鍵的是規(guī)則適用，如果任由歐盟保留可以超越國(guó)際稅收規(guī)則的制度和權(quán)力，那么現(xiàn)行國(guó)際稅收秩序?qū)?huì)有被完全打破的風(fēng)險(xiǎn)，被廣泛接受的國(guó)際稅收規(guī)則和可用于充分協(xié)調(diào)的機(jī)制將受到嚴(yán)重威脅。

我國(guó)應(yīng)密切關(guān)注歐盟委員會(huì)這一類調(diào)查的發(fā)展動(dòng)向，追蹤個(gè)案的進(jìn)展。就耐克而言，2018年耐克全球364億美元的銷售額有58%源自美國(guó)以外，大中華區(qū)（Greater China）的銷售額為35億美元，我國(guó)有必要關(guān)心源自中國(guó)市場(chǎng)的利潤(rùn)留在哪兒了，繳稅情況怎樣。并且，我國(guó)還要觀察規(guī)則的較量，2015年BEPS行動(dòng)計(jì)劃最終成果公布以來(lái)，國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)出現(xiàn)了新趨勢(shì)，隨著經(jīng)濟(jì)數(shù)字化的不斷深入發(fā)展，已有國(guó)家和區(qū)域組織不斷推出利己的單邊措施，如英國(guó)的轉(zhuǎn)移利潤(rùn)稅（Diverted Profits Tax，亦稱 “谷歌稅”）、歐盟的數(shù)字服務(wù)稅（Digital Service Tax）、印度的均衡稅（Equalization Tax），法國(guó)的“YouTube 稅”、意大利的“網(wǎng)絡(luò)稅”（Web Tax），等等，這些單邊措施加劇了國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)的強(qiáng)度，使得現(xiàn)行國(guó)際稅收規(guī)則的適用性面臨巨大挑戰(zhàn) （高運(yùn)根，2015；勵(lì)賀林，2018）。我國(guó)應(yīng)對(duì)此保持高度警惕，更加積極地參與到國(guó)際稅收秩序的治理體系當(dāng)中，提升話語(yǔ)權(quán)，維護(hù)我國(guó)核心稅收利益。■

注釋：

①這里的年，指美國(guó)的 “財(cái)年”概念Fiscal Year，例如2018財(cái)年指2017年6月1日至2018年5月31日的一年。

②數(shù)據(jù)來(lái)源于 Nike官網(wǎng)：https：//investors.nike.com/investors/news-events-and-reports/?toggle=earnings，2018年報(bào)告的有效稅率是55.3%，主要原因是為海外留存利潤(rùn)計(jì)提一次性公司所得稅費(fèi)用，這里用2019財(cái)年季度報(bào)告中相應(yīng)的數(shù)字暫代。

③實(shí)際上耐克還在荷蘭設(shè)立了一家公司Converse Netherlands BV，為敘述方便，本文只論及NEON。

④歐盟委員會(huì)2016年7月19日下發(fā)通知：Commission Notice on the Notion of State Aid as Referred to in Article 107（1）of the Treaty on the Functioning of the European Union，Official Journal of the European Union C262，https：//eur -lex.europa.eu/legal -content/EN/TXT/?uri=uriserv：OJ.C_.2016.262.01.0001.01.ENG&toc=OJ：C：2016：262：TOC.

⑤詳見歐盟委員會(huì)對(duì)蘋果的非法國(guó)家援助裁定書文本第 250-256 段 ，http：//ec.europa.eu/competition/elojade/isef/case_details.cfm?proc_code=3_SA_38373.